第二节 西方国家金融规制的发展历程与反思

最初的金融组织是银行。史书记载，最早的银行是意大利分别于1272年和1310年在佛罗伦萨设立的巴尔迪和佩鲁齐银行，它们于1348年倒闭；而后意大利分别于1397年、1407年和1587年设立了麦迪西银行（Medici Bank）、热那亚圣乔治银行（Bank of St. George）和维纳斯银行（Bank of Venice）。按照亚当·斯密和马克思的划分，早期银行分为汇兑银行、存款银行和汇划银行，如1690年的阿姆斯特丹银行主要服务于当时的贸易结合经营而非现代意义上的商业银行。因此，西方国家的金融业在其成长的较长的时间内，并没有受到政府的规制。对金融业进行规制始于19世纪末，至今已有100多年的历史，其发展历程（在20世纪）大致可划分为三个阶段：20世纪30年代经济危机前；1933年至20世纪70年代中期；20世纪70年代中期以后。

一 20世纪30年代经济危机前

虽然关于最早商业银行的命题一直没有定论，但一般认为，1694年成立的英格兰银行是最早的典型的商业银行。随着近代资本主义经济的发展和工业革命的推进，其他资本主义国家纷纷建立自己的商业银行。例如，1782年成立的北美银行是美国的第一家商业银行，1784年美国又成立了纽约银行和马萨诸塞银行；1859年法国成立了工商信贷银行；1873年日本成立了第一国立银行。这些银行都是模仿英格兰银行建立的具有现代商业银行性质的私营股份银行，它们经营的业务均为较典型的商业银行的资金存贷和其他信用业务。

伴随西方银行业的发展，证券交易在16世纪的西欧开始萌芽。1698年，即英格兰银行建立之后，英国已有大量的证券经纪人，“乔纳森咖啡馆”是最早的自发性证券交易市场。1773年，英国的第一家证券交易所（现伦敦证券交易所的前身）在“乔纳森咖啡馆”成立，1802年获得英国政府的正式批准。1790年，美国的第一家证券交易所——费城证券交易所诞生。1793年，一家名叫汤迪的咖啡馆在华尔街落成，于是21家经纪商和3家经纪公司签订了“梧桐树协定”，曾在一棵梧桐树下进行交易的股票市场移进了咖啡馆，这就是纽约证券交易所的雏形。

早期金融业在其发展的相当长一段时期内是自由市场，虽然没有关于银行和证券的专门立法，但与其相关的一些零星立法早已存在。这主要源于：一是当时的银行大多有高利贷性质，为了社会公平而制定了有关限制高利贷的法律条款；二是当时对金融权力的恐惧已经出现，如1826年的《银行券法》规定，英格兰银行发行银行券的特许权只限于伦敦65英里以内地区。早期的证券市场基本上是依靠自律管理的，但典型的狂热证券投机事件“南海泡沫案”和“密西西比泡沫事件”的发生，使人们认识到当时的证券市场几乎是一个投机市场，因此，英国于1720年6月颁布旨在防止过度证券投机的《泡沫法》，该法标志着世界金融史上政府金融干预的正式开始。

从一定的角度看，金融业从自由发展走向全面规制，源于“银行的银行”即中央银行的建立，以专门的法律规则对金融业进行规制起源于美国。1790年，美国当时的财政部长汉密尔顿向国会提交《关于设立国民银行的报告》，提出建立类似美国中央银行的机构的最初动议。经过激烈的争论，1791年经华盛顿总统特许成立美国银行（后来的美国第一银行）。实际上，当时的美国银行在一定程度上承担了对银行业的监督管理职能。

