大数据在国家治理中的作用探究

南豪峰

贵阳学院 社会管理学院 贵州，贵阳550000

【摘要】国家治理是十八大确立的重要议题，十八大五中全会又提出实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略。本研究在对大数据的发展历程进行陈述，对治理、国家治理、国家治理体系和国家治理能力等概念辨析之后，提出大数据能够通过开放数据和数据整合、建立以数据驱动为基础的决策体系和提高公共服务的效率三个方面在国家治理中起到作用。

【关键词】大数据 国家治理 作用

一、大数据的概念及其发展历程

（一）大数据的定义

迄今为止有关大数据的定义还处于争论之中，维基百科给出的定义是，“大数据（Big data或Megadata），或称巨量数据、海量数据，指的是所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工，在合理时间内达到截取、管理、处理、并整理成为人类所能解读的信息”。这是从数量的级别（PB或ZB）来定义大数据，主要讲的是数据量之大使得用常规的数据分析技术无法处理。另外一种讲法是从数据的特性来定义大数据，埃德·顿姆比尔（Edd Dumbill）认为：大数据有大量（Volume）、高速（Velocity）与多样（Variety）的特征。[1]后来又加了一个特征，国际数据公司（International Data Corporation，IDC）认为：大数据应当具有价值性（Value），而IB，等认为大数据必然具有真实性（Veracity），这样IDC和IB，的说法选择1个V加上前面的3V，合起来就被称为4V，这是学术界广泛采用的说法。

（二）大数据的发展历程

最早运用大数据这一术语的是著名未来学家阿尔文·托夫勒，在其20世纪80年代出版的《第三次浪潮》一书中称赞大数据是“第三次浪潮的华彩乐章”。英国著名的大数据研究学者维克托·迈尔-舍恩伯格（Viktor Mayer-Schönberger）及肯尼斯·库克耶（Kenneth Cukier）在其合著的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书中开篇讲到了Google用搜索记录预测流感爆发的经典案例，并评论说这是“以一种前所未有的方式，通过对海量数据进行分析获得由巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见。”[2]这一流感预测案例和沃尔玛的“啤酒+尿不湿”的组合营销案例成为大数据传播的最为广知的两个案例。2008年Nature也出了大数据专刊[3]。2010年英国《经济学家》（The Economist）看“The data deluge”一文，分析了健康管理、在线广告和政府管理带来的数据剧增，以及面临的风险[4]。大数据日益引起人们的关注。《科学》（Science）于2011年也推出了“Dealing data online”专刊，说明大数据对于科学研究的重要性[5]。麦肯锡全球研究院（MGI）2011年5月发表“Big data:The next frontier for innovation, competition and producticity”[6]。2012年3月美国国家科学基金会发布报告“Big data research and development initiative”，涉及环境、健康、应急管理、研究范式转变、大数据研究和发展的管理等方面的内容[7]。2012年世界经济论坛发布了“Big data, big impact:New possibilities for international development”，从金融服务、健康、教育、农业等领域分析了大数据给世界经济带来的发展机会。

国内关于大数据的概念大多引用美国学者的观点，徐子沛的《大数据：正在到来的数据革命》一书最先对美国数据运用的历史进行解读，对国民进行了大数据方面知识的普及，其最近出版了《数据之巅》一书，着重强调数据文化。随后国内出版并翻译了一批大数据方面的著作，比如埃里克·托普（Eric Topol）的《颠覆医疗：大数据时代的个人健康革命》、李军的《大数据：从海量到精准》、阿里巴巴副总裁车品觉的《决战大数据：驾驭未来商业的利器》等几十本图书。

这些国内外的开创性研究，通过互联网和传统媒体传播开来，使得学术界和普通民众日益认识到大数据的重要性。

二、国家治理的概念及其主要内容

（一）治理的概念

唐亚林在《国家治理在中国的登场及其方法论价值》一文中，比较详细阐述了“治理”这一概念的流变[8]。“治理”这个词汇“governance”来源于拉丁文的“gouvernail”，原意是掌舵、引导和操纵[9]。“gouverne”（指导、指引）、“gouvernement”（统治、政府）、“gouvernance”（治理）这三个词有同样的词源，表示主导、驾驭某事物。“gouvernail”的意思是船舵，后来引申出“选择航向，以及根据不断变化的自然环境持续调整修正”等意思。后来“gouvernement”的意思逐渐确定了下来，它的含义“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等，与对国家整体性的思考紧密相关。”[10]

治理概念在20世纪八九十年代之后，逐渐流行了起来，不同的学者和机构具有不同的解释。世界银行给出的定义是，“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。”[11]联合国发展计划署认为“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。”[12]全球治理委员会对治理的界定是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[13]美国学者麦科迪（McCurdy）曾在著作中把公共管理等同为治理，是一门致力于寻找管理政府和公共事务之最佳途径的学问。按照韦氏百科对治理的定义，治理指的就是统治与控制（Governance Broadly Refers to Rule and Control）。

