一 派系利益vs．国家利益

一般而言，外交决策环境分为国际环境和国内环境两部分。就段祺瑞政府而言，目前学术界关于1917年北京政府参战决策的国际环境已有相当深入的研究，并达成共识，即当时的国际环境对于段祺瑞政府的参战决策极为有利，无论是协约国还是美国，都力主中国参战。因此，本文对此无须赘述，唯重点探讨北京政府参战决策与国内政治之互动。

外交是内政的延续，任何国家的对外政策都是根据其国家的政治框架，并依循一定的政治原则制定出来的。影响段祺瑞政府参战决策的内政因素主要是“政府权威”的缺失，由此导致派系利益与国家利益发生“杯葛”，这也是段祺瑞政府参战决策所面临的困境所在。在一代枭雄袁世凯败亡后，虽然段祺瑞政府根据临时约法组织混合内阁，实行责任内阁制，而黎元洪也依照旧约法继任大总统，但实际的法治并没有牢固确立，中国政治的人治色彩极浓。所呈现出来的政治文化就是派系斗争成风，中央政府和地方政府的人事制度安排是依靠各种非正式的组织——“关系网”或“派系”来运作。这种关系网以“私人感情”为基础，其中包括家族、亲戚、师生、僚属、结拜兄弟、同学、同乡等传统的私人关系，这些私人关系都不是平等关系，把这些传统私人关系带进中国的政治生活里来，就把基本上属于党员关系、议员关系、政党关系以及国会变成“不中不西，非驴非马的东西”。笔者把这种政治现象称作民初政治的“派系化”。这种派系化政治主要依靠“长幼尊卑”, “主从式的效忠观念”等传统价值观念来维系，致使国家政治行为的标准不是“讨论，表决，少数服从多数”，而是“传统的恩惠和忠诚的交换关系”。

民初政治的“派系化”是近代中国在向民族国家转型过程中出现的一种政治异态。然而，近代中国终究要完成民族国家的转型，而实现各种社会政治组织和政治程序的“国家化”则是必须完成的历史使命。派系化政治模糊了派系利益与国家利益之间的“界限”，往往导致“派系利益”高于“国家利益”。当中央政府处于“弱权威”状态时，各个政治派系又会打着“国家”的招牌，制造社会舆论，以保护其派系利益。

就段祺瑞政府而言，在1916年8月段氏正式组阁之初，就因北洋派与南方派的权力分配问题，出现“新旧约法之争”，如李剑农所言：“新旧约法的争议，表面上是护法，实际上还是政治上的势力问题。”在段内阁的阁员安排上，为了调和府院势力、革命党系以及研究系的势力均衡，不得不采用混合内阁制，同时也为日后的“阁会冲突”埋下伏笔。由于混合内阁制不是按照国会中多数派政党组阁原则，所以段内阁在国会中就缺乏政治基础，当参战案提出后，就很难在国会中形成压倒性多数。府院之争是影响段祺瑞政府参战决策的重要政治因素，然而在参战问题未发生之前，府院双方的人事安排所体现出来的“派系化”特征实际成为日后北京政府参战之争的渊薮。根据府院之争的亲历者张国淦所言：“黎段本可合作，黎为段拥戴而出，双方原具好感。”问题是，黎元洪和段祺瑞各自在府院两方任用了大量亲信或僚属，他们分别以黎、段二人为中心结成了相互对立的“关系网”或利益集团，黎、段虽是这些关系网中间的“主要角色”，但“主角”的地位或立场选择经常会受到周围亲信随从的“误导”。甚至可以说，黎段冲突的“危险性”也往往是他们周边的人物有意识地“虚构”出来的。因此，张国淦指出：“段之左右可以左右段也”, “总统之左右亦可以左右总统也”。

就府方而言，黎元洪在1916年6月继任总统后，总统府中的秘书厅、军事处以及黎元洪的贴身副官基本上都是黎氏的湖北同乡或他在湖北都督、副总统时旧人，时人戏称总统府为“湖北会馆”。这一比喻生动地说明地缘网络是总统府关系网的重要特征，其中总统府军事处的哈汉章、蒋作宾、金永炎等人则联合段内阁的内务总长孙洪伊，日以“倒段为事”，他们经常在黎元洪面前挑拨“府院关系”，离间“黎段感情”。国务院方面的段祺瑞亲信吴光新、靳云鹏、傅良佐、徐树铮等人也在段氏左右，“日以对付府方为事而已”。于是，府院双方的关系网成水火不容之势。所以，当参战问题出现后，黎氏亲信乘机献计说：“段若参战即大成功，必先倒段。段去，仍由后任者实行参战，则成功自我矣。”段祺瑞的左右也称：“府方不能合作，不仅参战问题必须倒黎，以后一切问题亦必黎去而后顺手。”

无论是在军事系统还是政党派系之间，传统的私人关系都在发挥着行为准则的作用。袁世凯死后，段祺瑞凭借他在北洋军阀系统中的雄厚资历，俨然成为北洋系的“袁世凯第二”，段祺瑞组阁也象征着北洋军阀主导民初政治的地位不可动摇。段氏在当上国务总理这一行政职务之后，仍然自兼陆军总长，即使在日常生活中，也时刻不忘记他天然的“军人身份”。由于段祺瑞的职业生涯平生不出“军界范围”，因此他的僚属十之八九“皆为军人起家者”。因此，以段祺瑞为核心的国务院关系网具有明显的军事色彩。在1917年，段祺瑞名义上具有“内阁总理”和“职业军人”的双重身份，但段氏实际认同的却是他的“军人身份”，并按照军人的方式来处理行政事务。比如，段祺瑞经常在他居住的北京府学胡同家中，于每日晚间召集他的部下靳云鹏、徐树铮、傅良佐等人谈论国家大事，次早段氏在国务会议上发表主张，即前夕谈论之结果，时人称此为“府学会议”。

