在制度化时代目送“明星”的远去

媒体间关于中国政治发展的报道中有两个流行的两个词汇：“地方政改”和“政治明星”。吕日周、仇和式的人物以鲜明的行事风格、直截了当的改革措施给本来就开始多彩化，但依然沉闷的政治版图增添了炫目的亮点，不仅给人们带来了观念上的冲击，把人们的目光吸引到他们执政的地方（通常是不知名的地方），也为政界和知识界提供了讨论的话题。而对于那些对中国政治文明建设抱有殷切期盼的人们来说，他们的出现更具有标志性和导向性。

政治是协调人类利益关系的艺术，个人，尤其是政治家作为错综复杂关系的协调师，是其中最活跃的分子，因此，“政治明星”的出现是政治生活中的正常现象，也符合人们崇拜英雄的心理。然而，政治的发展和文明程度并不是以“政治明星”数量的多少，明星光环的炫耀程度为标志的，而是以制度化水平作为度量的标尺。制度化保证了政治生活的井然有序，并且能使政治家创造出来的功绩巩固下来，普惠更多的人和更长的世代。

早在中华人民共和国成立初期，黄炎培在与毛泽东的谈话中就提到了“人亡政息”的问题。这是一个困扰着中国历代执政者的历史难题。而每一个王朝都无法逃脱开国者励精图治、继承者朝政废弛的循环。在这个历史难题中，核心的两个要素就是制度和个人。所谓的“人亡政息”就是制度的生命周期是由政治家的政治周期决定的，与后者俱荣俱损。政治家的离开，也是制度的终结。毛泽东对这个历史难题的睿智回答，现在依然富有启发性。他说，解决这个难题的钥匙就是“民主”。

回顾中华人民共和国半个多世纪的历程，我们对于这个回答有了更为深刻的理解。民主是现代政治文明的基石，也是政治制度化发展的最高水平。“民主”之所以能够解决“人亡政息”难题，根本原因有两个，一是它能解决“人亡”的难题，使政治家有序更替。无论是多么优秀的政治领袖都要服从定期更替的规则；而有人民普遍参与的选举也能保证把符合要求的新政治家选拔出来，从而使得政治家可以不断涌现，并且防止了个别人对权力的长期垄断，甚至独占。二是民主能解决“政息”的困境。当社会全体成员都接受了某种制度的时候，出现的将是制度的“生生不息”。民主体制给所有人提供了参与政治生活的机会和渠道，使他们成为制度建设的主体，而非制度或命令的被动接受者。在参与的过程中他们熟悉了制度规则，习得了制度精神，从而使制度日常行为化了。即使充满个人魅力的政治家远去了，制度依然深嵌在整个社会之中，贯彻在每个社会成员的思维和行动里。人虽“亡”，政不“息”且更加繁荣昌盛。

改革开放以来，决策者反复强调制度建设的重要性，认为只有制度化才能巩固和维护改革的成果。邓小平同志曾经说过，好的制度能使坏人变成好人，坏的制度能使好人变成坏人。社会主义政治文明的提出更加强调了制度化对于社会主义政治发展的重要作用，“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，关键在于制度建设。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。建设社会主义法治国家，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，才能保证我们国家的长治久安和兴旺发达”。从这段话中，我们可以清晰地看到制度与个人在中国政治发展中的明确定位。

这是一个制度主义的时代，制度是第一位的。然而制度并非像摩西五律那样如“天条戒律般”神圣，被人们自愿遵循。制度的运转不灵也同样是现代社会的难题，对于后发现代化国家和转轨国家尤其如此。在这些国家中，我们经常看到精心设计的制度无法有效地运行起来，取得理想中的绩效。这种制度设计与制度绩效的差距往往导致两种消极的后果。一是制度无法从纸面上走到现实中，只停留在形式规定上。长期存累积成“制度软弱”，从而引起社会公众对制度本身的怀疑和不信任，减弱对制度的认同和支持；二是制度即使运行起来，却产生了相反的绩效形成“制度逆反”，对整个制度框架产生了破坏或分化作用，并引发社会公众的强烈反对，从而使公众与制度对立起来，并引发对抗行为。即使是在发达国家，也不得不面对“如何使民主运转起来”的问题。这说明，即使是曾经运行良好的制度也会随着时间和环境的变化失去原有的绩效，需要通过努力使它们重新运转起来。

