第三节 西方金融规制理论的回顾

现实中的一个现象是：银行业、证券业、保险业等金融中介机构与其他行业的企业相比，法律或政府对其的规制在深度和广度上都是其他行业所不及的。为什么要对金融业实施更严厉的规制？金融业究竟有什么特殊性呢？为什么对金融业实施规制是必须的？还有，中世纪以来的时间长河中，金融业究竟发生了哪些变化，正在发生哪些变化？这些问题无疑是研究金融规制理论的逻辑起点，也是对金融业实施合理规制的基础。

一 金融规制理论的初始思想

早期金融规制理论的思想是在关于是否建立中央银行制度的讨论中逐步形成的。根据亚当·斯密的“真实票据”理论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或紧缩，而且银行的经营也是安全稳健的，那么“看不见的手”仍然能够发挥作用，因此，银行之间的自由竞争仍是可行和必要的。但是，亨利·桑顿在1797～1825年的“金块论战”中认为，真实票据不断贴现的过程将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，因而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而银行难以避免挤提以及通货膨胀或紧缩。桑顿的理论思想说明，以真实票据原则发行银行券将存在发行过度的危险，因此，银行发行银行券应该受到集中监管。1825～1865年分别支持“真实票据”理论和桑顿理论的“银行学派”和“通货学派”继续围绕“真实票据”理论进行了争论。这场争论以“通货学派”胜利告终，统一货币发行的中央银行纷纷建立，金融业需要政府规制的思想初步形成。

但是，中央银行统一货币发行和统一票据清算之后，社会中的货币信用不稳定问题并没有消失，18～19世纪的数次金融危机使中央银行逐渐开始承担信用“保险”的责任，即为了防止公众挤提银行造成的经济波动，作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证。这样，中央银行以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的金融监管——本质上其作为货币管理者，就逐渐转向了通过最后贷款人的职能来稳定经济和金融。

严格来说，当时中央银行的最后贷款只是一项业务，本质上并不算金融规制，但是，它却为中央银行后来进一步和广泛地介入金融活动并发展为监管者奠定了基础。这是因为，中央银行的最后贷款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，中央银行借此可以介入金融机构的经营行为。如此现代意义上的政府金融监管行为才得以产生，对大多数国家来说这一过程是从19世纪末20世纪初开始的。

20世纪30年代的西方经济大萧条，使“看不见的手”理论第一次遭到系统的挑战，此后，凯恩斯的政府干预思想在西方理论界一直占据支配地位，同时“市场失灵”问题成为微观经济学的一项主要研究内容。此时，许多金融界学者已经意识到金融系统对整个经济运行的重要性和传统中央银行管理货币职能的缺陷，也认识到中央银行的职能除了制定货币政策并服务于宏观经济目标之外，还要对金融中介机构的经营行为进行必要的约束和干预，政府应该对金融业进行规制的思想逐步形成。

在以上思想指导下，金融规制理论的研究基本上是围绕着以下几个基本问题展开：一是政府对银行与其他金融机构规制的原因；二是怎样进行金融规制和采取什么样的金融监管模式；三是金融规制政策基本内容和手段的相关探讨及其效果验证；四是金融规制制度的比较和实行效果的验证。其中，第一个问题是整个理论的逻辑起点和基础。

二 金融规制缘由的探讨

目前，学术界对金融规制原因的探讨仍然没有统一的认识，但对已经取得的成果进行介绍和评价也是有必要的。一般来说，对一般产业的规制主要是针对其自然垄断性，而对于金融业而言，政府实施金融规制是为了保护社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应，是纠正金融市场中的信息偏在性、垄断性、外部性、传染性、公共产品性、脆弱性等引起的市场失灵的制度安排（Stigler, 1971; Wolf, 1994; Xavier、Rochet, 1997；江曙霞，1994；许成钢，2001）。因此，对金融业规制缘由的理论探讨虽然与一般产业规制有一定的共性，但其侧重点不同并且涉及内容也更广泛，即主要根据金融业的特质开展讨论。