美国国会于1863年通过《国民货币法》，这是世界上最早以法律形式确定的金融规制和监管制度。1864年该法被修订并改名为《国民银行法》。该法的宗旨是确立联邦政府对银行业监督和干预的权威，建立统一监管下的国民银行体系以取代分散的各州银行，从而协调货币流通，保证金融稳定。虽然从现实结果来看，该法率先实现了对全国货币的管理，但仍没有达到对银行业进行全面监管的目标，货币监理署也只能对国民银行加以监管。因而当时的美国依然缺乏具有中央银行功能的机构，从而难以控制货币供应量，这种状况引发了1873年、1884年、1890年、1893年和1907年五次较大的金融危机。金融危机导致银行倒闭和货币市场混乱，对美国经济产生了严重的消极影响。作为应对金融危机的手段，国会于1913年通过《联邦储备法》，这是《国民银行法》颁布半个世纪后美国金融法最富革命性的进展。

虽然19世纪末是西方国家金融业从自由发展走向全面规制的开端，但由于政治、经济、历史和文化的差异，美国、日本和西欧在建立金融制度上有所不同，在金融管理体制和规制内容上也存在明显的差异。这些国家或者地区初期实施的金融规制主要内容如下。

第一，政府的管理以货币控制为主。19世纪初，银行滥发纸币，通货膨胀严重，加上银行过分贷款，导致大批银行破产。这一金融秩序混乱使得社会各阶层要求政府加强金融管理，特别是控制货币发行。在货币学派观点影响下，英国于1844年通过了《银行特许法》，对钞票发行实行严格限制，并赋予英格兰银行货币发行特权。美国国会于1864年通过《国立银行法案》，标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融领域。1872年日本明治政府制定了《国立银行条例》和《政府纸币与公债兑换条例》，这些法规有利于整顿当时的货币秩序。

第二，以中央银行体系为依托，使金融管理与监督制度化。19世纪后半期，西方各国形成了现代银行制度，建立了中央银行体系。例如，德国于1876年成立了帝国银行，统一了德国货币；日本于1882年成立了日本银行，并逐步垄断了货币发行。建立中央银行的目的是加强对金融领域的管理与控制，根据国家的政策调节通货，调整金融，保持和发展信用制度。

二 1933年至20世纪70年代中期

1929～1933年的经济危机和经济大萧条，是西方国家金融业由自由发展走向全面规制的分水岭。大萧条不仅改变了人们对自由市场经济优越性的信念，也改变了人们对市场经济体系中政府作用的评价。在凯恩斯思想的影响下，西方各国政府加强了经济干预，金融领域则成为各国加强政府规制的重点部门。

（一）在金融领域加强政府干预和金融体系法治化

1933年3月，罗斯福在危难之际出任美国总统，就职之后以实施“新政”为契机，颁布了一系列法律，授权政府干预或介入金融业，如《格拉斯－斯蒂格尔银行法案及修正案》（1933、1935）、《证券法案》（1933）、《联邦住房放款银行法》（1933）、《国民放款法》（1934）、《证券和交易法案》（1934）、《银行持股公司法案》（1956）、《银行合并法案》（1960）、《利率规制法案》（1936），包括后来实施的《消费者保护法案》（1968）和《平等贷款机会法案》（1974）等。从内容上看，这些法案有关银行监督管理方面的内容包括银行开业登记管理、银行资本适足性规制、流动性规制、银行业务活动限制、对银行资产负债表结构的限制和银行服务定价限制（利率规制）等。其中，《格拉斯－斯蒂格尔银行法案及修正案》对银行业与证券业实行完全分业经营、分业管理，即要求美国的商业银行与投资银行严格分离，在两者之间建立了金融防火墙。该法律要义在1999年11月7日前一直是美国银行法律的基础。

这一时期，英国的金融规制与监管表现出自然渐进的特征，并且整个金融规制与监管制度倾向于传统的非正式监督方式和行业自我监管，例如，分别于1928年、1939年和1954年通过的《通货与钞票法》大大加强了英格兰银行垄断发行货币的权力。1973～1975年的银行危机引起了关于中央银行如何监督银行的争议，使英格兰银行在1976年发表了《对接受存款的人许可监督》白皮书。而1979年的银行法是英国金融规制史上的一个里程碑。该法首次对从事存款业务的权利做出限制，将认可机构分为两类：一是被认可银行，二是持牌机构。同时，该法对“银行”进行了明确的定义，只有符合英格兰银行严格要求的机构才被认可为银行，这样做的目的是使银行成为有高度金融信誉的机构，而英格兰银行的监督重点则放在那些达不到银行要求的“持牌机构”上。

