第1章
公文的基本常识

第一节 历史上的公文

一、我国公文的起源及历代发展

公文在我国的实际应用，可以追溯到很早以前。成于春秋战国时期的《尚书》，就是一部国家文书汇编。“书者，古之号令”，《尚书》翻译成现代语言就是“上古时代的命令”。从公文的物质载体来看，早在3500年前的商代，就已经有了公文。1899年（清光绪二十五年）在河南安阳小屯村出土的约10万片殷墟甲骨文，是我国迄今发现的最早的公务文书。

甲骨，是龟甲和兽骨的总称，是占卜的用具，也是一种书写材料。商代帝王崇尚迷信，无论祭祀、打仗、出巡、狩猎、畜牧、农事、灾害、疾病等，都要在神庙前用龟甲或兽骨占卜吉凶。之后，将占卜的时间、占卜人的姓名、所占卜的事项，以及事后的结果等，都刻制在甲骨上，这就是“甲骨文书”。

商代后期，出现了青铜器铭文，因其多刻铸在钟鼎上，所以又称为“钟鼎文书”。青铜器上的铭文，记载着商、周、春秋、战国时代统治阶级的重大政治、军事活动，以及重要的契约、册令、赏赐、诉讼等。《毛公鼎》上刻有497字，就记载了周宣王褒赏臣下毛公厝的故事，以及西周奴隶主统治不稳定的状况。晋国、郑国曾把法律铸在鼎上公布出来，教育人民不得违犯。

在商代后期，出现了以竹片和木板为书写材料的公文，写在竹片上的叫“简策”，用木板写的叫做“版牍”，两者合起来称做“简册文书”。近年来，在我国湖南、湖北、山东及西北敦煌、武威等地出土的大批竹简，大多属于战国至魏晋时期的公务文书，记载着当时的重要法令、户口和赋税制度等，内容已经相当丰富。

到了春秋战国时期，又出现了以丝织品为书写材料的缣帛文书。《墨子·非命》篇中就有“书之竹帛，镂之金石”的记载；秦汉以后，缣帛文书日益增多。《文献通考》中曾描述东汉末年董卓的军队在毁坏皇家档案库后，把库中存放的大的帛书做成帷帐车篷，小的帛书做成囊袋的情形。

两汉时期开始有了纸张。东汉的蔡伦为纸的生产作出了重要贡献。到了唐、宋时期，纸张生产日多，质量也大大提高。用纸张作为载体来书写和印制文件，逐渐占据主导地位，并且一直延续至今。

从公文文种的演变情况来看，《尚书》作为中国早期的文献汇编，书中收集了虞、夏、商、周四个朝代的公文，并把文体划分为典、谟、训、诰、誓、命六种。《周礼》晚于《尚书》，是战国中期的著述，保存了西周和春秋战国时期的史料。其中提到当时的公文形式，如祠、命、诰、会、祷、诛，较之《尚书》中所记载的公文形式已经有了一定的变化。

近年出土的大批秦简、汉简，绝大部分是各种公文。结合有关的文献资料来看，说明到了秦汉时期，我国的公文体式已经日臻完善。三国时期，曹丕在《典论·论文》中把当时的各种文体划分为四种，即奏议、书论、铭诔、诗赋，而公文则列为四科之首。其实，在这个时期公文的文体已经区分得很细，有诏、命、策、檄、书、奏、箴、铭、祭、祀、哀、诔、章、表、驳议等十余种体式。

从汉代到清代，下行文包括制、诏、策、册、敕、教、令、谕、符、檄、旨等一二十个种类；上行文，在汉代以前只有“奏”一种，后来则发展到了包括牒、申、启、呈、章、表、题、奏、状、文册、揭贴等十多种；平行文有关、刺、咨、照会等。

1911年辛亥革命以后，南京临时政府颁布了一个《公文程式条例》，专门规定了公文的名称和使用范围，废除了几千年来封建王朝所使用的制、诏、诰、奏、表、敕、题等公文名称，表现了革命党人反对封建专制制度的进步思想，也是公文名称上的一次空前革命。

我们党和政府是一贯重视公文工作的。早在中国共产党成立初期，对文书工作就作出了许多规定。1923年成立的海陆丰总农会和广东省农会，都设立了“文牍部”。1931年，周恩来又组织文书部门制定了《文件处置办法》。在抗日战争时期，陕甘宁边区政府还颁发了《陕甘宁边区新公文程式》；在解放战争后期，陕甘宁边区政府又颁布了《陕甘宁边区政府公文处理制度》。中华人民共和国成立后，1951年9月29日，中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》，对公文处理工作的原则、文种、体式及撰写要求等，作出了比较全面、具体的规定；1951年2月中共中央颁布了《关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》；1981年2月，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，规定国家行政机关使用的主要公文种类为9类15种；1987年2月又发布了《国家行政机关公文处理办法》，主要文种扩大为10类15种；1993年11月21日，国务院办公厅对《国家行政机关公文处理办法》再作进一步修订，将主要文种规定为12类13种；2000年8月24日又以国务院的名义发布了新的《国家行政机关公文处理办法》，要求从2001年1月1日起正式施行，主要文种仍为13个。在党的机关公文方面，1989年4月25日，中共中央办公厅发布了《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》，文中规定党的机关正式文件的常用种类为13个；历经七年的实践之后，又于1996年5月3日，以中办发〔1996〕14号文件正式发布了《中国共产党机关公文处理条例》。《条例》的出台与《办法》的修订，极大地提高了我国党政机关公文处理的科学化、制度化与规范化的水平。

