第二节 政府干预市场的逻辑

一 “瓦格纳定理”和温加斯特“经济体制的根本性两难问题”

政府与市场之间的关系以及政府在经济发展中的作用，是经济学研究中既传统又常新的课题之一。从传统意义上说，可以追溯到500年前资本主义社会萌芽时期的“重商主义”学说，当时，人类社会历史上出现了具有现代意义的民族国家，商业资本的不断壮大和发展，要求建立中央集权国家来消除封建割据、维护市场程序、扩大社会分工、统一国内市场、开辟海外市场等。后来，商业资本向工业资本转变，经济自由学说开始建立，其标志是1776年亚当·斯密的经典著作——《国富论》的出版，与之相适应的实践是政府干预开始转向自由放任。

但是，20世纪30年代的世界性经济危机，使得西方经济学说有了一次重大转变，也就是对“市场失灵”问题的探讨，结论是政府应以某种合适的干预形式介入市场，其中，凯恩斯从宏观经济角度分析市场缺陷问题，并提出他的政府干预思想和相应的政策建议；而规制经济理论主要从微观经济角度说明政府干预经济的必要性，并探讨各种最优的规制方案。

到了20世纪70年代初，西方国家出现了历史上从未有过的一种奇怪的经济现象——“滞胀”，使得西方学者开始怀疑政府干预经济的有效性，以弗里德曼为代表的新货币主义学派、以华莱士等为代表的合理预期学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷斯为代表的新制度学派和以布坎南为代表的公共选择学派等新自由主义学派开始活跃，政府的干预政策也开始向自由放任的自由制度“复归”，与此同时，在规制经济理论方面也出现了放松规制的呼声。

实际上，政府在现实中对经济的作用始终是客观存在并越来越强大的。正如100多年前的“瓦格纳定理”所预言的：进入工业化时代以后，经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀，这一规律在50～100年以后仍将发生作用（郑秉文，1998）。后来的许多经济学家的研究成果都验证了瓦格纳定理。可以说，今天各国政府对经济各个领域甚至个人生活的影响程度和深度比古希腊时期甚至比100多年前有巨大的不可同日而语的变化。但是，政府干预的结果绝不是十全十美的，它的副作用主要是浪费和无效率，即“政府失灵”。这是因为，政府毕竟是一种人为垄断性组织，垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而导致“X非效率”的产生。此外，由于政府权力事实上不断扩大，难免在干预市场时滥用权力，或倾向于部门利益，结果反而产生负面作用，比如市场扭曲、寻租、腐败等。

以上现实说明，市场需要政府介入，但政府又不能过度介入。温加斯特的“经济体制的根本性两难问题”（The Fundamental Dilemma of an Economic System）就是有关政府行为的理论探讨。但从理论上讲，“市场失灵”问题的存在只是为政府介入市场提供了一种可能性，政府对市场进行干预还有两个前提条件：其一，只有当政府行为受约束而与经济保持一定距离时，政府才可能成为不偏向的第三方来支持和增进市场的有效运作；其二，在大多数社会成员都愿意自觉遵守现行法律的前提下和私人厂商自愿（与政府）签署合同的条件下，政府才有足够的理由和能力干预社会经济生活。也就是说，市场失灵需要政府介入，但是，政府永远是第二替代，即市场失灵只是政府干预的充分条件，在市场能够做得到或做得好的场合，应该尽量发挥市场机制的作用。因此，政府行为本身就需要规则特别是法律规则来界定和约束，法治的第一个经济作用是约束政府行为，第二个经济作用是约束经济人行为（钱颖一，2000），这也是政府在经济发展中发挥正向作用的基础。关于政府支持的程度和增进市场的内容，主流经济学对于政府应该干预的领域无争议或较少争议的，除了定义产权、保护产权、执行合同和维护竞争等政府发挥“守夜人”作用的领域以外，还包括某些法律和部分市场规制，包括反垄断法和一些与人体健康安全、环境保护、金融市场、金融机制和公司治理等有关的规制（钱颖一，2000）。

