第二章 发展型国家与中国

第一节 发展型国家的理论渊源与基本内容

一 日本与发展型国家

在第二次世界大战后经济重建中，日本没有遵循美国给出的方式，而是采取了另一种完全不同的发展策略，其结果是，不但在短期内恢复了战后经济，还创造了经济腾飞的奇迹。此后，人们开始关注日本的成功经验，纷纷对这种新发展模式展开讨论。日本是如何成功的？这种发展模式是否具有可复制性？发展型国家正是诞生在这样的研究环境之中，是对日本发展模式的描述与概括。起初，它还只是众多解释中的一种，但随着韩国与中国台湾地区的经济崛起，发展型国家对这两个效仿了日本经验并同样迎来了经济奇迹的国家和地区显示出同样出色的解释力后，该理论迅速获得大量关注，一度成为发展政治学用以解释东亚地区现代化及经济发展的主流理论。东亚的这三个经济体——日本、韩国以及中国台湾地区——也因此被视为发展型国家（或地区）的主要代表，其中又以日本为该发展模式的原型。

发展型国家理论最早由查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）在《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》中建立。该理论所提出的发展型国家自然以日本模式所具备的特点为主。

日本模式能取得成功，有很多历史性因素发挥了作用，如战争环境。战争环境培育了发展意愿作为优先目标的合法性，同时强化了日本本就旺盛的民族进取心。从鸦片战争带来的压迫感，到第二次世界大战战败后对恢复发展的迫切需求，这些压力迫使日本政府将繁荣经济当成必须一以贯之的首要目标。不论政治体制和掌权者如何更迭，民族主义确保了经济发展稳居治理任务表的首位，不曾改变。这种持续性带来的潜移默化的影响，不仅包括整个国民心理对发展优先性的高度认可，更包括使政府的经济政策保持了程度惊人的连贯性。充满压力的国内外环境配合迫切的民族进取心，凝聚起普通日本民众发展经济的重要共识——这也是发展型国家赖以建立的大众根基。从第二次世界大战前到第二次世界大战后，出于各种理由而得出的优先发展经济的结论，使这个民族在顺应政府作为与支持国民经济发展上表现得相当顺服和吃苦耐劳。为了发展的目标，即便是牺牲平等和一些个人利益也变得可以忍受甚至理所当然。

诸如此类促使日本成功的历史条件是可遇不可求的。但这是否意味着以日本为模型建立起来的发展型国家就不具备可复制性呢？答案并非如此。

尽管历史不能再现，但日本模式仍旧能够被迫切希望实现经济发展的国家和地区学习。因为该模式最为核心的成功要素——强烈的发展意愿、经济发展的优先性以及政商合作的各种正式或非正式安排，都可以由一个强国家通过精心安排来实现。为此，查默斯提出了以日本模式为蓝本的发展型国家的四大要素。

二 查默斯提出的四大要素

在最早提出的“发展型国家”那里，一个万众一心的国内环境是基本要求。即这个国家需要有发展共识，这个共识不仅是领导集团内部，亦要在整个社会成员中形成。它的好处包括但不限于大幅降低政府实施经济政策的成本，并能在一定程度上维持发展模式的稳定。

就国家层面而言，发展型国家还需要具备另外四个要素，在查默斯的总结中，正是它们带来了日本经济奇迹。这四个要素分别是：一个规模不大、薪金不高而又有高级管理才能的精英官僚队伍，一个拥有充足空间以便实施创新和有效办事的政治制度，顺应市场经济规律的国家干预经济的方式，通产省式的导航机构。

第一，官僚组织。发展型国家所要求的技术官僚并不同于官僚威权主义中的技术官僚，后者往往联合外国资本获利，以镇压为手段遏制民族产业的发展。在发展型国家中，规模适中的、廉洁型的、具备高级管理才能的精英官僚队伍，是保证发展型国家正常运转的中坚力量。“部分人员需要从工程师和技术人员中招募，但是，大部分人员应该是制定和执行公共政策的通才。”这支队伍的职责包括“识别和选择需要发展的产业”，即制定产业结构政策；“识别和选择促使选定产业迅速发展的最佳方案”，即制定产业合理化政策；以及“在指定的战略部门中监督竞争，以确保他们在经济上的正常运行和效率”。

