第二章 相关研究综述

一 村庄整治的必要性

进行村庄整治、推动农民集中居住的最初动力来自对土地资源的合理利用。工业化、城市化的快速发展导致了传统农村的“空心化”，并且由于缺乏规划，农村地区村镇布局散乱，宅基地占地过多、无序使用等土地浪费现象严重，为此，推动村庄整治具有一定的必要性（韩俊等，2007；郑风田、傅晋华，2007；张金明、陈利根，2009；徐持平等，2010）。在中国高度紧张的人地关系以及快速的城市化和工业化背景之下，村庄整治是集约土地利用、保障粮食安全的有效途径（阮荣平，2012）。与此相对应，早期的土地整治和集中居住主要以“空心村”改造、村庄废弃地利用为主。以较早开展集中居住试验的江苏省为例，在2001年前后，苏州、无锡等苏南地区富裕乡镇开始出现了一些小规模的村庄整治试验，通过将人口少的自然村撤并集中到人口大村，或集中建设公寓型农民小区，以解决当地工业化高速发展带来的“空心村”问题。此举既改善了农村居住环境，也提高了农村公共资金的投资效率，是基于经济发展的务实举措（郑风田、傅晋华，2007）。

随着新农村建设、统筹城乡发展等发展理念的提出，村庄整治被赋予了更丰富的内涵。促进农民因地制宜、因势利导地适度集中居住，是实现城乡统筹、推进农村城市化、农业现代化、农民职业化与市民化的必然选择（杨继瑞、周晓蓉，2010）。党国英（2010）从消除城乡二元结构、农民职业特征变化、土地节约、民主政治发展和投资拉动五个方面论述了开展迁村并居的必要性。他认为，村庄整治，利大于弊；如果有好的规范性政策，也可以说有利无弊。张颖举（2011）概括了农民集中居住的三个“有利于”，即有利于改善农民生产生活方式，推动城乡公共服务均等化；有利于实现耕地的保护和农地的规模化流转；有利于统筹城乡发展，缓解城市发展的用地压力。聂家华（2010）认为，集中居住使农民由相对封闭的生产结构向相对开放的社会结构转变，这种转变有利于推进农村市场化和现代化进程。从总体经济增长来看，集中居住是在土地资源约束下，实现工业化所需土地供给的一个重要方式，而工业化的发展则能促进总体经济增长。因此，总体来看，集中居住有助于总体经济福利的改善。另外，集中居住能够提高农村公共物品的供给效率，进而能够在一定程度上推动公共物品供给状况的改善。因此，在有条件的农村地区适度推行集中居住具有较大的经济效益和社会收益（阮荣平，2012）。

当各地村庄整治热火朝天地进行的同时，对这项工程的批评声也不绝于耳。持反对观点的学者认为，把有着千百年积淀的村庄瞬间夷为平地，既是极大的资源浪费，也打破了村落社会的组织结构，扰乱了农村正常的社会秩序，打乱了农民的生产生活习惯，破坏了传统的乡土文化，使农民面临着物质、精神、文化等多重危机（刘奇，2011）。特别是在2004年中央政府提出“城乡建设用地增减挂钩”概念后，地方政府开展土地整治的积极性被极大地激发，催生了村庄整治、撤村并居、农民上楼、农村社区化等名目繁多的政策实践（刘元胜等，2011）。许多学者将这些席卷全国20多个省市区的集中居住政策实践形象地称为“灭村运动”（刘奇，2011；涂重航，2011；郑风田，2012）。所谓的“灭村运动”，就是地方政府打着神圣的名义（诸如让农民住进现代化的楼房、城乡一体化、新农村建设等），没收农民宅基地、侵害农民财产权益、破坏农民村落文化的一种强制性征地行为，其实际目的是借助“土地增减挂钩”政策的漏洞获取建设用地指标、突破国家土地管制红线、满足土地财政与开发商需要的侵民运动（郑风田，2012）。这场“灭村运动”的直接诱因是城乡建设用地增减挂钩政策的出台，而深层次原因则在于用地指标的约束、土地财政的推动、对城市化的热衷、对政绩的追求以及法律、制度不健全导致的行政权力的失控（刘奇，2011）。