二 政府的经济性规制

政府对“市场失灵”进行矫正和弥补，从广泛意义上讲就是政府对市场进行干预，其手段主要包括三个方面：①对市场运行秩序进行维护和监督；②对市场中的特定微观经济主体进行规制；③对宏观经济进行调节。其中，政府对市场运行秩序进行维护和监督是市场经济制度之基础。根据“市场失灵”的不同类型，宋立（1997）对西方国家政府的干预手段归纳如下：①政府直接提供公共产品；②针对外部性行业（企业）进行经济性与社会性规划；③处理信息不对称的经济性规制与社会性规制；④司法部门处理不完全竞争和反垄断问题；⑤政府对自然垄断行业进行经济性规制；⑥通过制定宏观经济政策来促进经济稳定和增长；⑦制定有关公平分配及税收的政策等；⑧针对非价值性物品（如毒品）进行社会性规制。

一般的，政府对微观经济主体行为的规制可分为经济性规制和社会性规制。其中，经济性规制是指针对特定行业的规制，这些特定行业由于存在外部性、信息不对称、自然垄断性或公共产品性等问题，为了公共利益必须对其进行规制。具体采取许可、认可和批准等手段，对行业的进入或退出，价格、服务的质量或数量以及投资、会计制度等制定相应的规则。社会性规制是基于对劳动者和消费者健康或安全的考虑，制定一些规章制度对生产安全、环境污染、产品质量、工作时间和休假等实行规制，以纠正经济活动带来的各种副作用和外部影响。所谓特定行业一般是指电信、电力、天然气、自来水、邮政、城市排水、民航、铁路和公路等具有网络特征的公用事业，同时还包括金融这一特殊的行业。

实际上，在经济学、法学和政治科学领域里，规制得到广泛研究。每一个领域都有学者从不同角度剖析这一复杂课题的许多重要方面。早期的经济学文献重点研究领域是对特殊产业的管制。随着理论的发展，学者们开始对可替代的政策手段的激励与福利性质做出估价。法学文献研究执法、市场规则及行政程序。政治科学文献则把焦点放在政策形成和执行的政治及行政作用方面。然而，大部分讨论都将注意力集中在规制的行政层面，而没有涉足规制市场的均衡分析（史普博，1999）。

经济学意义上的规制是指政府（或规则制定机构）为了克服市场失灵或规范市场主体行为，以实现社会福利最大化或以公共利益为目的，在有关法律授权范围内利用国家强制权对微观经济主体的行为进行直接或间接的制约和干预。它的表现形式为政府部门对某一特定行业主体行为制定的规则，包括规章、条例、规定、合同等，其作用是对市场行为的替代和法律规则体系的完善和补充。

但是，政府在实施规制经济的过程中是否有效或者是否产生“政府失灵”问题，一直为社会各界所关注。规制经济理论运用微观经济学基本原理和方法分析这些法规、制度等规则的形成、结构、程序及影响，或为政府直接干预某些特定行业的各项微观经济政策寻找理论依据、效果验证及对政策实施过程中的现象进行解释等。它强调法规的“效率”，即任何法规的制定和执行都要有利于资源配置效率的提高并使其最大化。它运用经济学基本原理和方法，对政府直接为这些特定行业制定相应的行为规则（包括制定微观经济政策）寻找理论依据、效果验证或政策实施过程中的现象解释等。它一般涉及“为什么要规制”、“规制过程是怎样的”、“怎样实施最优规制”和“如何评价规制效果”等相关内容。理论要回答的基本问题是，在市场经济条件下，为什么要对某些特定微观经济主体制定一些强制性的规则，制定规则的过程中可能会有什么情况发生，以及怎样制定这些规则才更有效率。