在中国，改革开放就是制度建设和完善的过程。过去的20多年来，我们不仅对既有的制度进行了修正和完善，还应社会经济发展的需要，建立了大量的新制度。这些制度不仅巩固了中国的改革开放成果，而且为社会、经济、政治生活的运转提供了新的规则，塑造着人们的思维和行为。但是，我们必须清醒地看到，制度建立并不等于制度运转。在制度建设和完善的过程中，我们还面临着制度缺位（在需要制度的地方没有必要的制度）、制度错位（新建立的制度偏离了领域）以及制度虚位（新建立的制度不能运转）以及制度之间不配套等问题。更重要的是，在国家主导型改革战略下，制度的建设很容易蜕化成个别部门巩固利益的借口。这些部门在主导新制度设计的过程中，悄悄地把自身利益合法化了。制度的运行不过是对部门利益的进一步强化。利益的刚性导致了制度的“惰性”。因此，出现了所谓的“懒政”和“乱政”。这不仅使制度设计成为新的社会风险来源，更严重的是，制度本身的公信力也受到了质疑，引发了社会成员的道德风险。社会成员认为不服从制度才可能获得收益，因此对新建立的制度更加不信任。这样就容易导致制度风险与道德风险相互增强的恶性循环。

在制度运转不灵或者制度失去信任的时候，个人的作用就被凸显出来。在一些地方不断涌现出来的改革“强人”或者所谓的“政治明星”就是对这种制度难题的回应。也许在这个制度化的时代，他们的言行就如同与风车作战的“堂吉诃德”或者是鲁迅笔下的“狂人”。甚至他们能让我们回忆起传统文化中的“人治”精神或者潜藏在普通人心中的“英雄”情结。但在制度化的背景下，这些理解都过于狭隘，低估了个人与制度在制度化过程中相互支撑、相互增强的关系。

这些“强人”使制度运转了起来，起码使某些停留在文本之上的制度付诸实现，从而压倒了所谓的“潜规则”，让当地官员和民众能够在一个相对透明的规则体系中思考和行动。他们能够做到这点，有三个基本因素。首先，他们具有一定的个人魅力，能够通过个人品格感召其他人，以刚毅的精神克服偏见和关系的束缚。而正是这种个人魅力使他们具有了成为“政治明星”的基础。其次，他们具有一定的能力，能够充分发挥自己掌握的公共权威。虽然称之为“明星”，但并非因为他们习惯于制造“话题”，而是因为他们有干事情的动力和能力。正是由于他们充分运用了公共权威，触动了一部分人的牢固利益，所以才会引发“地震”，并招来非议。最后，也是最容易被人们忽略的是，他们的行为顺应了当地社会公众对制度公正和制度规则的需要。正是由于这些需要才能使他们的行为影响到更多的人。在制度化的时代中，社会公众之所以欢呼“强人”的到来，是因为他们希望这些人能够复活已经建立的制度，让这些制度运转起来。这些“强人”的出现让他们看到了制度运转的希望。而在现实生活中，制度都是通过个人来运转的，个人能力的高低在很大程度上决定着制度运行的绩效水平。比较而言，最后一个因素对于地方改革的持续性是最为关键的，因为只有得到社会公众认可的改革才能够执行下去，也不会随着改革者的离去而轻易被抛弃。所以，我们应该把社会公众的欢呼看作对制度短缺的渴望，而不是对个人魅力的盲目崇拜。

在过去的几年中，中央编译局比较政治与经济研究中心联合北京大学、中央党校等科研机构一直从事着“中国地方政府创新奖”的评选和研究工作。到2006年已经举办了三届，共有800多个地方政府创新项目参加评选，先后有30个项目获得了“中国地方政府创新奖”。分析这些参选项目，尤其是那些获奖项目，我们可以清楚地看到上面分析的三个因素的作用。而对于一项创新来说，富有远见和能力的领导人固然重要，但是真正能使其发挥作用并且转化为制度固定下来的因素则是当地社会公众对其的认同和支持。所以，即便创新者离开了，创新依然存在，并不会陷入“人亡政息”的循环。而一些中途夭折的创新则从反面告诉我们，无论创新者多么强大，用意多么良好，如果在创新的过程中不能吸纳民意，不能使当地公众参与创新过程，并且分享创新的成果，那么创新者的离开就是创新的终结。而形成文字的创新就永远留在了档案中。

经过多年改革，社会利益日益多元化，一些改革难题也积累了下来。要解决这些难题不能单靠个人的力量，必须依靠社会公众的广泛参与，并且在参与的过程中，推进制度化建设，这样才能从根本上解决我们面临的制度建设难题，也能使“政治明星”离去的身影不至于黯然，因为他们所启动的改革已经转化成了制度；而公众的推动和参与使这些制度能够有效地自转起来。