第8章 综合战略篇(3)

在移民村选址上，尽量选择近水、沿路、靠城，就医就学方便，各项公益和社会事业配套设施较为完善的区域，坚决避免地震断裂带、地质灾害区。在移民村建设用地上，本着有效利用土地资源的原则，移民住房、基础设施和公益设施建设尽量不占用适宜农业生产的土地。在移民新村建设内容的安排上，本着“因地制宜，突出地方特色”的原则，注重把移民住房建设与公共活动场所结合，移民住房户型与庭院经济发展结合，住宅区与产业区结合，统一规划，统一建设移民住房、农田水利等工程设施；确定生态移民住房和劳务移民住房分别按户均54平方米、40平方米建设，增加了社会组织和专业站点服务室、太阳能热水器、光伏照明路灯等，努力为移民营造良好的生产生活环境。

（四）产业发展同步推进

以促进移民增收致富为出发点和落脚点，坚持优先发展产业，并与移民住房、基础设施、公益和社会事业设施同步进行规划和建设。一是突出抓好三大产业。自治区制定了《宁夏“十二五”中南部地区生态移民农业产业布局规划》，重点发展设施农业和特色种养业、劳务产业。在设施种养业和特色产业方面，中南部地区发展设施农业和圆枣、地膜玉米、马铃薯、西甜瓜等特色种植业和肉牛、肉羊养殖；北部引黄灌区在发展设施农业、特色种植业的基础上，安排建设枸杞、酿酒葡萄、高酸苹果等产业和奶牛、绒山羊养殖。在劳务产业方面，依托沿黄经济区、工业园区、产业基地和重点城镇，积极引导移民到建设工地打工，靠近工业园区务工，或进城从事二、三产业，着力使劳务收入成为移民收入的主要来源。二是突出抓好教育培训工作。各地各部门积极整合各类培训资源，加大教育培训力度，积极推进移民培训工作，目前已培训移民6000多人。

（五）制定政策，保障移民工程顺利实施

为确保有计划、有步骤地实施生态移民工程，自治区政府制定了《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》，自治区纪委（监察厅）、党委宣传部以及自治区教育、民委、公安、民政、审计、财政、国土、建设、水利、农牧、国资委等19个部门（单位）印发了《关于加强对生态移民工程监督检查的意见》《宁夏“十二五”中南部地区教育移民实施方案》《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》《宁夏“十二五”中南部地区生态移民农业产业布局规划》等19个涉及生态移民的意见、办法或行业规划、实施方案；自治区司法、林业等5个厅（局）制定了涉及生态移民法律服务、林业建设等方面的办法或行业规划和实施方案。土地调整涉及移民和迁入区原住农户的切身利益，自治区人大依法通过了《关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》，自治区人民政府制定了《中部干旱带生态移民规划区土地权属处置的若干政策意见》。为了进一步加强移民安置区的建设，自治区人民政府专门印发了《关于生态移民享受扶贫优惠政策的通知》，明确了生态移民在子女入学、农村低保、大病医疗救助、民政救济、项目扶持等方面享受各项扶贫优惠政策，进一步完善了移民政策保障体系，对维护安置区的社会稳定起到了积极的作用，有力推进了生态移民工程的顺利实施。

（六）移民安置模式不断创新

为确保移民搬迁后能够稳定发展，各市、县（区）依据当地的资源条件，从移民群众脱贫致富的需求出发，因地制宜，积极探索，大胆创新，不断优化安置模式，科学确定移民安置方式，努力为移民尽快脱贫致富奠定基础。如银川市金凤区确立了户均1套房、2亩设施温棚、1个就业岗位的“121”移民安置模式，并坚持用城市的理念和标准规划建设移民村，用市民的标准安置移民，用城市的要求管理村庄，用小康的标准谋划项目。

（七）企业和社会各界广泛参与

根据自治区领导关于做好企业参与生态移民工作的指示，各市、县（区）以推进移民工作为目标，结合工程建设和产业发展需要，积极沟通联系、牵线搭桥、推介项目，协调帮助各市、县（区）引导企事业单位、社会团体参与生态移民。目前，已有36家企事业单位、社会团体确定以多种方式参与生态移民工作，第二批参与生态移民的企业正在积极对接当中。

