第二节 公文的概念及特征

一、公文的概念

公文是一个国家的统治阶级在管理国家、处理各种公务时使用的书面文字工具。在我国，公文是党和国家机关在领导党的事业和治理国家方面，用以表达意志、传递策令的文字工具和手段。在党的机关，公文是“党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具”；在国家行政机关，公文是“行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。

党政公文有广义与狭义之分。广义的公文，既包括2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中所规定的13种公文以及1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》中所明确规定的14种文件，又泛指党政机关常用应用文，一般称为“事务文书”。狭义的公文，则专指党和国家机关各自规定的正式、主要文种。

党的各级领导机关使用的公文种类主要有14种：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。

国家行政机关公文的主要种类有13种：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

党政机关明确规定的上述公文主要文种合计为27个。其中有9个是相同的，即决定、意见、通知、通报、请示、报告、批复、函、会议纪要；不同的也有9个，其中属于党的机关的有5个，即公报、指示、决议、条例、规定；属于国家行政机关的有4个，即命令（令）、议案、通告、公告。由于这18个文种是党和国家在公文管理法规中明确规定的，所以公文学界一般将其称为法定公文。

除上述法定公文以外，通常所说的公文还包括机关常用应用文，即事务文书，大至总结、计划，小至条据、便函，种类繁杂，素无定目。一般来说主要有工作总结、计划、规划、工作要点、安排、方案、设想、纲要、调查报告、简报、专用书信、讲话稿、工作研究、宣言、声明、讣告、悼词、规章制度（如办法、章程、细则、制度、守则、公约）等。

二、公文的特定含义

“公文”，具有自己极其严格的特定含义。公文的“公”，从一般意义上讲是泛指一切公共事务。但严格讲是党和国家机关的事务，其中包括党的机关、权力机关、行政机关、军事机关、检察机关、审判机关，以及党政机关在企事业单位和社会团体设置机构的事务。公文的“文”，主要是指按一定程式表达的书面文字。所谓程式是指一个领导机关及一定职守人员，在规定的权限内表达意志的形式，而这种意志一经表达，即发生权力关系。所以，私人文书不是公文；使用于非政治集团之间（如企业与企业、个人与企业、中国企业与外国企业之间），不显示某种政治权力的书信、契约、合同、广告、启事、厂规等不是公文；公文准备阶段的基础材料（如会议记录、工作日志、值班日记、拟文提纲等）不是公文；便据、请柬，大众传播媒介的新闻稿、广播稿，以及尚未形成书面文字的工作回顾、探询、商讨、讲话等也不属于公文的范围。《中国共产党机关公文处理条例》指出，公文是“传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具”。《国家行政机关公文处理办法》则规定，公文是“依法行政和进行公务活动的重要工具”。按照上述规定精神，我们说公文是社会政治集团，即党和国家机关在领导党的事业和治理国家施政方面，用以表达意志、传递策令的重要文字工具与手段。

三、公文的特征

一是“法定效力”。这种“法定效力”来源于包括宪法在内的法律及人民所赋予它的权力，表现公文作者的法定性以及公文内容的法定性，因此具有极强的法定效力。

二是“规范体式”。是指党和国家机关的公文，文种的确立和使用，公文的格式标准，行文的方式方向，公文的处理程序以及公文的用语、显旨、谋篇等都要按照党和国家的统一规定进行。