对于是否有必要推动村庄整治，正反双方的观点看似矛盾，但本质上是一致的。赞成推动村庄整治的学者强调的是在有条件的地区适度推行，也强调开展这项工作要有好的制度加以规范；而反对派的质疑并不在于村庄整治的积极意义和必要性，而是反对不顾实际、盲目冒进地推进村庄整治，反对以“土地指标”、“政绩工程”为目标的指导理念，反对忽视农民利益、牺牲农民利益的做法以及“运动式”工作方法。

二 村庄整治的基础条件

尽管开展村庄整治有一定的必要性，但就目前条件看，村庄整治的适宜范围是学术界关注的问题。

（一）农民主观意愿是开展集中居住的基础条件

农民的需求和意愿是开展村庄整治和集中居住的基础条件，是否要进行集中居住、选择怎样的集中居住模式、如何确定补偿标准等多个方面的决策都要充分尊重农民的意愿。在这个过程中，政府应该扮演“引导者”的角色，而不是替农民做决策，更不能简单地依靠国家行政力量强制农民就范（郑风田，2011）。

对于农民集中居住的意愿，许多学者从不同方面进行了考察。党国英（2010）调查发现，农民非常渴望改善居住条件，如果费用合适，农民喜欢住在基础设施比较好、以低层楼房为主的新社区。张金明、陈利根（2009）通过对江苏省江都市80户农户的问卷调查和统计分析表明，现有居住环境与对集中后的预期是影响农民集中居住意愿的两个直接变量，个人特征和家庭情况是内在的制约因素，政策是影响农民集中居住意愿的外部因素。农民的年龄、文化水平、从事职业方面的差异性，使他们对集中居住会有不同的预期和需求；经济收入和家庭结构等方面的分化也使得农户产生不同的居住区位选择动向。尽管存在农民个人特征和家庭结构等方面的差异，但制度和政策支持对农民的影响始终是积极的，即随着政策支持力度的加大，农民的集中居住意愿会更强烈。白莹、蒋青（2011）调查了成都市郫县农民对于四种预设居住方式的选择（包括维持现状、向农村新型社区集中、向城镇周边集中、退出集体经济组织转变为市民身份集中居住），并分析了农民在不同居住方式中做出选择的具体原因。其研究发现，农民对于集中居住具有不同的意愿和不同层次的需求；生产方式的现状是农民做选择时首要考虑的因素，对农民既得利益的价值补偿是农民做选择时的重要判断条件。

（二）社会经济发展水平是开展村庄整治的约束条件

农民是否适合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取决于农民的收入水平和当地的经济社会发展水平（韩俊等，2007；郑风田，2012）。世界银行的一份研究报告指出：当人均GDP小于500美元时，农民以分散的、自给自足式的土地经营为主；当人均GDP大于1000美元之后，农村土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来（胡克梅等，2003）。当前，在我国绝大部分农村地区，农业仍是农民最主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是农民最重要的收入来源，土地仍是农民生活最基本的保障条件，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农民居住和从事各种生产活动，因此，村庄整治应该坚持大稳定、小调整的原则（韩俊等，2007）。

而在农村内部，也不是各类农民都适合集中居住。农民之间的收入差距很大，并不是每个农户的收入水平都能支撑集中居住的成本（郑风田，2009）；要充分认识到，有一定生产规模的专业农户并不适合集中居住。为此，要规划适合专业农户的居民点，集中居住时要考虑农户之间的差异性（党国英，2010）。

张颖举（2011）认为，集中居住是对政府财政承载能力的考验，目前在资金方面并不具备全面开展的可行性；城乡建设用地“增减挂钩”政策的试点尚存在较多制度漏洞，集中居住不具备全面开展的政策基础；对农民利益补偿机制不合理，集中居住不具备全面开展的群众基础；配套就业、生计保障等政策不完善，集中居住不具备全面开展的社会保障基础。