二、我国历史上主要有哪些公文处理制度？

我国历史上公文处理制度主要有：

1．签名制度

公文采用签名制度，始于商代，如甲骨文中的前辞部分，除记录占卜日期之外，还要写上贞人的名字。由史官签名制最后发展成为行政长官签名制。如宋代的公文必须由主管官员签字，以示对公文的实施负有一定责任，同时也表示一种权力。有的主管官员在公文上签字，字迹潦草，名为花押。

2．正副本制度

公文正副本制度始于周代，西周时期从王命文书到各类重要公文都有正副本，有的要有几份副本，分存各处。王命文书宣读后，正本交承办者，内史另抄副本藏于王室备考。

3．玺封（泥封）制度

战国时期，为了公文的保密，建立了公文用“玺”（官印）的制度。即对来往公文用玺加以印封，亦叫“封泥”。所谓封泥，就是将封发的简策公文用绳捆好，在绳端或交叉处加以检木，封上黏土，然后黏土上加盖印章，防止途中被人私拆。这种做法和以后邮件中的火漆近似。晋以后，纸帛载体的公文盛行，此法渐变。

4．虎符制度

古代朝廷用以传达命令、调兵遣将的制度，始于战国时期。虎符形状如虎，上有文字，分为两半，底有合榫，右半在国君处，左半在将领处。军队调动，必须凭国君的右半个和将军手中的左半个会合后才能生效。

5．驿传制度

驿传即邮递。始于西周，以后逐朝不断加以完善，如陆驿每隔三十里设一驿站，用于传递朝廷与地方官衙之间来往的文书。同时还有水驿。

6．稽程制度

古代承办下行公文的一种制度。即皇帝的诏敕文书，一旦确立，必须即日下发，不得有误。各衙门收到皇帝的诏敕，要“当日受，次日付”。

7．判署制度

对公文制度进行核准的一种制度。例如：汉代主管官员如同意下级人员拟写的文稿，就在文稿之末签字“画诺”。到了隋唐时期改在文稿之前写上“依”“从”“可”等字样称之为判署。

8．避讳制度

始于秦，历代都承袭下来。如唐代为了避太宗李世民的名讳，在公文中要讳“民”字，以“人”字代之；宋代为了避太祖赵匡胤的名字，在公文中遇到“匡”字以“正”字代之，还把“匡城县”改成“鹤丘县”，把“胤山县”改成“平蜀县”。

9．平缺制度

始于秦汉，延续至明清。即公文中遇有“皇上”“陛下”等词，要提行顶格，称为“平头”，接下去低两格叙说其他文字，故又称“缺行”。“平头”与“缺行”合在一起谓之“平缺”。

10．三省制度

隋代逐渐完善中书省、门下省、尚书省执行最高政务机构的职权。由朝廷下达的诏、敕、皇命，交中书省草拟，门下省审议，尚书省执行。下级上报的奏章，则循尚书、中书、门下的顺序上呈皇帝。到了唐代，门下省掌管发布皇帝命令，中书省负责下级来文上呈、起草以皇帝名义发布的重要文件，撰拟者称“中书人”，其中一人为“阁老”，一人为“知制诰”。元代撤销门下省、尚书省设置，改由中书省总揽政务，公文的上报下达一律由它承办。到了明代，“三省”都被撤销，公文撰拟工作归内阁大学士。清代沿袭明代的做法，仍由内阁处理公文，除此，另设军机处。

11．用纸制度

拟制公文所用纸张的规定。如唐代皇帝的敕书用黄纸，称为“黄敕”，征讨性的命令和拜免将相的制书用白麻纸，臣民上书和官府往来之平行文，只能用白纸等。在用纸尺寸上，唐代规定皇帝诏敕文书高一尺三寸、长三尺，一般臣僚的文书要小于这个尺寸；到明代全国更有了统一的规定。

12．一文一事制度

始于宋代，即一份公文里只能讲一件事情，不同的事情不得写在一份公文中。由于这种做法大大方便对公文的处理，故延用至今。

13．官印移交制度

始于南朝宋。改变了过去一官一印的做法，如果罢官要将官印移新任官员。

14．贴黄制度

唐代制敕等文书是用黄纸书写的，如有更改之处，先贴上黄纸再改写，故称“贴黄”。宋代要求臣下上书意有未尽，摘要另书于后为“贴黄”。明代要求大臣给皇帝的奏折，撮其要点粘附于后，类似今天的公文摘要，也称“贴黄”。

15．折叠制度

始于宋代，将公文从先前的卷轴式改为折叠式，这是我国公文处理工作上的一次重大变革，它大大方便了文件的传递与保密。

16．票拟制度

明清时期公文处理上的一种做法，类似今天文书处理程序上讲的拟办。即内阁对下级报送的奏章，先用小票写出初步批签意见，然后再报皇帝朱笔批签，这种做法称作“票拟”。

17．誊写制度

始于宋代。在誊抄文件时，如有改动，必须在改动地方加盖印章，方能有效，否则，视为篡改、伪造。

18．批红制度

明清时规定皇帝批答下级的奏章用朱笔，故称“批红”。

19．廷寄制度

清代的一种发文形式。凡由军机处密封交兵部捷报处寄发的谕旨，叫“廷寄”。

20．明发制度

清代的一种发文形式，有关皇帝出巡及总兵、知府以上官员升降调补的谕旨，由内阁传抄下发的，叫“明发”。

21．编号制度

对公文实行编号，始于宋代，凡属机密事务的公文，都要进行编号。

22．登记制度

宋代对公文采取了登记的做法，目的是为了掌握承办，便于催办。

23．录副制度

清代处理臣僚上报奏折的一种做法。凡经皇帝御批的臣僚奏折，都要立即发还本人承办，军机处为了掌握情况和存档，便将这种奏折另录一份，称为“录副”。

24．清朝文件归档制度

清代军机处对办理完毕的奏折，以一日为一箍，以半月为一包，按季保存，随之编制目录。