第四节 各类公文的行文规则

公文是实实在在的办事工具，制发出来的文件不是上报、下发就是平行往来，总之它总是要运行的，这就是“行文”。行文是公文制发全过程的重要一环，指的是一个机关给另一个对方机关或内部机构发文，这一发一收之间必然构成一对行文关系。机关、团体、单位之间的关系，通常包括上下级关系、平级关系、业务指导关系等几种，公文的行文关系必须以这种隶属和相互关系为基本原则进行行文，不可超越这个原则。

按照上述原则，各级机关或单位之间的行文可分为下行、上行、平行三个方面。

一、下行文

下行文是上级领导机关对所属下级机关的行文。在下行文的行文关系上，应注意处理好以下六点：

1．要选准下行文种。包括决定、决议、命令（令）、指示、通知、通报、意见、会议纪要、批复等。属于非法定文种的文件，对下不可直接发出，应另加通知作为主件，将下发的非法定文种作为附件，一并下发。

2．一般只发直属下级，也可以扩大所属各级。

3．公文性文件（如公告、公报、布告、通告），凡通过报纸、电台、电视台直接和广大人民群众见面而不另行行文的，应视为正式公文。

4．对下属受双重领导的单位，一个上级机关向这种单位下行批复、专门性的决定和通知时（例如领导成员的任免、机构的增减、业务上的重要事项等），应当根据需要，抄送另一个上级机关。

5．上级机关不可与下级机关（如市政府与市交通局）联合向基层行文。因为市交通局与市政府不是平行单位，是市政府所属的一个部门，以市政府名义行文再加上交通局显然是多此一举。

6．本机关的党组不能向下属机关的党组直接行文（如市政府党组对县政府党组），更不能向下一级行政机关行文（如市政府党组对下级的县政府）。因为它们之间不存在隶属关系。一个行政机关的党组，只对本机关行使党的领导，对上只对上级或同级党委负责并报告工作。以党组名义报给上级党委的请示、报告，党委可批转（转发）下属单位的党组织要求贯彻执行。

二、上行文

上行文是下级机关向上级领导机关（包括有业务指导关系的上级机关在内）的行文。在上行文的关系上，应注意把握以下四点：

1．要选准上行文种。即请示、报告和上报的意见。议案在某种意义上讲应视为上行文种。向上级报送非法定文种的公文时，如总结、计划、调查报告等，可另加以报告做载体的“文件头”，如系简报可直接报送。

2．一般不能越级。

3．党政不能直接交叉行请示、报告性文件。

4．受双重领导的机关，在向上级报送“请示”时，应主送一个上级机关，抄送另一个上级机关，不可一并主送。

三、平行文

平行文是平行机关或不相隶属机关之间的行文。在平行文的关系上，应注意两点：

1．要选准平行文种，即函和周知性的通知。

2．平行文在写法上要做到态度谦和，多用商量的语气，不能强加于人，更不能用指示性的口吻。

公文的行文关系，不是随意产生的，是按照机关的性质、地位、隶属关系及职权范围来划分的，是有其客观规律性的。只有从实际出发，按照客观规律办事，才能使公文真正起到办理公务的“一种重要工具”的作用。正确地按行文关系去做，对于提高党和国家机关的组织管理效能有着极其重要的作用。但是，目前有些单位在行文上不大符合正确的行文原则，给公文的正常运转和准确、快速的传递、处理造成不少麻烦。其具体表现是：

1．党政机关上下之间相互行指令性、报告性、请示性文种。

如某局党委直接向局属各公司行政机构发指示，某县委向县直各行政部门发指示性通知（这些机关、部门的党组仍然存在），某县粮食局以局行政机构的名义向县委报送工作总结，某一农垦总场以行政名义向各分场党、政组织发紧急通知等等，这些行文方法都是不妥的。前两种情况应向各公司及县政府和县直各单位的党组、党委行文为宜，第三种情况则应改以粮食局党委的名义向县委报送为妥，最后一种情况则以改做农垦总场党、政联合行文为好。