第二，政治安全阀。发展型国家应具备一种使官僚队伍拥有充足空间贯彻国家自主性的政治制度。发展型国家的有效运转，要求指导经济发展的政府部门除了最强有力的利益集团之外，不受其他任何集团的干扰和影响，以便它能够确立和实现长期的产业发展优先序列。经济部门可能受到的干扰和影响，不仅来自社会，也包括来自政客的部分，政府部门最害怕它的内部事务被“政治干预”。在日本，统治任务与治理任务之间有一种潜在的政治分离，政治家们进行统治而政府官员进行治理。宽泛地来说，立法部门和司法部门只在行政部门偏离了国家轨道、发生不当行为时才会对政府官员的治理行为进行干预影响。在除此之外的其他时间里，立法部门与司法部门只对政府治理活动发挥“安全阀”功能，即帮助政府抵御社会上数量众多的利益集团的影响，保持政府的自主性。

第三，干预方式。日本模式的一个关键部分是它所采取的公私合作形式，这是一种能够顺应市场经济规律的国家干预经济方式。国家驾驭市场，是发展型国家的典型特征，它将发展型国家与美国倡导的“三化”模式从根本上区别开来。查默斯认为，行政指导是最重要的干预方式，它是资本主义发展型国家的一项本质权力。为了及时应对经济发展中的各种变化及突发事件，行政指导需要一定的灵活性和创新空间。因此，有必要使行政指导避免过分烦琐的法律的约束。法律制定的程序对时间与空间有基本要求，亦不可能做到随实际情况变迁而朝令夕改。即使是那些原则性或指导性立法，从本质上来说也不可能囊括可能出现问题的所有情形。况且，过于细致的法律将不利于政府进行创造性的行政管理。

但是，国家干预市场经济的方式并不总是好的。在查默斯的研究目光所关注的50年历史里，日本曾进行过多种方案尝试，先后实施了自我控制、国家控制和公私合作的干预方式，并在第三次尝试中取得了成功。公私合作方式成功的关键在于从私有企业中分离出企业的所有权和管理权。与让企业进行自我控制的方式相比，在公私合作方式下国家能更有力地为私有企业设置符合国家“发展优先”战略的社会经济目标以及影响企业决策，同时企业也能在国家作用下获取更高的竞争水平。日本公私合作的经验表明，在执行产业政策时，国家必须注意保持市场竞争，既不使竞争程度太低而降低效率，又不使竞争程度太高而使发展偏离了国家制定的经济优先目标。

可以说，政府机构与私有企业之间的关系问题，是国家指导下高速增长体制的基本问题，也是发展型国家的内生问题，足以对发展型国家的成败起到决定性影响。

四，导航机构。从查默斯的著作当中，似乎可以看出通产省对日本经济奇迹的重要性。发展型国家的有效运转要求统治权与治理权相分离，一个像通产省这样直接关系到经济发展的导航机构，是以经济优先发展为目标的治理活动的引领者和监控官。它能整合关键部门的资源，降低政府间及政府与社会间的合作成本，提升治理效率。但是统治权与治理权的分离本身是不会被正式承认的，因此，权力边界问题成为不可避免的冲突。通产省的经验告诉我们，控制产业政策的机构至少需要计划、能源、国内生产、国际贸易和部分金融权力；而权力范围则应具有随情况需要而灵活变动的属性。关键是需要给这个导航机构赋予适度的权力，既不能使它管理过多的部门导致权力过大，又不能使其管理的部门过少而无法履行职责。日本通产省的主要特点是精简机构，对国家资金直接控制，承担智囊职能，在微观层次上执行产业政策的垂直机构，以及内部民主。