1．金融业的脆弱性

Minsky（1963）提出“金融不稳定假说”之后，金融脆弱性问题引起了广泛的关注。Minsky及其追随者认为，银行等金融机构的目标是利润最大化，这有可能促使他们在系统内从事风险性业务和活动，导致系统内在不稳定性增加，因而需要对金融业的经营行为进行规制（Minsky, 1982;Cypher, 1996; Kregel, 1997）。Friedman和Schwartz（1986）、Diamond和Rajian（2001）归纳了以下三方面金融脆弱性的原因：①短借长贷和部分准备金制度导致金融机构内在的非流动性；②资产负债表的内容主要是金融资产而不是实物资产，主要是金融负债而不是资产净值，在全国范围内金融机构之间存在相互依赖的网络；③存款合同的等值和流动性形成在萧条时期提取存款的激励。Kaufman（1996）从银行体系的传染性和系统风险的角度分析认为，个别银行比其他企业更容易受外界影响而失败，银行业也比其他产业更加脆弱、更容易被传染，其主要原因有三个：一是比较低的资本与资产比率或比较高的杠杆率，能够为损失提供补偿的空间很小；二是比较低的现金资产比率，通常要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务；三是较高的债务需求和较高的短期债务在总债务中的比重。

总之，由于银行业具有较高的杠杆率，资产又多配置于不透明、非流动、比较困难的市场，在存款人与银行之间信息严重不对称的情况下，公众预期的不确定性加剧；同时，银行同业拆借及其支付系统使它们的财务更紧密地联系在一起，使得银行的支付困难产生交叉影响，即一家银行对另一家银行的违约会导致该银行承担另一家银行的责任，从而使任何一个银行的困难甚至破产都会很快传播到其他银行；另外，银行经营失败涉及的利益相关者众多，所以银行业的确存在较强的脆弱性和传染性，全球金融一体化使这一特性进一步增强。

2．金融业的信息不对称

信息不对称（又称信息偏在）是指在一项交易中，交易的一方拥有产品或服务的信息比另一方多，但不完全向另一方透露，从而将另一方置于不确定的经济环境之中。银行等金融中介机构在金融交易过程中，一方面能够有效地解决授信主体之间信息严重不对称的问题，另一方面又形成了存款人与银行及银行与贷款人之间的信息不对称，从而导致金融市场中的信贷配给及逆向选择与道德风险问题（Stiglitz、Weiss, 1981）。此外，信息不对称还表现为价格体系不能有效地传递信息，造成市场参与者较高的获取信息成本，无法实现信息效率市场的均衡，造成金融市场的低效率（Grossman、Stiglitz, 1976）。因而，在没有政策干预的情况下，银行等金融中介机构的金融活动难以受到存款人的有效监督，而由这些经营活动形成的资产质量也难以得到有效的保障。

Spierings（1990）和Stiglitz（1993）还从信息的公共产品性角度分析该问题。Spierings认为，金融机构作为信息加工者，它可以再利用特定的信息，并在信息销售之后不降低信息的价值，这种消费者联合或共同消费的产品特征是典型的公共产品。这一特征与信息的可信度联系起来就可以导致信息收益的困难性，这是因为，如果缺乏政府监管，金融机构提供的特定信息数量将明显地少于最优资源配置所需要的信息数量。Stiglitz认为，信息产品与传统商品相比，有三个方面显著的差别：①信息产品具有非竞争性和非排他性两个纯公共产品特征，所以信息产品的供给是不足的；②由于占用信息回报的困难性，使得信息的获得通常具有外部性，私人可以在信息的消费中获得其他收益；③对信息的支出可以看成固定成本，因为信息的支出并没有随着信息数量变化，而这一特征使信息密集型的市场具有不完全竞争的性质。信息产品的这些特征使市场通常是低效率的，所以也需要政府介入。