（三）政策、法律制度是开展集中居住的政治条件

村庄整治涉及一系列法律概念以及法律关系的界定，如果对这些法律原则模糊，那么在实践操作中必然会产生更大的混乱。众多学者从法律层针对集中居住的相关问题进行了分析。

在行政法视界里，政府作为行使公权力的行政主体，其权力理应受到限制和制约，从而保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。但法制上的不健全导致了政府在“村改居”、村庄整治操作中的行政职权滥用（焦彩霞，2007）。万国华（2009）认为宅基地换房实质上是一种新型的土地征收关系，进一步演变便可能形成一种新型的土地征收制度。由此会引出一系列亟待解决的法律问题，包括：农民宅基地的期限问题、农民所换取房屋的土地所有权及土地使用权的性质问题、在“宅基地换房”模式中村集体土地所有权人的利益体现问题等（万国华，2009；何缨，2010）。郭振杰、曹世海（2009）研究了重庆集中居住过程中衍生的“地票”制度，认为“地票”在法律权利主体、登记抵押、价值构成等多项权利内容中都有独特的法律性质。而更为重要的是，具有如此广泛影响的地票制度，仅在半年的时间里便由设想成为现实，即使抛开其权利义务层面的合理性，其法律上的正当性也将备受考验。

此外，作为各地实施村庄整治政策依据的“增减挂钩”政策试点还存在诸多缺陷。在政策本身不完善的情况下，盲目扩大推广范围，势必会激发地方政府“以地生财”的自利行为（张颖举，2011）。国务院时任总理温家宝2010年11月10日主持召开国务院常务会议，专门研究部署了规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出土地整治和“增减挂钩”试点工作中出现了一些亟须规范的问题：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标的规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵犯农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不明确。陈锡文（2011）指出，中央出台城乡建设用地增减挂钩政策，意在加强乡镇建设，而一些地方擅自扩大增减挂钩试点范围，把建设指标置换到城市以地生财，这种现象非常严重，如不有效遏制，“恐怕要出大事”。

三 村庄整治的效果

村庄整治的效果究竟如何，需要经由实践进行检验。近年来，相当一部分有关村庄整治问题的研究都集中在各地集中居住实践的实际效果上。

（一）对农民生活的影响

综合不同学者在不同地区对不同村庄整治区的实证研究，集中居住对农民生活的影响较一致地反映在如下几方面：生活条件与居住环境明显改善，但生活成本增加；农业生产便利性降低，生产方式被改变；部分地区农民收入减少，农民就业成为关键问题；人际交往及思想观念等亦受到影响（徐持平等，2010；易小燕等，2011；陈彩霞、李雪梅，2012；陈克剑、易睆，2012）。

从福利的视角评价村庄整治效果是一种更为系统的分析方法。有研究指出集中居住使农户总体福利水平稍有提高，主要表现为农民的经济状况、居住条件、发展空间和心理满意度有不同程度的改善。贾燕等（2009）在阿玛蒂亚·森的可行能力分析框架下研究了集中居住过程中农民福利的变化，并使用模糊评判方法对江苏省江都市集中居住前后的农民福利变化进行了测算。结果显示，集中居住过程中，江都市农民的福利虽有所改善，但仍处于较差的水平。其中，农民的经济状况、居住条件、发展空间、心理指标都有不同程度的改善，但社会保障、社区生活和环境进一步恶化；从转换因素看，农民家庭被抚养人口比重、教育程度、地区经济发展水平都是农民福利变化产生差异的显著影响因素。马贤磊、孙晓中（2012）通过对比江苏省经济发展水平不同的两个县的村庄整治后的福利变化，认为经济相对不发达地区的农户集中居住后的福利改善水平显著高于经济相对发达地区的农户，这既跟两个地区集中居住前的初始状态相关，也与两个地区采用的不同集中居住模式相关。与农村居民点整理相比，虽然征地模式会给予农民较高的补偿，但是在经济发展水平较高的地区，一蹴而就的、强制性的征地模式在改善农户福利方面的效果可能低于经济发展水平较低地区缓慢推行的农村居民点整理模式。

（二）对农业生产的影响

农村土地流转与村庄整治之间存在相当密切的关系。农村土地流转后农民成为农业劳动力，农民的适度集中居住有助于流转农地的运作；村庄整治后，农地才可能成块成片，从而有助于农地流转；村庄整治后，与流转农地运作有关的基础设施才能合理布局。从长远的观点看，农业劳动力向农村内部非农产业以及城市社区转移，是发展现代农业的基础条件，因为只有这样，才能减少留在农业中的人口和劳动力，农业的经营规模才有可能扩大（杨继瑞、周晓蓉，2010）。