简而言之，发展型国家理论强调发展意愿的优先性，延续重商主义传统，在全球化的时代仍旧坚持强国家以政治权力干预引导经济繁荣。发展型国家理论并不反对市场经济规律，它也并不就市场应当如何自我运行而与自由主义辩论，相反它需要在尽可能的情况下顺应市场规律。它与自由主义市场经济的重要区别是，发展型国家并没有将经济从政治社会中剥离开来，而是在现实环境中探讨经济该如何运转，着眼于一种镶嵌于政治社会中的经济活动的现实情形。换句话说，在发展型国家里，权力与财富往往紧密合作，发展型国家理论从来不否认政治背景以及权力活动之于经济的重要性。在它那里，经济学回归了政治经济学传统，更注重一个有机整体的人类社会的实际经济生活。

三 发展型国家的其他运用

查默斯“资本主义发展型国家”的概念一经提出，便引起许多政治与社会学家的回应。随着其理论范式被运用到越来越多的国家与地区，发展型国家的理论内容也日渐丰富。

戈登·怀特（Gordon White）和罗伯特·韦德（Robert Wade）将发展型国家理论运用于第二次世界大战后同样取得优秀经济表现的韩国与中国台湾地区，他们认为韩国与中国台湾地区在经济体系特征上与日本具有高度一致性，比如以私有企业为主，政府干预市场来引导经济发展。1990年韦德出版了《驾驭市场——经济理论和东亚工业化中政府的作用》（Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization）一书。在这本书中，韦德将他的论证分为三个层次：第一，韦德分析了作为首要案例的中国台湾地区，详细阐述了中国台湾地区经济发展中“政府”的角色；第二，韦德从中国台湾地区案例中归纳出一个普遍的经济发展战略，并证实该战略在东亚其他社会中同样取得成功，能够为世界其他地区的发达国家及发展中国家提供经验；第三，韦德指出他的发展理论最终证明了经济的发展来自强国家对市场的有效干预，从而反驳了新古典经济学有关国家干预妨碍资本发展的观点。韦德提倡政府干预论，将东亚新兴工业化国家和地区的成功归因于政府一方面外在地管理市场，另一方面其官僚机器自身就作为市场枢纽和要素致力于市场的运作之中，参与并最终驾驭市场；而驾驭市场的关键，不仅在产品市场层次，更在投资层次上。市场上各自的产出成为他人的投入，由政府制定规则并影响私人企业的决策，使之符合政府为经济设计的恰当的发展计划与结构。这种干预机制既能充分发挥市场的优势，又能够刺激资金投向政府选定的有利于经济长远发展利益的特殊领域。

爱丽丝·H．阿姆斯顿（Alice H. Amsden）以韩国为主要研究对象，同样验证与阐释了发展型国家理论对后发工业国家的重要意义。阿姆斯顿研究的重点命题正是后发工业化国家发展过程中强干预国家的必要性。在几乎所有成功的后发工业化国家中，强国家都扮演了重要角色，国家干预的体系促进了大型的多样化的商业组织发展，指导了私人企业发展的速度与方向，形塑了工业结构。在阿姆斯顿看来，韩国经济之所以能够取得较其他经济体更快的增长速度，是因为国家高于私企的绝对原则。后发工业化国家能够接收并适应发达国家的现存技术，但为了成功，它们必须是优秀的学习者和组织者。政府会扮演一个关键性的角色，促进、引导、支持以及处罚私人企业的活动以便鼓励其快速学习与扩张。政府政策不应指向增加竞争和提高市场功能，而应刺激更大规模的劳动密集型产业、寡头公司，使其能匹敌于市场份额，组织管理、技术、资金资源，向新工业、新产品和新科技流动。