3．金融业的外部性

所谓外部性是指一项经济活动或交易行为对行为者以外的经济主体造成的经济影响。虽然任何形式的企业破产都会产生外部性，然而，银行等金融中介的这一问题尤为严重，如果作为社会经济支付系统关键部门的银行有问题，那么，整个经济都会受影响。就金融业的外部效应而言，又可表现为金融体系内的外部效应和金融体系外的外部效应。前者指的是当个别金融机构发生经营困难或破产的时候，会波及其他金融机构；后者指的是金融体系不稳定会给整个经济和社会带来很大的损失，甚至会造成政权颠覆。因此，从某种意义上说，金融体系和支付系统也被认为是一种公共产品，政府有责任保护金融系统且防止金融恐慌及系统风险。

4．金融业的垄断性

在很多情况下，存在少数几家大金融机构对金融市场的垄断。它们往往互相观察对方的行为而采取行动，并容易形成统一的定价行为。结果，其价格高于竞争均衡水平的可能性极大，因而会损害金融业的资源配置效率。故通常认为，金融部门的垄断会对社会产生负面影响，降低金融业的服务质量和有效产出，造成社会福利的损失，所以应该通过监管消除垄断（Meltzer, 1967; Clark, 1988）。

上述金融业“市场失灵”现象的存在，给金融活动中的债权人、债务人及整个社会带来了利益、效率和一般福利的损失，客观上要求政府对金融机构采取相应的规制措施，同时这些因素也成为金融规制理论的一般理由。但是，有不少学者对此提出异议。例如，Schwartz（1988）的研究表明，在20世纪20年代末之前，银行失败、银行恐慌及其传染在发达国家几乎消失，试图为银行脆弱性提供保护而建立的政府监管却增加了银行的脆弱性和破产率，所以银行的脆弱性更主要的是一个监管问题而非市场问题；“不完全契约论”认为银行业的脆弱性和传染性主要应该是契约的不完备性造成的，不能成为政府监管银行的直接理由。又如，Thomson（1990）和Benston等人（1986）的研究认为，人们没有确凿的数据来证明而往往夸大了银行破产的外部影响。还有的研究认为，银行业并不是自然垄断行业（Thomson, 1990），也没有数据显示银行业经营需要相应的规模，在美国许多小银行的利润率高出大银行的几倍（Stiglitz, 1993）；Kindleberger（1984）的研究表明，20世纪30年代爆发的金融危机与垄断性无关（Spierings, 1990）；等等。因此，以上因素能否成为政府规制金融市场的直接理由还存在较大的争议。

三 对金融规制具体内容的讨论

金融市场的失灵与局限是金融规制和金融监管的前提，按照金融规制缘由的一般理论分析思路，金融规制的目标主要体现为两点：一是保证金融机构尤其是其负债发挥货币创造作用的商业银行的健全性，提高经济、金融运行的内在稳定性；二是保护存款人利益、约束债务人行为，以维护正常的信用秩序和支付体系。同时，金融规制的“边界”和内容及政策性手段也进一步得以确定，体现为：对金融机构资本充足比率的规制，对金融机构经营活动的规制，对金融业市场准入与退出的规制，对金融机构业务范围的规制以及为了防止金融机构过度竞争制定的利率上、下限的限制，等等。其中，市场准入与退出限制、金融机构的业务限制等为结构性规制；最低资本充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、贷款期限和结构限制、存款保险制度等为行为规制。

目前，理论界对以下问题有相对一致的看法。一是由政府供给（制定并监督执行）的金融规制。银行及其他金融中介的存款人和投资者众多，而单个存款人和投资者的监督成本很高，并且会出现其他成员“免费搭便车”的现象，使规制和监管具有公共产品性质，结果是规制和监管供给的严重不足（Stigler, 1971; Spierings, 1990; Xavier、Rochet, 1997），所以，政府理所当然地成为金融业监管的供给者。二是金融规则（法规）的制定和执行一般分开进行。这源于西方的基本立法思想。但是，关于怎样监管和怎样制定规则等金融规制制度设计以及金融规制的有效性问题，仍然存在一定的争议并处于不断探讨之中。