战后日本的情况比较特殊，在资金严重匮乏的条件下采用了有别于欧美国家的金融制度，银行在政府主导下建立，其发展也始终受到政府强有力的扶持和干预。战后日本金融制度的特点之一是以间接金融为主，日本金融监管以银行的规制为中心展开，而开业规制、分业规制、利率规制和国内外资金流动规制构成日本金融规制与监管的主要内容。就政府规制而言，日本是最全面和严格的，其金融规制与监管明显呈现垄断资本主义特征，用保护金融业垄断的方法达到维护金融体系稳定的目的。

（二）金融规制的实施是为了维护金融体系稳健和避免金融机构过分竞争

这些措施一定程度上稳定了西方金融秩序，并且促进了战后西方经济的高速发展。但是，随着经济环境的变化，传统的金融管理体制也面临新的压力和挑战。经济环境变化主要体现在三方面。第一，高通货膨胀率和利率上限的矛盾。“二战”后，西方各国政府在凯恩斯主义影响下实行需求管理政策，其结果是财政赤字逐年增加，货币供应量超常增长，形成了长期的制度性通货膨胀，特别是20世纪60年代末以后，西方各国纷纷爆发了以“脱媒”危机为主的信用危机。例如，美国在1966年、1969年、1973～1974年、1978～1979年曾爆发银行存款大量流失、信用收缩的“脱媒”危机。第二，随着整个金融市场的扩大和金融活动日益多样化、国际化，金融机构之间的竞争更加激烈，迫使很多金融企业设法绕过规制进行金融创新。例如，20世纪60年代美国商业银行发明了不受Q条例限制的大额可转让存单、回购协议等金融工具，从货币市场吸引了大量资金。而证券公司、保险公司等非存款金融机构利用其不受Q条例限制、不用缴纳准备金、可以跨州经营等有利条件，创造了一系列适应消费者和企业需要的金融工具。第三，新技术的广泛应用是推动西方国家金融改革的决定性因素。20世纪70年代以来，电子通信、信息处理和电脑储存、电子计算机等先进技术在金融业广泛运用，一方面使交易成本大大降低，另一方面创造出一系列复杂的金融工具。这些新型金融工具的买卖、转移、调拨又形成了新的金融市场，提高了金融服务的范围和效率。

三 20世纪70年代中期以后

应该承认，大危机后逐步建立和完善起来的西方发达国家金融体制，除个别国家（如德国一直实行全能银行制度）外，大多对银行业务做了较为严格的规制。但是，金融环境的变化在提高整个金融系统经营效率的同时，也使现有的金融规制处于被动局面，这促成了发达国家在20世纪70年代初开始的以放松规制为基调的金融改革。这一改革趋势在20世纪70年代初曾一度停顿，到了70年代末又重新开始，并于80年代后期达到高潮。

20世纪80～90年代，美国通过的有关金融改革的重要法律包括：①1980年《存款机构放松管制和货币控制法》；②1982年《存款机构法》；③1987年《银行业平等竞争法》；④1989年《金融机构改革、复兴和实施法》；⑤1999年《金融服务现代化法》。上述改革的主要内容几乎触及1933年确立的银行业结构的各个方面：①放松对存款利率的规制；②逐步废除银行业务的地域限制；③彻底打破了金融“分业经营”的界限。