维斯（Weiss）、霍布森（Hobson）和阿图尔·科利（Atul Kohli）分别对发展型国家理论做了卓有成效的比较研究。在《国家与经济发展——一个比较及历史性的分析》（States and Economic Development: A Comparative Historical Analysis）中，维斯和霍布森讨论了国家政策对引导经济发展的重要作用。他们认为，强国家是国家经济发展和工业改革的关键，不论在过去还是在未来都决定着该国在国际经济体系中的地位。为了论证这一点，他们首先在理论上分析了强国家对于经济和社会的影响，并提出：当国家拥有有效的嵌入式自主性（Embedded Autonomy）时，它就能够将自主能力有效地通过社会团体深入到社会经济发展中，产生更多的能量。随后，维斯和霍布森对欧洲和东亚的经济发展史进行分析，重点描述了这些国家在历史上如何建立国家能力，又如何通过国家能力促使经济发展。2004年，科利出版了《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》（State-directed Development: Political Power and Industrialization in the Global Pe-riphery），探讨了国家引导的发展在边缘地区中的不同作用，力求回答为何有的国家比其他国家更成功地促进了工业化。他的回答分为两个部分：第一部分，科利分析了成功案例中的国家特征，重点解释了国家干预模式，包括政策选择、政府与市场关系、商业与劳工集团等；第二部分，科利从国家本身的制度特征出发，从国家能力上解释了不同国家引导发展的不同效果。在整个分析过程中，科利强调了国家权威的重要性，它在全球边缘地区能否有效推动工业化速度和模式上有着重要影响。他将国家权威的不同类型分为新世袭性国家（Neo-patrimonial States）、凝聚性资本主义国家（Cohesive-Capitalist States）和分散性多阶级国家（Fragmented-Multiclass States）。其中第一种国家不具备公共空间，不能称为现代国家，因而被排除在后发国家的理想类型之外。第二种凝聚性资本主义国家是科利对发展型国家的又一称呼，权力的凝聚性既体现在精英之间，也体现在精英与大众之间，集权的、目标明确的权威结构使国家能力能够深入社会内部，将经济快速增长作为国家安全的保障并放在国家工作的首要位置上，形成一系列有效的政治—经济联结。但是，这一类型的国家也往往因国家与资本之间的潜在张力而显出镇压性。分散性多阶级国家则被科利称为真正的现代国家，因为它具有统治权威和足够健全的公共空间。它的公共权威分散在广泛的阶级联盟上，因而无法有效地追求国家目标，政治精英往往疲于争取多阶级的拥护。这种类型的国家并不一定是民主的，但往往具备民主国家的共同难题：政策决策因权威分散和合法性问题而政治化，政府无法做过多承诺，亦在实现经济发展目标上较凝聚性国家软弱。基于对三种权威类型的界定，科利以韩国、巴西、印度和尼日利亚为例，分析了不同权威类型的国家在选择和执行经济政策上的差异，最终比较的结论是凝聚性资本主义国家（即发展型国家）是最适合边缘地区国家引导发展的模式。

禹贞恩（Meredith Woo-Cumings）主编的《发展型国家》（The Developmental State）则是对发展型国家理论进行重新思考和论述的代表作。该书中收录了10篇相关论文，并划分成四个板块对发展型国家进行了历史的、政治的、市场的和安全的再解释。第一部分，禹贞恩将发展型国家概括为“由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络的简称，这一网络塑造了东北亚的资本主义经济生活。这种国家形式最初是作为该地区对西方主导的世界产生的一种特异性反应……但时至今日，国家政策的正当性仍然可以通过磨砺国家经济的竞争性和残余的民族主义中（即使是在当代全球化的背景下）得到证明”。而整个第一板块的目的是阐明“发展型国家的命题以及最初这一概念的考古学和认识论基础”，进行这项工作的人包括了该理论的创始人查默斯·约翰逊。第二部分，对发展型国家的历史性考察，分别在日本、韩国的发展脉络以及美国的历史对比下，对东亚发展模式进行评估。第三部分，重点论述了发展型国家在经济理论上的存在基础，学者们利用新制度主义经济学、演进经济学、收益递增理论、交易理论等现代经济学内容，解释了发展型国家中国家干预——尤其是产业政策——的合理性。第四部分，囊括了两篇比较视野的论文，它们尝试将发展型国家的理论运用到对东亚以外的国家与地区的解释上。尝试既包含了欧洲大陆上早已成为发达国家的法国，亦有拉丁美洲广受关注的后发国家巴西、墨西哥，还有亚洲另一个大型的发展中国家印度。法国的例子表明，发展型国家并不一定带来经济增长，但伴随着一种道德抱负。巴西和墨西哥的发展模式与东亚相比有类似之处，但更大的差异导致了两者间迥异的经济成就，因此施奈德（Schneider）以开发型国家予以区别这两种后发发展的模式，在比较中突出了发展型国家成功的原因。最后印度的例子也起到了类似的作用，但采用了不同的路径，对印度的解释是从失败的嵌入开始的。