1．市场准入的限制

这一问题实际上是对竞争与垄断的探讨。由政府部门决定哪些机构可以进入或者不能进入金融市场，这一方面的确将部分不够资质的经营者排除在市场之外，另一方面却限制了竞争并加强了垄断。在现实中不可避免的情况是，金融机构的特许经营权在很大程度上取决于政府官员的偏好，而且，面对复杂的经济金融环境，政府官员缺乏动力或没有能力对之进行有效监督。更有甚者，政府官员的偏好及其政策选择还可能受到利益集团的左右，从而使监管不是建立在社会公众利益基础上，而是建立在集团利益和政治家利益上，严重的寻租行为将不可避免，使市场准入的政策效果偏离了政策目标的初衷（Shleifer and Vishing, 1993、1996）。

2．资产及其他业务的规制

美国1933年的Q条例的目的是避免金融业的交叉感染和过度竞争。但是，对金融机构的资产配置及其他业务的限制，将使金融机构的资产多样化配置受到制约，这有可能减少金融机构的赢利，因此，经营者为了保持较高的回报率，不得不将一部分资产配置到风险较高、可以经营的项目和业务上，增加了金融机构的经营风险和整个金融体系的系统风险，John等人（2000）的研究也证明了这一点。同时，资产和业务限制在付出了较高的监管成本之后不一定能发挥相应的效果，因为金融机构可以通过各种金融工具及业务的创新绕过规制并使其失效，20世纪70年代出现的金融创新浪潮就是这一结果的真实写照。此外，资产限制的另一结果是，许多金融机构将部分违规的真实信息隐藏起来，扭曲了市场信息，使信息不对称进一步增强，金融体系的脆弱性进一步加剧。

3．资本要求规制（最低资本充足率和准备金要求）

资本要求目标在于通过影响经营者的行为，来防止无清偿能力引起的金融机构倒闭。这一领域研究的主要目标是寻找最佳的资本/资产比率。例如，Kim和Santomero（1988）设计的模型通过在银行的目标函数中引进风险厌恶变量来描述这一特点，论证了作为清偿能力规制政策，简单的资本比率有提高而不是降低银行所选资产组合风险的作用，并且进一步推导出风险相关的资本充足性要求的最佳权数，以此得出与风险相关的资本资产比率可以降低风险的结论。许多学者对此结论提出质疑，如Cambell（1992）的论证认为最佳权数与银行风险厌恶不相关；Kaufman（1996）认为规制者选择风险基础资本要求的权数是武断的，不能够完整或者充分地反映银行总体风险。

一般来说，最低资本充足率和准备金要求，虽然在一定程度上保证了金融机构的支付能力和抗风险能力，但也产生了许多不利影响。例如，它增加了金融机构的机会成本和经营风险，经营者为了减少这部分损失，形成了转嫁成本和风险的激励（Kaufman, 1992; John et al., 2000）；又如，它在造成社会福利损失的同时，加剧了金融机构的违规行为，只要金融机构违规操作获得的净收益高于监管当局的惩罚成本。另外，经济的周期变化使金融机构在不同时期的最优资本充足率和准备金水平是不同的，复苏期和繁荣期应该较低，而衰退期和萧条期应该较高。如果都实行相同的最低资本充足率和准备金比例要求，必然会造成社会福利的损失，增加金融机构违规经营的可能性。Allen和Gale（1998）研究也表明，银行挤兑与经济周期有密切关系（黄海洲、许成钢，1999）。

总的来说，资本要求的规制仍然是理论界讨论的主要课题之一，Dewatripont和Tirole（1994）、Besank和Kanatas（1996）、Greenpan A.（1998）、Marco（1999）等赞同实施该制度，Goodhart（1996）、Estrella（1998）等提出反对意见，而大部分学者则在认可的同时提出相应的改进意见。