1984年的约翰逊·马塞银行危机导致英国银行业监管的改革。英国政府于1985年先后发表了《利·彭伯顿报告》和政府《银行监督白皮书》，并在此基础上于1987年5月颁布了新的银行法，该法旨在加强对银行业的监管，授予英格兰银行更广泛的监管权力。还需要提及的是，英国经过长时间的酝酿，终于在1986年10月27日实施了震动伦敦城的被称为“大爆炸”的重大改革，其改革内容包括允许商业银行直接进入证券交易所进行证券交易、取消有关交易最低佣金的规定、准许非交易所成员收购交易所成员公司的股票、取消经纪人与证券商的界限、推出“股票交易所自动报价”和“股票交易所国际自动报价”计算机系统等。“大爆炸”除打破了金融“分业经营”的界限外，还允许商业银行直接进入证券交易所进行证券交易，这不仅促使英国国内的商业银行进入投资银行领域，而且更重要的是促使美国、日本的商业银行涌入英国证券市场。美国、日本政府当时禁止商业银行从事证券交易，而英国这一举措为美、日商业银行开了进入证券市场的方便之门。

在放松金融规制的国际浪潮影响下，德国于1985年取消了对以马克为单位的欧洲债券发行规模和发行时间的限制，使外资银行获得了牵头开展这类发行活动的权利。1986年以后，德国又采取允许外国银行发行以德国马克为面值的大额存单，允许引入新的金融工具如浮动利率债券、外汇互换交易等一系列积极措施，推动德国证券市场的国际化与多样化，使法兰克福金融市场的国际化程度大大提高。

日本在20世纪70年代开始着手对金融监管体制进行改革，但一直进展不大，直到1984年大藏省公布了《金融自由化与日元国际化的状况与展望》，日本的金融自由化进程才得以加速。该文件内容包括：①利率自由化；②金融业务自由化；③金融市场及产品自由化；④金融国际化。

四 放松规制之后的反思

20世纪80年代以来，以放松规制为基调的全球金融改革，虽然在一定程度上促进了金融业、金融市场以及经济的发展，但也给全球120多个国家和地区带来了不同程度的金融危机和风波，促使人们开始进行反思。

1946～1984年，美国银行年平均倒闭率只有0.07%，但到了1984～1987年这个数字上升了4倍，达到0.35%，并且银行倒闭并不限于小银行。例如，1984年，美国最大的银行之一大陆伊利诺伊银行陷入危机，要求政府提供紧急救济。此后，银行倒闭事件频繁，1985年有120家银行倒闭；1986年有145家；1987年有184家；1989年有206家；1990年有168家；1991年有124家。另外，1987年10月16日（星期五），一直牛气冲天的美国华尔街股市开始暴跌，并引发了全球股票市场的“多米诺骨牌”效应，10月19日（星期一）当天，纽约道·琼斯工业平均指数下跌22.6%，这是该指数有史以来一日内最大的跌幅，引发伦敦、东京、中国香港、澳大利亚股市大幅下跌，从而形成全球股市大危机。这一天史称“黑色星期一”。1991年，美国新英格兰银行倒闭引发席卷全国的信贷风潮。该次风潮使联邦存款保险公司的银行保险基金几近枯竭（刘毅，2001）。

20世纪80年代末90年代初，日本经济经过连续4年之久的增长（被评为“平成景气”）突然崩溃，日本学界称之为“泡沫”破灭。日本“泡沫经济”的崩溃严重打击了日本股市和金融业，东京交易所股价指数从“泡沫经济”时期最高峰的38915.87点下跌到1994年1月28日的19307点，跌幅接近51%，房地产价格的跌幅也超过50%。此时，银行由于大量不良债权陷入危机之中，其连锁反应的结果是1995年一系列金融事件。例如，东京协和安全信用社破产（2月）、横滨友爱信用金库倒闭（5月）、东京最大的信用社——宇宙信用社宣布破产（7月31日）、木津信用社（日本最大的信用社）和兵库银行在同一天倒闭（8月30日）、“大和银行”（11月）和野村国际证券公司（12月）等接二连三倒闭，“金融机构不破产”的神话被打破。1996～1997年，日本又发生了一系列金融机构破产倒闭事件，加上东南亚金融风暴的袭击，使日本金融业完全陷入泥沼之中（刘毅，2001）。