王延强、陈利根（2008）运用江苏省江都市农户集中居住工程调查问卷的数据，分析了农户集中居住对农地细碎化程度的影响。结果表明，当农户集中居住为主动性农户集中居住，且这些农户家庭多以外出务工、从事非农产业和以非农收入为主要收入来源时，农户集中居住才会对农地细碎化程度的减轻起到一定的促进作用。

（三）对农村发展的影响

农民聚居于农民公寓，实际上已经形成新的社区。在“村改居”的过程中，农村集体经济资产如何处理？新社区如何管理？是否保留以前的村民委员会？这些问题都是关系到中国农村未来发展的关键问题。

丁煌、黄立敏（2010）从社会资本的角度分析了村庄整治后新社区治理绩效不理想的原因。李彦辰（2011）通过对威海市某“村改居”社区的案例研究，发现“村改居”社区居委会这一转型产物在运行机制上还停留在村委会的层次，职责不清、功能不明；社区服务职能和经济管理职能相互掺杂；居委会应有的特质几乎没有体现出来，村委会特征明显；社区居委会在运行管理的过程中存在着公共性重构的问题。王碧红、苏保忠（2007）通过比较“村改居”与传统村委会、城市社区的差别，尝试探索一条适合“村改居”地区发展的社区居委会治理新路。李长健（2011）认为可以从组织机构、职能设置、经费制度、人才机制等方面完善村庄整治后的社区管理。

集体资产改造是“村改居”过程中的一项复杂的系统工程，它涉及组织设立、产权明晰、资产量化、公司治理等多个环节。郑风田、赵淑芳（2005）通过实地调研，总结了“村改居”背景下集体资产处置的主要问题和难点：改制透明度不够、清产核资的过程不规范、资产量化和分配无标准问题、法人治理结构不健全问题等。苏培霞（2011）比较了股份合作企业、股份有限公司、有限责任公司三者的利弊，结论是：股份有限公司由于对股东人数没有最高限制以及对股权的社会流转也没有特别限制的特点，符合“村改居”集体资产改造的实际需要。付群（2012）认为社区集体资产股份制改革中存在的问题有：股权量化和分配难、政社企不独立、运营和管理机制不健全、缺少政策依据等。

社区的管理不仅包括管理一定的区域和人口，更重要的是对社区成员的共同观念、归属感等共同体意识的培养。吴晓燕（2011）提出以新居民的精神文化生活为抓手，形成新的身份认知和社会认同，从而破解村转居社区的治理困境。叶继红（2011）从文化适应的角度来实证分析影响新居民对于集中居住方式适应性的因素。研究表明，社区环境和配套设施、社会交往和社区参与、地区差异以及身份认同等因素对集中居住区居民的文化适应具有显著影响。因此，政府部门应该扩展居住区公共空间面积、加强居住区社区建设，同时在推进过程中要考虑地区差异因素，而农民则需要积极配合政府的行动、加强社区参与和邻里交往，以提高对集中居住的适应能力。

四 推动村庄整治的机制设计

（一）资金筹集机制

村庄整治是一项耗资巨大的系统工程，整治资金包括对农民的补偿费用、拆旧建新工程费用、土地复垦开发费用、基础设施配套费用等。集中居住项目较少时，基础设施的财政投入尚可应付，但当更多农民开始搬迁时，政府投资将捉襟见肘（潘国建、姚佳威，2010）。因此，土地整治和集中居住的开展需要健全的资金筹集机制作为保障。一些学者主张将BOT、PPP、土地基金和资产证券化等融资方式引入土地综合整治项目（鲍海军等，2002；伍黎芝等，2004；蒋胜强，2011）。王利香、俞晓群（2008）认为鉴于我国工程担保公司刚刚起步，建议在推行土地整理工程保证担保初期，应以银行保函为主，以担保公司保证书、同业担保及母公司信用担保等为辅。“可转移发展地权”（Transferable Development Rights, TDR）为土地整治项目融资机制的创新提供了可循的思路。沈守愚（1998）较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。王小映（2003）则认为，农地发展权是一种可将农地转为建设用地进行开发利用的权利。一些学者将“可转移发展地权”概念引入对土地综合整治的分析中（谭峻、戴银萍，2004；张蔚文等，2008；汪晖、陶然，2009；陈佳骊、徐保根，2010）。汪晖、陶然（2009）指出，成都的“拆院并院”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”以及全国很多地方以“新农村建设”、“新民居建设”、“城乡统筹”为名进行的村庄整治，其本质都属于这种政府主导的、区域内建设用地发展权转移的模式。陈佳骊、徐保根（2010）根据浙江省秀洲区的实地调查，分析了基于可转移土地发展权的农村土地整治项目融资机制。