4．最后贷款人和存款保险制度

最后贷款人制度是指中央银行在金融机构出现财务困难和支付危机时提供必要的紧急援助（贷款）；而存款保险的机理是吸收存款机构先给保险机构支付保险金，当该机构倒闭时，储蓄者可以获得一个固定比例或者最大限额的补偿。此政策对防止银行挤兑、保护存款者利益、维护金融体系稳定起到了积极作用，但该项安排由于会产生普遍的道德风险问题而引起了广泛的争议和讨论。

Diamond和Dybvig（1986）论证了储蓄者对银行失去信心从而发生挤提存款现象，导致银行破产，因此储蓄保险可以保证银行破产后储蓄者收回存款，是解决储蓄者挤提存款的方法，他认为只要储蓄保险存在，就有可能防止银行破产。但研究也表明，最后贷款人和存款保险制度至少产生了以下几个方面的问题。①虽然最后贷款人可能暂时阻止了危机的爆发，但使本应该退出市场的金融机构继续留在市场中，这实际上是加大了市场系统风险。美国的经验表明，联邦储备体系建立之前银行失败率为0.91%，之后为1.09%；同期非银行企业的失败率却从1.01%降到了0.65%（蒋海，2003）。Kaufman（1996）的研究证明，无清偿能力的银行被允许经营得越久，存款者被通知要等价支取存款和剥夺银行有价资产需要的时间就越长，存款人的整体损失也就越大。②存款保险制度会造成风险制造者与风险承担者的不对称，即风险制造者是金融机构，但承担风险者是存款保险机构。Kane（1985）认为，存款保险制度实质上是延长金融危机的积累过程，它使金融危机不断向后推移，但使金融危机破坏性越来越大。Schwartz（1988）也指出，试图为银行脆弱性提供保护而建立的政府监管却增加了银行的脆弱性和破产率，1934年建立的存款保险制度实质上大大减弱了银行业的市场纪律，最终结果是鼓励政府承担更大的银行业风险。③最后贷款人和存款保险制度造成整个社会福利的损失：从存款保险机构看，世界各国的存款保险机构都是由政府来经营的，它提供的产品（存款保险）实际上是政府对金融机构的财政补贴，即用纳税人的钱财补贴金融机构经营不善的缺口，并且产品价格也是由政府来决定的，具有典型的公共产品特征，所以存款保险的生产和供给是低效率的。

5．金融机构退出规制

Dewatripont和Tirole（1994）分析了在所有者与经营者分离的前提下，退出政策如何引导银行管理者努力改善银行贷款质量的问题，认为银行的财务结构与最佳退出政策或重组政策相关，并推导出在非对称信息下的最佳退出政策。还有一些学者对退出政策的可信性提出质疑。Mailath和Mester（1997）认为，由于多种原因，监督者更多地“容忍”有问题的金融机构，因此规制的效果不佳；Boot和Thakor（1993）认为，监督者具有信息劣势，但监督者又希望建立一个有能力的好声誉，为了追求这一目标，当银行应被关闭的时候常常仍然允许其继续经营，即以牺牲纳税人的利益提高储蓄保险基金的负债，因此，退出政策实施机构应与资产质量监督机构分开设置。

以上这些金融规制政策手段及其制度安排是否能够纠正市场失灵、实现监管的社会福利最大化目标？是不是政府为了纠正金融市场失灵而建立起来的金融安全网，非但没有降低系统风险、降低银行失败的概率，反而增加了金融系统的不稳定性，使金融危机的破坏力越来越大？这一问题研究的实际上是国家干预与自由市场关系以及政府在经济发展中的作用，是经济学研究中既传统又常新的基础性课题，而且将来还会继续探讨下去。另外，从百年的金融体系和制度演化过程来看，各种金融规制政策手段的形成在一定程度上表现出偶然性、危机导向性、事后性等，也表现出缺乏预见性以及灵活应变能力低的缺陷（白宏宇，2000；崔强，2002）。这些问题为理论界留下了极大的研究空间。