1997年7月，当人们还在津津乐道于东亚地区经济发展的奇迹时，泰国中央银行被迫放弃实行已达13年之久的泰铢钉住美元的汇率制度，一场酝酿已久的亚洲金融危机爆发，并迅速危及东亚乃至世界其他地区。受这一金融风暴的冲击，一些国家经济元气大伤。到1997年末，泰铢、印尼盾、马来西亚林吉特、韩元对美元汇率全年分别下跌45.3%、57.7%、53.8%、48.3%；泰国、印度尼西亚、马来西亚、韩国股市交易量全年分别下跌56.0%、52.4%、37.0%、42.2%（以当地货币计）。这造成东南亚国家和韩国、日本金融机构、企业的破产此起彼伏，即使国际货币基金组织对东亚地区各国进行多次协调救援活动，仍未能阻止金融危机的蔓延（刘毅，2001）。

20世纪80～90年代，其他放松金融规制的发展中国家也发生了金融危机事件。例如，1980年、1989年、1995年、2001年的阿根廷银行危机；1982年的智利银行危机；1994年的墨西哥金融危机；等等。

此外，自2002年1月起，美国金融市场开始出现诚信危机，股市开始震荡，在不到半年的时间内，标准普尔500强的股票市值缩水达2万亿美元。受此次诚信危机的影响，共有1000多家上市公司被要求重新审查其1997年以来的赢利报告。SEC在2002年第一季度共调查了64宗会计和财务报告案，其中被列入“黑名单”的会计行包括安达信、永安、毕马威、普华永道等顶级审计公司。金融行业的美林、高盛、瑞士信贷第一波士顿、摩根士丹利、雷曼兄弟、瑞银华宝、所罗门美邦等世界级投资银行，高科技行业的朗讯、Quest、施乐、微软等软件巨头公司，都成为被调查对象（李宏，2003）。

五 美国次贷危机之后的反思

由美国次贷危机引发的全球性金融危机，不仅重创了美国和全球的金融体系，而且导致了全球性经济衰退，其影响程度和破坏力甚至可以与20世纪30年代的“大萧条”和70年代的滞胀危机相提并论。

2008年3月31日，美国财政部部长保尔森宣布《现代金融监管架构改革蓝图》；2009年6月17日，美国政府正式公布自1929年“大萧条”以来最彻底的全面金融监管改革方案——《金融监管改革的新基础：重建金融监管》（该方案共70多页，被称为美国金融监管体系改革的“白皮书”），美国“大萧条”之后最大规模的金融修法行动正式开始。

2010年7月21日，经历了提案、众议院立法、参议院立法和众参两院协调等四个阶段，21世纪美国第一项重要的金融监管法规《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，由奥巴马总统签署。该法案由16部分构成，共800多页，1000多条，涉及包括银行、证券、保险、对冲基金、信用评级机构、交易商、投资咨询机构、会计机构、上市公司等在内的金融体系运行规则和监管架构等相关改革内容。基于该法案的方向性和框架性内容，相关监管当局制定了243项实施细则（规则）。

总之，西方金融业经历了从自由市场到初步规制，再由初步规制到严格的全面规制，最后由严格的全面规制走向放松规制的发展历程。但是，在过去30多年中，金融危机困扰着几乎所有国家，尤其是新兴市场经济国家。人们开始反思，20世纪90年代后期的全球金融业的放松规制是不是又走到了自由的极限；金融危机尽管有各种各样的原因，但与20世纪80年代之后的金融放松规制有一定的联系；以美国为代表的典型市场经济国家发生的诚信危机也表明仅靠市场是无法充分有效地保证市场诚信的；等等。面对一次次金融恐慌、金融危机以及由此引发的政治危机与严重的经济倒退，人们有希望加强金融规制的倾向。从美国解决次贷危机案例来看，面对突如其来的金融危机，政府除了启动临时“救护”措施以外，还往往会对正式金融规则体系进行改革，使得金融监管架构更加适应金融体系发展的需要。从《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》这部历史性法案的内容来看，金融法规改革方向主要是通过制定“更好”的金融规则来提供“更好的监管”，而非限制市场主体经营自由的“更强的监管”（李扬，2010）。