在此背景下，北洋文官系统以及军事集团必然成为保守的利益集团，各派系之间会把本集团的“现实利益”看得高于一切，无法为北京政府官员的定期更换提供合乎宪法的机会。由于军人干政频繁发生，民初政治系统便不允许各政治集团之间为争夺政府权力进行和平“竞赛”，而政治“博弈”的结果往往是那些得到北洋军阀支持的利益集团才能执政，同时公众舆论对政府政策的影响也将因此处于最低限度。

力争超越派系利益，追求“国家利益”至上也曾是当时有识之士的诉求，但这种呼声很少有人理会。当时，国人对于政党政治的观念极为薄弱，一般政党不以“政见”相结合，质言之，“感情的结合而已”。换句话说，所谓政党不过是各种变相的情感“关系网”。民初政党政治的庸俗化曾令当时许多有识之士忧心不已，论者曰：“自民国初元迄今，政党之产生，其真能以国家为前提，不藐视法令，不汲汲图扩私人权利者，能有几何”，而“行倾轧排挤之惯技，以国家为孤注者”，所在多有。

在1917年参战之争期间，民国副总统冯国璋一再呼吁：“世间凡事皆可牺牲，惟国家不可牺牲。”具有讽刺意味的是，许多政党往往言行不一，一方面在公开言论中常以拥护“民主共和”等冠冕堂皇的理论相标榜，并把敌对派系视为防止国家统一富强或破坏宪政体制的祸害，而在实际行动中把本党本派利益凌驾于国家利益之上。其中最典型的就是革命党人。在1917年参战之争期间，以孙中山为首的革命党人坚决反对段祺瑞政府对德宣战，然其反对理由如王建朗所言：“应该说是在内政而非外交。”然而，当段祺瑞政府在1917年8月14日正式对德宣战以后，以孙中山为首的广东军政府也于9月26日宣布对德宣战。显然，革命党人先前反对段祺瑞政府参战的理由是假，实际不过是借此谋倒段内阁而已。革命党人这种“口是心非”的举动曾引起时人的非议，有人批评说：

 

吾人观民国六年段氏对德宣战，国民系议员尽皆反对，而一跑至广东，又复举其双手，表示赞成者，可以知之矣。

 

因此，民初政治的派系化是影响段祺瑞政府参战决策的重要环境因素，而府院之争也是在此政治文化背景下拉开帷幕。由于府院之争，段政府的责任内阁制受到冲击，换言之，段祺瑞政府的参战决策遭受大总统黎元洪的牵制。所以北京政府的外交决策在中央层面受到总统府和国务院两方面的权力制衡。其中，大总统黎元洪和国务总理段祺瑞是影响北京政府外交决策的两个主要角色，考虑到

黎、段两人的个性和价值观念以及他们各自的权力地位必然给北京政府的外交决策带来重要影响，显然有必要对黎、段二人的性格特征略做分析。

由于民初政治的派系化，北京政府外交决策过程中所体现出来的“人为因素”因此非常重要，特别是居于政府外交决策核心地位的政府首脑的个体因素不可忽视。在1917年参战问题上，总统黎元洪和总理段祺瑞两个外交决策的关键人物理应成为研究者的重要考察对象。有趣的是，黎、段二人的性格差异很大。黎元洪其人性格比较软弱，好大喜功，容易被其左右所利用。段祺瑞属于典型的职业军人，他厌恶政治理论，特别固执，易于冲动。就二人的社交活动而言，大总统黎元洪喜爱交际，且经常出席各种集会活动、纪念仪式或频繁接见外宾，展示大总统的元首形象，颇得公众舆论之关注；相比之下，国务总理段祺瑞则“不善言辞”，很少参加公开活动，也不注重展示自身的公众形象，尤其“厌烦派系联络”, “不亲细事”。因此，由参战问题引发的府院之争，亦多半由段祺瑞左右所败坏。由于段祺瑞不注重塑造自己的公众形象，因此当参战问题引发府院之争后，公众舆论自然地偏向大总统黎元洪方面，这对于坚决主战的国务总理段祺瑞而言是极为不利的。

值得注意的是，1917年参战问题发生之际，恰值五四新文化运动方兴未艾。五四新文化运动高举“科学”与“民主”的大旗，不仅活跃了知识分子的思维方式，而且激发公众关注国事的爱国热情。当然，五四新文化运动的发生与北京政府放松对新闻言论的监管有密切关系。1916年7月6日，北京政府内务部通令全国，宣布解除袁世凯当国时期颁布的报刊禁令，以便“宣达民意，提携舆论”，而国内新闻界的重要报刊如上海《时事新报》《共和新报》《中华新报》《民国日报》等都被解禁，重新获得新闻传播自由。五四新文化运动带来新闻业的繁荣，即使贫苦的中学生也热衷于创办新闻杂志。李普塞特指出，“由于大众传播媒介的作用，团体可以围绕不同的价值标准组建”。这意味着，北京政府难以再垄断外交决策信息，不同的利益集团可以利用各种报刊制造代表自身意见的“外交舆论”，从而影响政府的外交决策取向。在此背景下，论者指出，一个“外交政策群体”(foreign policy public) 已经在国内形成，该外交政策群体对段祺瑞政府的参战决策造成重大影响。显然，段祺瑞政府的参战决策不仅要考虑政府体制内部的反对派意见，还受到类似外交政策群体的公众舆论压力。