无论学者们对于治理的定义有何不同，关于“治理”相对于“统治”和“管理”的特征的认识还是比较一致的。比如治理的主体从一元走向多元；治理的结构从垂直型走向扁平化，即从科层制的垂直治理结构向扁平化的网络治理结构转型；治理的运作机制从垄断走向竞争，即在公共产品与公共服务的提供方面，打破政府一家垄断的局面，引入竞争机制，实行社会化与市场化改革[14]。

（二）国家治理体系和国家治理能力

习近平总书记曾经在一次讲话中阐述了国家治理体系和国家治理能力，他说“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。[15]习近平总书记这三句话的表述非常清晰，特别是讲到了国家治理体系和国家治理能力之间的关系是相辅相成的，是一个有机整体。

学术界也对国家治理体系和国家治理能力进行了一系列的研究和阐述。比如胡鞍钢在《中国国家治理现代化的特征与方向》一文中指出[16]，国家治理体系是国家实施国家治理目标的基本制度体系。具体到中国实际而言，它包括三个方面的制度体系：一是国家法律制度体系，这是国家和社会根本的制度，主要包括宪法、法律、行政法规、地方法规、行政规章等。二是党的制度体系。三是社会的制度体系。这包括政治协商制度和基层自治制度体系。国家治理能力就是国家实现国家治理目标的实际能力，是国家制度执行能力的集中体现。具体到中国实际而言，它应当包括三方面的能力：一是国家机构履职能力。这主要是指国家政权的机构履行自己的法定职责能力，实现国家目标的能力。二是人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。三是国家制度的建构和自我更新能力。这主要是指国家对于国家治理制度的建设与变革的能力。

王绍光教授则重点探讨了研究国家治理能力[17]，他援引政治学家迈克尔·曼在20世纪八九十年代出版的《社会权力的来源》两卷著作，将权力分为“专断性国家权力”和“基础性国家权力”两种类型，王绍光教授将基础性国家权力视为基础性国家能力，并提出了八种基础性国家能力——强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、管制能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合的能力。对于这八种能力，王绍光教授做了总结，“这八项基础能力又可以进一步分类，前三项是近代国家的基本能力（强制、汲取、濡化），近代国家笔者指的是20世纪50年代以前的国家，他们都必须具备这三项能力，少一个就是一个失效、失败的国家；中间四项（认证、规管、统领和再分配），笔者把它叫作现代国家的基础能力。20世纪50年代以后的政府，如果在这四方面能力不足，治国理政就会困难重重。最后一项（吸纳与整合），笔者把它叫作民主国家的基础。”“没有必要的国家基本制度建设，就没有基础性的国家能力，就谈不上国家治理，而这八项是非常重要的，是最基础的。”王绍光教授的国家基础能力说可谓切中肯綮，没有工具怎能达到目的。

张长东在《国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角》一文中，从国家能力的角度来分析国家治理能力，[18]在援引了阿尔蒙德和鲍威尔、亨廷顿、西达·斯考切波、国家社会关系理论的代表人物米格代尔等人的观点之后，认为现代化的治理能力至少包含以下四个特征：①能力强大（以税收提取能力为代表但不局限于此的）；②国家、市场、社会共治且相互赋权，这是现代治理能力的本质属性；③能力的多元化及各种能力间的协调发展而非相互冲突；④基于制度化和法治化，这是实现前面二者的前提。

学术界对于国家治理体系和国家治理能力的探讨，极大地丰富了人们的认识，毫无疑问，国家治理体系建设成为我国实现两个一百年目标的重要保证。

三、大数据在国家治理中的作用

加州伯克利统计系教授，美国国家科学院院士Leo Breiman在1994年加州伯克利统计系毕业典礼上的讲话《25年后的统计系会是什么样？》中说，“要知道何去何从，我们必须清楚自己真正所擅长的是什么。统计的核心是什么？需要我们是一流的数学家吗？几乎不用。那是什么呢？成为收集信息，分析信息，并得出结论的专家！这才是我们真正所擅长的。所以我认为，这正是我们统计学家应有的定位，我们的身份危机才会到解决。”那么大数据的本质是什么？是数据量大吗？本研究认为大数据方法本质上是一种数据收集、数据分析、并以之为基础进行决策的技术。大数据在国家治理中的应用，也主要体现在这种方法的应用。概括起来，有如下几个方面的应用。

（一）数据开放和数据整合

最近十几年英美和西欧国家，兴起了一股数据开放的热潮，更多的政府部门的数据被公布出来，进而挖掘其价值。我国当下的交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域都有各自的数据，形成了信息孤岛（是指由于数据标准等原因，造成不同信息系统之间的数据无法兼容，从而形成了一个个的“孤岛”），这些孤岛之间有必要进行开放和整合。如果有可能的话，进一步和百度、阿里、京东和腾讯等互联网巨头的数据和平台进行整合。国务院下发的《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》也提出“加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，依托政府数据统一共享交换平台，大力推进国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等国家基础数据资源，以及金税、金关、金财、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统跨部门、跨区域共享。加快各地区、各部门、各有关企事业单位及社会组织信用信息系统的互联互通和信息共享。”