（八）协调服务和监管进一步加强

为了保证移民工程顺利进行，首先，自治区移民局加强对工程建设进度、质量等方面的监管，先后4次对2011年建设的项目区进行了专项检查，特别是针对工程建设在质量方面出现的问题，果断采取有力措施进行重拳治理。会同自治区建设厅联合印发了《关于加强生态移民工程建设质量管理的通知》，并组成联合检查组对今年开工建设的移民项目区工程质量全面进行拉网式检查，确保把生态移民工程建设成为“质量放心工程”和“群众满意工程”。其次，建立了生态移民工作进展情况通报制度，对各市县（区）移民工作、工程进度、存在的问题等情况及时通报，对于重大事项，以信息专报的形式向自治区党委、政府进行汇报。同时，还建立了移民局联系点制度，解决了事关生态移民工程建设的30多件突出问题。

二、宁夏生态移民可持续发展面临的挑战

（一）移民增收致富问题凸显

移民的文化程度和劳动技能大多数都很低，又缺少相应有效的培训，入住移民村后，移民适应社会能力差的问题凸显出来。从目前看，“搬得出”不成问题，如何“稳得住、能致富”正面临着严峻挑战。

（二）移民管理服务问题尤为紧迫

宁夏多种移民形式并存，没有形成统一的移民管理机制，对迁入地的社会管理带来很大的挑战。

1.自发移民面临严峻挑战。自发移民也称自流移民，指在政府有组织移民计划之外，为了寻求更好的生存、生活和发展机会，以血缘、亲缘、地缘为纽带，通过亲戚朋友或相邻介绍，自主地、理性地依靠自己的力量和资源离开原住地，搬迁到条件相对较好的地方安居、就业的一部分农民。由于自发移民具有自主性和流动性的特点，决定了其在户籍管理、社会保障等各个方面存在诸多问题。

一是隶属关系不明确。西马银是西吉县移民自发搬迁而形成的移民吊庄，区位上属于银川市西夏区行政辖区，但移民户籍在西吉县以及固原市其他县区的占95%以上，其余来自银川市周边地区和外省区。在管理权限上，既不属于西吉县行政管理范围，也不属于银川市西夏区行政管辖范围，长期以来无人问津，即属于无人管、无法管的“无政府管理”状态。

二是基础设施建设严重滞后，经济发展明显不足。首先，由于自发移民区整体规划不到位，导致宅基地建设随意性大，因房屋建筑质量差而存在很大的安全隐患。同时，由于供排水设施不健全，生产生活废水直接排入灌溉渠道，造成较大的面源污染。其次，自发移民区道路无一条硬化，群众出行十分困难，与当地主流农村、社区相比，发展水平明显落后，而且差距在进一步拉大。再次，政府在财政支农、扶贫、教育、医疗卫生、农村社保等配套投入几乎属于空白，金融信贷支持极为匮乏。

三是当地和户籍地各项惠农政策难以享受。由于隶属关系不明确，国家和当地各项惠农政策自发移民难以享受。宁夏籍人马玉彪20世纪90年代在新疆伊犁承包开发土地以来，先后带领和吸引宁夏籍自发移民281户2221人到新疆巩流县定居。目前，聚居区已形成一定规模的自然村落。这些自发移民以承包当地牧民的草原、牧场以及务工等方式维持生活，由于受户籍限制，移民享受不到义务教育、新农合、低保等当地农民享受的一切优惠政策，在户籍地宁夏也享受不到各项惠农政策。目前，已有很多自发移民返回原籍宁夏，强烈要求享受户籍地生态移民政策。

四是引发了许多新的社会矛盾和问题。据课题组调查，渠口农场太阳梁移民开发区有2500多名自发移民，他们依靠租种这里土地承包大户的土地为生，但因承包土地产生矛盾后无人管理，屡屡引发斗殴、上访等问题。自发移民区的兴泾镇十里铺村涝池组人户分离、有房无地、房屋私自买卖和乱搭乱建等情况十分严重，并经常群体上访，引发了许多新的社会矛盾。