四 发展型国家的弊端

运用发展型国家理论分析新的案例，不仅为采取国家主义发展方式的那些国家与地区提出了新的解读视角与解释框架，亦为理论本身丰姿添彩。但讨论不仅限于此，还有一些学者针对理论缺陷或弊端做出了细致探讨。

发展型国家的发展性和国家主义特征在西方经济史中都可以找到渊源，它也同样具备了国家主义共性的问题，即如何确定合理的干预方式。市场经济是“看不见的手”，在干预不当的情况下，“看得见的手”很可能阻挠“看不见的手”，而不是弥补市场缺陷甚至主导市场发展。在后发国家，落后压力和不成熟市场的复杂性无疑为“看得见的手”发挥作用增加了难度，而扩大国家对经济的控制力达到驾驭经济发展的程度则比普通的政府干预更加困难。在日本的经验中，查默斯就曾观察到不当的干预方式不仅不会实现发展型国家的好处，反而阻碍经济发展。其他后发国家和地区不一定会像日本这样好运，能够支付尝试的代价并最终寻找到恰当的、适合国情和区情的干预方式。

即便在一段时期内政府能够合理地使用干预手段、控制好干预程度，但想要在压缩的急剧变化的经济情势中保持国家干预的理性程度却并不是一件高成功率的事情。一方面，需要官僚机构有稳定的专业人才的供给；另一方面，要保持官僚既与社会紧密相连从而保障政策制定更加贴合变化的实际，又要与社会保持距离从而使官僚理性独立于多样化社会利益的干扰。

更重要的是，国家行为不论动机如何，最终都会在结果上起到强化国家权威的作用，一旦国家或实际上代表了国家自主性的官僚发生异化，那么发展型国家赖以生存的强大国家权威反而会增加国家对社会的剥夺潜能。

除了上述不稳定性缺陷外，发展型国家还有一个不可避免的缺陷，即政治与经济间的内生张力。正如查默斯在描述日本经验之后所总结的那样，发展型国家内大公司发展壮大后对自我权力的渴望和国家控制之间将出现必然矛盾。

20世纪最后十年间，随着日本、韩国、中国台湾等国家与地区的经济发展陷入泥潭，发展型国家理论的光环开始遭到怀疑。东亚普遍卷入经济危机的事实对该理论的有效性造成了负面影响。对发展型国家及其理论的批判反思围绕着国家干预经济以及国家转型而展开。

新古典经济学者认为经济危机正是由于国家干预造成的，腐败、寻租等问题层出不穷，市场机制丧失了有效性。但亦有研究认为，没有坚持发展型国家的理念，贸然实行自由化，才导致了金融危机的发生。比如朱天飚就认为，韩国的政商关系放弃了发展型国家的特征，发展型政权衰弱，最终经济转型出现混乱，陷入亚洲金融危机；而同样作为发展型案例的中国台湾地区，则因其较大程度地维系了发展型的政商关系，政权稳定，故而没有如韩国那样受到金融危机的破坏。像朱天飚一样认为发展型国家理论仍具备有效性的学者亦有不少。发展型国家理论尽管有局限性，但就过渡模式而言，它的有效性仍旧存在，目前出现的发展型国家转型以及发展悖论并不足以成为质疑其有效性的有力证据。