其中，政府“为什么要规制”是理论分析的逻辑起点，而“市场失灵”和“法律的内在不完备性”等理论对该问题进行了一定的解释。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等经济学前沿理论的发展和分析方法的运用，西方经济学界放弃了对“政府是否要干预”命题的讨论，在认可自由市场制度是最有效制度的基础上，在承认只有政府行使职能才能修正某些市场缺陷的条件下，在努力寻找政府最优规制手段和方法以及不断地完善和发展规制经济理论的同时，更加注重“怎样规制”这个更具有实质性指导意义的问题。

三 金融规制和政府金融规制

金融规制是世界各国共有的现象，虽然在大范畴里它属于经济规制，但是，由于金融业的特殊性，金融规制与其他行业的规制有所不同。第一，金融规则的公共规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构实施，并以法律、法规、条例、规章等正式金融规则形式表现。第二，对金融业（特别是银行业）的规制在深度和广度上都是其他行业所不及的。具体表现为：对金融机构资本充足率的规制，对金融机构经营活动的规制，金融业市场准入与退出的规制，金融机构业务范围的规制，以及为了防止金融机构过度竞争制定的利率上、下限等。其中，市场准入与退出限制、金融机构的业务限制等为结构性规制；最低资本充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、贷款期限和结构的限制、存款保险制度等是市场行为规制。

金融规则的公共规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构等多个部门以多个层级的形式来共同实施。一般的，金融规则的制定往往分为几个层次：一是立法机构以法律形式制定，如各种金融法律；二是在法律授权范围内由政府金融监管部门制定，如法规、条例、规章等；三是由国际金融合作组织、金融行业自律组织等机构制定，如《巴塞尔协议》等。

需要说明的是，由于金融业的复杂性和专业性，正式金融规则体系在法律层面难以全部完成（金融法律的不完备程度较高），立法机构留给政府各个金融监管机构的“剩余”立法权也会更多，这也造成政府金融规制内容主要体现为对参与金融活动的微观经济主体行为进行规范，对人们的金融行为进行直接或间接的规范、制约和干预。例如，21世纪美国著名的《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》颁布后，该法案授权相关监管当局制定的243项实施细则（规则）就是典型的政府金融规制。

四 金融制度、金融规制与金融监管

（一）金融规制与金融制度

本书遵循诺思有关“制度是一种规则”的观点，认为金融制度就是指在一定时期内形成的人们参与金融活动的行为规则的总和，它激励并约束着人们参与金融活动的各种选择可能集（划定了人们的行为边界）。金融制度的外延是金融体制，包括人们参与金融活动的性质、特征、金融组织状态、金融决策结构、信息传递方式、金融资源配置方式和金融调节方式等。因此，金融规制的表现形式是正式金融制度的一个构成部分，而且，正式金融制度决定了金融规制的具体制定过程和主要内容。金融制度分为正式金融制度和非正式金融制度两大类，金融规制的实质内容受整体金融制度（甚至政治制度和经济制度）的共同约束并且由其决定。

首先，正式金融制度是指由立法机构或管理当局制定的一系列有关金融活动的法律、法规、政策、契约等行为规则，是一国金融秩序的基础。正式金融制度界定了经济行为主体在金融活动中的权利与责任，给出了人们行为的选择空间。非正式金融制度是指金融活动参与者在长期交往中自发演化形成的共同默认的交往规则体系，如价值观念、伦理道德、习俗习惯、意识形态和文化等。由于非正式金融制度是经济行为主体在不断重复的金融活动中自发形成的一种秩序，因此，即使是在现代金融活动中，作为社会公认行为规则之一的非正式金融制度仍发挥着重要作用。两种金融制度共同作用并直接决定金融规制。

其次，金融制度作为整体制度的构成部分，它本身是不能独立的。金融制度具有两种相互依存性，即在单一制度安排中不同功能的相互依存性和在整体制度结构中不同制度安排的相互依存性。一般来说，在一定时期内一国的政治制度、经济制度等基本制度会严重地影响甚至决定该国的金融制度，而金融制度也会决定其他具体的正式金融规则（如金融产权、金融组织体系安排、货币制度、信用以及金融监管制度等）。