（二）建立以数据驱动为基础的决策体系

没有调查就没有发言权，很大程度上讲的就是正确的决策是以调查研究为基础的。政策科学讲政策的制定，也特别强调调查。而大数据方法就能使得决策的基础更为牢固。

欧阳康教授指出，将多种来源的数据按照统一的定义和格式整合起来，以主题（如政治、社会、法制、行政等）为目标，建立以分析为主要功能的数据仓库，是让各种数据转化为有利于治理决策和战略规划知识的最基础也最关键的一步。只有建立统一的数据仓库，才便于对不同地区、不同部门的治理能力进行横向比较以及沿时间轴进行纵向深入研究，让连续检测、分析、计划、决策成为可能，使得数据的潜在价值得到最大限度发挥。[19]

除了这些之外，还有很多可用于政府决策的大数据方法和技术。依据互联网上的文本做出大数据分析是当下舆情监督机构广泛采用的技术。比如人民网舆情检测室就通过爬虫软件对传统媒体网络版、网站新闻、BBS、博客、微博等内容进行抓取，进而进行统计和分析，形成舆情监测分析报告。这已经形成了一个产业，国内就有十几种网络舆情分析软件。通过这些舆情的分析，能够很好地把握民众的诉求和反应，为决策制定确定依据。

（三）提高公共服务的效率

浙江大学学生因火车票丢失被要求补全票而起诉昆明铁路局的事件被炒得沸沸扬扬的，也不能完全怪铁路部门不作为，很大程度上是缺乏基于大数据的管理模式。如果列车乘务员有一个移动终端能够和铁路总公司12306购票的数据库相关联，就能够解决这一问题。再比如当下的办证难问题，社会管理的很多问题，都可以通过大数据，将诸多的信息孤岛关联起来，进一步提高公共服务的效率。

国务院下发的《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》也提出“加快建立公民、法人和其他组织统一社会信用代码制度，依托全国统一的信用信息共享交换平台，建设企业信用信息公示系统和‘信用中国’网站，共享整合各地区、各领域信用信息，为社会公众提供查询注册登记、行政许可、行政处罚等各类信用信息的一站式服务。在全面实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证‘三证合一’‘一照一码’登记制度改革中，积极运用大数据手段，简化办理程序。建立项目并联审批平台，形成网上审批大数据资源库，实现跨部门、跨层级项目审批、核准、备案的统一受理、同步审查、信息共享、透明公开。”可以看出，通过大数据技术，实现诸多的信息共享，进而提升公共服务的水平，这是大数据在国家治理中运用的重要体现。

参考文献

[1]Edd Dumbil.Whatis big data?An introduction to the big data landscape[EB/OL].[2015-08-26].https://beta.oreilly.com/ideas/what-is-big-data.

[2]（英）维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼斯·库克耶．大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].盛杨燕，周涛，译．杭州：浙江人民出版社，2012：2-4.

[3]Nature.BigData[EB/OL].[2015-03-05].http://www.nature.com/news/specials/bigdata/index.html

[4]The Economist.The data deluge[EB/OL].[2015-03-24].http://www.e-conomist.com/node/15579717

[5]Science.Special online collection:Dealing with data[EB/OL].[2015-03-20].http://www.sciencemag.org/site/special/data/

[6][日]城田真琴．大数据的冲击[M].周自恒，译．北京：人民邮电出版社，2013：2-3.

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http://www.nist.gov/itl/ssd/is/upload/NIST-BD-Platforms-05-Big-Data-Wactlar-slides.pdf

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[10][法]让-皮埃尔·戈丹．何谓治理[M].钟震宇，译．北京：社会科学文献出版社，2010：14.

[11] World Bank.Managing Development: The GovernanceDimension[M]. Washington D.C,1994,5.http://wbi.worldbank.org/wbi/topic/governance

[12]UNDP.Public Sector Management,Governance,and Sustainable Human Developmen〔t M〕.New York,1995,9.

[13]俞可平．治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[14]唐亚林．社会资本与治理[J].探索与争鸣，2003（8）.

[15]习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL]. [2014-1-5].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/31/c_118787463.htm.

[16]胡鞍钢．中国国家治理现代化的特征与方向[J].国家行政学院学报，2014（3）：4-10.

[17]王绍光．国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学学报（社会科学版），2014，28（4）：8-10.

[18]张长东．国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角[J].法学评论（双月刊），2014（3）：25-33.

[19]欧阳康．推进国家治理体系和治理能力现代化[J].华中科技大学学报（社会科学版），2015，29（1）：1-9.