2.劳务移民问题亟待解决。一是搬迁移民参与劳务移民的意愿较低。课题组调查显示，大多数移民愿意有土地安置，对劳务移民积极性不高，原因是生态移民政策比劳务移民政策优惠，生态移民政策是人均安排一亩地、每户一套54平方米住房，政府给每户补助2.5万元，产权归移民所有。而劳务移民只有40平方米无产权的周转房，移民只能租住。现实利益的比较，让绝大多数移民选择生态移民。据原州区扶贫办反映，原州区愿意劳务移民的人数不超过15%。隆德县2011年拟搬迁10002人中，有劳务移民意愿的只占19%，自治区下达的劳务移民任务很难完成。

二是限定就业区域影响了劳务移民的实施。限定劳务移民的就业区域，不利于劳务移民工作的开展，也不利于企业招到合适的工人。如灵武市羊绒园已建成200套劳务移民住房，而定点的泾源县安排了69人的免费培训，结果只有20多人留在厂里，且只有2户务工家庭符合居住条件。太阳山开发区有1500多名南部山区务工人员，而符合定点县就业条件的只有96人。

3.生态移民社会管理问题尤为迫切。一是生态移民新村管理问题。在已建成的34个生态移民新村中，除12个是原建制村整体搬迁外，其他22个移民新村大都在三四千人的规模，移民来自不同村庄甚至不同乡镇，相互之间有个融合的过程。有些移民村已经出现了一些不稳定因素，移民村群众上访已呈现上升态势。

二是生态移民新村村干部队伍建设问题。毫无疑问，移民新村的村干部在移民搬迁中功不可没。但是，随着移民搬迁的结束，来自不同乡镇的五六个、十来个村的村干部合并到一个新的移民大村，使得移民新村的村干部一下子就聚到了十几个，这与现行的村干部职数相差很大。如何妥善安置好落选的村干部，保持移民新村的和谐稳定，为移民新村的发展创造一个良好的环境，同样是一个迫切而重要的问题。

三是土地调整分配滞后。从课题组调查掌握的情况看，有的县的移民村是2010年6月中旬组织移民集中入住的，至今已有一年多时间了，但土地至今尚未调整分配到户，移民无地可种，移民群众反响很大。

（三）产业发展难

后续产业发展是实现移民群众致富的重要支撑，是关系到移民群众长远发展，增加收入的重要保障。但从目前课题组调研的情况看，有的县移民的节水农业、设施农业只是零星的“小盆景”，就是安排到移民户中的小拱棚，种植经营水平也不高，效益也差。养殖业量少质差，劳务输出人员体能型、低收入的多，技能型、高收入的少。

（四）土壤盐渍化问题日趋严重

红寺堡移民区自1999年开始有部分地段出现盐渍化现象后，至今全灌区盐渍化面积已达580.5公顷，占红寺堡灌区耕地面积的25.5%，其中弃耕地面积达184.53公顷，占盐渍化土地面积的31.8%。盐渍化土地主要分布在红寺堡3个控灌区内，涉及大河乡、沙泉乡和红寺堡镇等3个乡镇，日益严重的土壤盐渍化问题困扰着红寺堡移民区的可持续发展。

三、可持续发展观对宁夏生态移民的战略要求

（一）实施生态优先战略

近年来，在党和国家的大力支持下，宁夏昔日荒漠变成绿洲成为可能。但如果在开发中忽略了对生态建设的投入和科学的管理，生态系统遭到破坏，移民就很容易再度沦为“生态难民”。因此，宁夏必须吸取生态破坏对人类带来灾难性后果的教训，把生态建设放在优先发展的地位。

（二）实施科教振兴战略

为实现移民区的可持续发展，应把科技教育放到一个举足轻重的战略地位上来，重视开发人力资源，采用高新技术，提升产业素质。在生态移民区，应大力推广科技成果，多形式、多层次、多渠道搞好科技培训，提高移民群众的发展能力和竞争能力，改变生产方式，改善移民区生态环境，提高单位土地面积产量，最终实现集约化生产。

（三）实施城镇化战略

在宁夏的移民建设中，应该充分认识到城镇化的重要意义，搞好城镇建设方案。一是在规划上要紧靠交通干线，实在不能沿交通干线的就首先建设好主要干线。二是要把生态建设规划融入整个城镇规划中，把移民区城镇规划融入到整个区域城镇体系中。三是在建设中加大基础设施投入，建成规模适当的移民开发区城镇中心。四是积极发展二、三产业，尽快使移民脱贫致富，为进一步发展奠定基础。