2．上下级行政机关的党组相互行上行文或下行文，以某一机关党组的名义向外机关行指令性文种。

诸如某市商业局党组向各区、县的商业局党组发指示，某县农林局党组向市农林局党组写工作报告，等等，这种行文显然是不妥当的。还有，某市人大常委会党组直接向市政府所属各局、委、办和市属各企业、事业单位的行政机构发指示性通知，要求认真宣传贯彻《治安管理处罚条例》，并要求这些单位将宣传贯彻的情况予以报告。由于市人大常委会党组与市直各行政、企事业单位并没有什么直接的隶属关系，所以这样行文是不合适的。正确的做法是或以市人大常委会党组名义就有关《治安管理处罚条例》的宣传贯彻问题提出具体意见上报市委，请求批转全市各单位的党组织，予以贯彻执行；或以市人大常委会的名义，直接行文给它的执行机关——市人民政府，再由市政府或采取转发的形式，或采取另行发文的办法，要求市直各单位认真贯彻执行市人大常委会的意见。

3．多头主送。

如某市所属一个区的公安分局，在报送《关于我区当前治安主要情况及今后工作的意见》时，主送机关写的是“区委、市委”。这不仅在行文上造成党政不分（因为公安分局用行政部门的名义向上级党组织行文），而且容易给工作带来一定麻烦。要么造成区委、市局都不批复，要么造成双方都作出批复而批示的意见恰恰相反的现象，这就不便于下一步工作的顺利进行。

4．上下级机关联合行文。

例如某县人民政府与该县安全生产监督局联合行文，标题是《关于加强煤矿安全生产管理工作的通知》。这一行文的错误在于县政府与县安全生产监督局不是平行单位，后者是前者的下属局。以一个县的最高行政机关行文足可以解决问题，而偏偏挂上一个管理部门，这不但没有使县政府增加什么权威性，相反却有失行文的严肃性，显得多此一举。

5．向上级机关的请示，同时抄送给下级部门。

例如某市工商局，拟对全市现有的27个工商所的设置进行调整，合并成10个。其在向市政府报送的《关于调整合并全市工商所设置的请示》的同时，也将此件抄送给局属各科、室，结果消息传播出去，未等政府作出批示，下面业已人心浮动，有的干脆自行合到一起办公，给工作带来了混乱。由此告诉我们，向上级机关的请示，不能同时抄送给同级或下级部门。因为在上级未批准之前文件的内容并不生效；但向下级机关发布的重要文件，必要时可同时抄送给上级机关，以便上级了解和掌握情况。

6．平行单位之间使用上、下行文文种。

某市教育局向市财政局发送《关于召开我市教育工作会议所需经费的请示》，市财政局不但安然受之，而且给对方发出《关于同意拨付我市教育工作会议所需经费的批复》。双方本是平行单位，在会议经费上忽而一下子变成一个上级，一个下级，而且谁也不以为然，不知是“病”，岂不怪哉。按照行文关系的原则，平行单位之间不能写请示或报告，同样平行单位之间也不能使用批复。正确的做法是向有关主管部门请求批准，只能使用“函”（即“申请函”）这个文种。

7．上级部门给没有业务指导关系的下级部门行指挥性公文。

某市教育局给各区、县的卫生局、教育局行文，要求为具有30年教龄的中、小学教师开设“专门保健门诊”。市教育局与各区、县的卫生局没有业务上的指导关系，故这样行文是不妥的，它极易给工作带来指挥上的混乱。

8．上级部门向下级机关行指令性公文。

按照行文关系原则，上级机关所属的主管部门，只能根据本级机关授权或已有规定，答复下级机关向本部门联系、商洽或申请批准的问题，但无权作指示、下命令。但实践中有些行文却违反了这一原则。例如某县民政局给乡镇人民政府发出通知，内容是“定于本月7日上午召集殡葬改革工作座谈会，望乡、镇政府主要负责同志及分管民政工作的副职务必参加，并按提纲要求准备好口头发言材料，届时在会上发言。”这样行文是不合适的。因为它们之间没有上下级的隶属关系，县民政局无权对乡、镇政府下指示、派任务。

9．部门内设机构对外正式行文。

某市煤炭生产管理局安全处，以处的名义行文给下属的32个煤矿生产单位，要求各单位吸取陕西铜川陈家山煤矿于2004年11月28日发生的严重瓦斯事故教训，立即开展安全大检查，发现隐患、堵塞漏洞，严防类似事故发生，并将各单位安全检查整顿的情况做出书面报告。这一行文，内容十分必要，但方式极其不妥。根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文，此事应以市煤炭生产管理局的名义行文为妥。

上述种种，均属公文行文中应当注意和防止的问题。坚持正确的行文关系，有助于机关工作的正常运行，并可避免行文混乱，防止和克服文牍主义。因此，对行文关系切莫抱着无所谓的态度，要本着对革命事业高度负责的精神，严格、慎重地对待，以确保公文处理工作的规范化。