最后，金融制度具有相对稳定性。虽然随着时间的推移以及社会经济环境的变化，金融制度会发生变迁，但是金融制度一旦形成，就具有相对稳定性。这是因为，在非正式金融制度方面，决定这一制度的人们的价值观念、伦理道德、习俗习惯、意识形态和文化等因素一时不容易改变，而正式金融制度的变迁则意味着某些规则要变动和修改，这有可能使在原规则体系下的受益者受损，需要得到这些受益者的准许，因此，其变迁需要创新者花时间和精力与受益者协调、谈判，甚至需要外部因素的冲击才能实现。

（二）金融规制与金融监管

监管一词源于英文“supervision”，有监督、管理和指导之意。由于机会主义和“经济人”是人类的基本特征，因此，规则体系的遵守与执行就成为社会秩序正常运行的一项重要因素，这需要他人对规则执行者进行监督（monitor）和检查（check），这一过程就被称为“监管”。这也意味着，监管的核心是要保障规则秩序的“有效性”，即提高规则的实效并避免规则的低效或无效。

对于现代社会秩序来说，金融规则体系由法律来规范是其主要特征之一。但这一规则体系的执行与遵守取决于多方面因素，如监管机构的能力与水平、监管机构之间权责的合理划分、监管体系的完备性、司法机关及时和有效的介入以及金融规则自身的合理性等。其中，金融规则自身的合理性是首要决定因素。还需要指出的是，如果合理的金融规则没有得到有效执行和遵守，那么，金融活动将在一种无序的状态下进行。由此，金融规制体现的是规则的制定层面，而金融监管体现的是金融规制的遵守与执行过程，它更主要地集中在确保管制有效性的技术层面上，且监管能力直接影响着规则执行的效力。金融规制与金融监管的关系主要表现如下。

一方面，金融规制是金融监管的前提和基础。竞争与法治是市场经济的两个主要特征，运用法律手段规制金融市场体现了国家意志的强制性措施，只有在法制健全、执行严格的前提下，金融市场才能遵循客观经济规律，充分发挥其在整个市场经济中的作用。从整个金融规制活动过程来看，金融规制是具体金融监管手段实施的前提条件及依据。完备的金融规制体系的建立和实施能有效地加大政府对金融市场的监管力度，提高金融监管水平。也只有在完善的金融规则体系下，金融业才会真正充分体现其符合经济运行规律的金融供求关系、价格机制、竞争机制，并使市场机制有效地发挥调节作用，也才能最大限度地减少政府对金融的行政干预，减少政府干预对金融资源配置效率和社会福利的影响。因此，金融规制是金融监管的前提和基础。

另一方面，金融规制的实施有赖于金融监管。金融监管是实现金融规制的重要手段和工具，高效的金融监管体制是实现金融规制根本目的的必需手段，直接影响金融规制的效果和目标的完成，即金融监管的效果将决定金融规制的执行程度。进一步说，如果金融监管制度没有执行好，金融法律规则也就成为一纸空文，会导致“有法不依，执法不严”的后果。为了实现有效金融监管，立法当局往往在有关立法中直接指定或设立相关的监管机构，并赋予其监管的必要权能，监管机构往往就是有监管职权的行政组织，而行政监管当局往往通过各种手段提升监管的技术和能力。

总之，明确金融规制与金融监管之间的关系，基本的出发点在于更好地区别金融规制中法律依据与实施措施、手段的根本差异。实际上，金融规制的基本职责是建立游戏规则，与之相适应的是金融规制活动本身应该是规范化的行为，而不是针对金融机构的某一具体经营行为，金融机构具体经营问题应该由具体监管机构进行监督。金融规制的出发点是由立法机构确定相关法律依据，然后由金融监管执行部门实施，因此，金融监管是具体完成金融规制目标的行为和过程，也是实现金融规制的有效工具和路径。