（二）农民权益保护机制

保证农民合法权益不受侵害是推动村庄整治过程中必须坚守的原则。李长健（2011）指出，要切实维护集中居住区农民的权益，不仅要规范其转变过程，更要对转变之后产生的后续问题及时采取针对性措施。一是可向集中居住后失地农民提供常规化的专项补偿；二是可为集中居住后农民生产方式“农转非”提供优惠政策；三是可考虑为农民权益保护制定相对统一的标准。针对集中居住后最为突出的失地农民就业问题，可尝试为农民发放“失地证”，并赋予利用“失地证”获取政策优惠及社会保障等权益，实现农民权益保护的规范化，促进社会公平的实现。郑风田、傅晋华（2007）认为，保护集中居住过程中农民的权益，从国家角度看，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地完整的物权；从地方角度看，重要的是转变执政理念；从农民角度看，应该进一步增强法律意识，并通过组建农民合作社的方式扩大自身的力量，从而有效维护自身的权益。

（三）决策参与机制

让广大农民了解相关的政策法规，保障他们对集中居住全过程的知情权，调动他们参与集中居住区建设的积极性和主动性，是引导村庄整治成功的关键（韩俊等，2006）。鲍海君等（2004）借鉴国外公众参与规划的机制，设计了包括阶段目标、技术方法、机构设置在内的公众参与土地整理总体框架。易舟（2012）提出了公众参与农村闲置宅基地整理的八个步骤。

（四）收益分享机制

如果土地整理的行为在某种程度上是社会发展的一个趋势，那么在这种趋势中，农民能否合理合法地分享到相关的土地收益？怎样能够使这个利益格局更为均衡？农民的利益在长远的社会发展进程中如何能够得到切实有效的保障？为此，张晓山（2011）提出了土地增值收益剩余索取权的概念。他认为，进行村庄整治、土地整治之后，村庄的建设用地已经被大大地压缩了，它未来的发展潜力实际上是被透支了，发展的可持续性没有了。因此，农民不仅应该得到补偿，还应该得到剩余索取权——也就是在整个土地的增值过程中产生的净收益（剩余），农民应该获得属于他们的份额。从财产权的角度讲，土地发展权是土地这种特殊产权权利束中的一种基本权利，所以，对农村土地发展权的压抑实际上是对集体土地所有者或者集体土地使用者利益的某种损害（杨明洪、刘永湘，2004）。

五 简要的结论与展望

从上述对村庄整治研究的梳理不难看出：目前学术界对开展村庄整治的必要性已形成了较为一致的观点，因而研究的重点更多地集中在如何开展集中居住、如何规避集中居住可能带来的负面影响方面。已有研究无论是从研究视角还是研究内容来说都已较为全面，但现有研究仍存在一些问题和不足，可以作为未来研究发展的方向。

首先，研究的深度有待进一步挖掘。现有研究多是针对集中居住实践的现象总结和原因分析，还较少将其抽象为一般性理论问题，因而不能前瞻性地指导实践活动。

其次，比较研究较为缺乏。不同条件、不同模式、不同操作办法下的集中居住在结果和效果上必然存在一定差异，当然也会存在许多共性的现象。采用比较研究的方法将更容易考察具体变量对集中居住效果的影响，所得的共性发现也更有说服力。

最后，缺乏对特定群体的关注。由于农民群体内部在职业身份、经济条件等方面分化较明显，细分人群的研究将更有利于提高研究的参考价值。