黄河河套生态经济区建设研究综合报告

生态经济以生态经济学理论为指导，资源、环境、经济、社会构成复杂的巨系统为对象，自然生产与社会生产的相互关系和作用为基础，实现可持续发展为目标，是贯彻落实科学发展观的必然选择。生态经济区是以地域为主体发展生态经济的基本形式。地域的资源禀赋、环境状况、经济活动特征、历史文化背景及其在国家总体发展战略中的地位和作用是建设生态经济区的必要条件。

基于以上认识，我们提出了建设“黄河河套生态经济区”的设想，并在分析该区社会、经济、资源和环境等特征的基础上，指出了其在保障国家能源、生态、食物安全中的重大作用，进而粗略地构思了建设四大工程、建立一个体系的建设方略与总体框架，并提出了几点建议。

一、河套生态经济区的基本特征

黄河在甘、宁、内蒙古、陕、晋5省区境内形成马蹄形大弯曲，这一大弯曲的北部，亦即白于山（陕北）以北，贺兰山以东，阴山以南，芦芽山（晋西北）以西的地区称为河套（见《中国大百科全书·中国地理》）。

本课题所指“黄河河套生态经济区”（以下简称经济区）的范围与上述地域范围基本一致，在行政区划上包括宁夏回族自治区的银川市、石嘴山市、吴忠市、中卫市，内蒙古自治区的呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔市、乌海市、鄂尔多斯市，陕西省的榆林市（图1、表1）。面积28.36万平方千米，占全国国土面积的3%。2005年末人口1654.2万人，占全国总人口的1.27%。若考虑能源资源赋存的整体性和生态环境的关联性，经济区尚可外延至陕西省延安市、宁夏固原市、内蒙古阿拉善盟、甘肃省庆阳市和武威市民勤县，面积可达64.6万平方千米，占全国国土面积的6.73%。

当我们审视这一地区的社会、经济、资源、环境状况，并在全国范围内进行比较时，下述特点跃然眼前，使我们坚信经济区在国家发展全局中具有极其重要的地位和作用。

（一）我国主要的“老少边穷”地区

自秦汉至元明，王朝更替，战事频繁，商贾往来，民族迁徙融合不断，汉族、蒙古族、回族逐渐在黄河河套地区定居下来，使河套地区成为我国蒙古族、回族的主要聚居地，形成汉文化、“马背文化”、伊斯兰文化共存交融的局面，农耕文化、草原文化并存交错的态势。1947年和1958年相继成立的内蒙古自治区和宁夏回族自治区无疑是对河套地区民族地位的法律认可，从而赋予了该地区在国家政治、经济生活中的特定权益。

20世纪30年代和40年代，研究区南部曾是党中央所在地——陕甘宁边区的主要组成部分，这里的各族人民为抗日战争的胜利和新中国的建立作出了不可磨灭、永载史册的特殊贡献。如果说井冈山是唤醒人民革命的圣火发源地，经济区就是使圣火燎原、把革命推向全国胜利的大本营。

然而，由于种种原因，总体来看，研究区经济仍处在相对落后状态，地区生产总值、一二三产业增加值、规模以上工业总产值、农林牧渔业总产值、地方财政收入等主要经济指标占全国的比重都不超过2%，占西部地区的比重也不超过12%（表2）。与东部地区比较，经济总量和人均占有量差距甚大。

在这样的总体经济形势下，人民生活水平不高，城镇居民人均可支配收入，除包头市、呼和浩特市和鄂尔多斯市略高于全国平均水平外，其他7市皆低于全国平均水平，一般少1600～3000元，榆林市少4393元，仅为全国平均水平的58.1%。中卫市、吴忠市和榆林市，农民人均纯收入皆低于全国平均水平，榆林市只有全国平均水平的55.4%。农村贫困人口仍占有较大比重。

（二）我国最大的能源综合富集区

鄂尔多斯盆地是我国第二大沉积盆地，经历了晚古生代和中生代成煤、生油的地质阶段，预测资源量：煤炭2.41万亿吨（埋深1500米以内），石油86亿吨，煤层气7.8万亿立方米，天然气11.3万亿立方米。经济区作为盆地开发的主体，煤炭探明储量3436亿吨，占全国的33.7%；天然气探明储量19300亿立方米，约占全国的三分之一，拥有苏里格、乌审旗、靖边、榆林4个超千亿立方米的大气田，苏里格气田探明储量达5336亿立方米；鄂尔多斯盆地石油预测资源量约86亿吨，可采储量约24亿吨，榆林市石油探明储量6.8亿吨（表3、表4）。

可再生能源也很丰富，太阳能、风能皆属我国高值区。

（三）我国最大的古老灌区和可开发土地资源集中分布区

经济区北部的河套灌区开发历史悠久，历来是我国北方农业精华之地，自古就有“黄河百害，唯富一套”之说。现有耕地有效灌溉面积2177万亩，约为都江堰灌区的3倍，淠史杭灌区的2倍。2005年，灌区9市（榆林市除外）粮食产量约720万吨，分别占全国、内蒙古、宁夏两区、经济区的1.5%、36.7%、87.1%，人均粮食占有量547千克，比全国多176千克，亩均粮食产量约347千克，高出全国37千克，粮食外销率30%；牛奶产量约446万吨，占全国总产量的16.2%，人均牛奶占有量约339千克，是全国人均值的16倍。

经济区内分布大量以荒漠草原和草原化荒漠为主的荒地，大多集中连片，地形或平坦开阔，或起伏和缓，土壤多为灰钙土。在1300～1500米高程范围内，这类荒地面积达1920万亩，占全国宜农荒地的3.62%，一旦国家需要，并有水源保证，皆宜开发。中国工程院在《西北地区水资源配置生态环境建设和可持续发展战略研究》报告中指出：“建议将黄河规划中的宁夏大柳树灌区，作为未来的粮食战略储备区，如有需要，可在实施西线‘南水北调’工程后，通过引黄灌区建设，开垦40万～66.7万公顷（600万亩～1000万亩）农田，作为西北甚至是全国的粮食后备基地。”

（四）我国水资源最贫乏的地区之一

在中国自然区划中，除榆林市部分地区外，经济区总体属西北干旱区域，水资源贫乏既是地理环境的基本特征和生态本底脆弱的主导因素，也是制约经济社会发展的主要自然因素。经济区（不含榆林市）主要水资源指标与全国比较，所占比重甚小（表5）。

在当地水资源极度匮乏的条件下，黄河成为维系各族人民生存与发展的基本水源。当前，国家分配给宁夏和内蒙古的黄河可用水量为98.6亿立方米，减去当地自产地表水11.58亿立方米，即可用黄河干流过境水87.02亿立方米，相当于当地水资源总量的2.3倍，可见本区对黄河的依赖程度。然而，即使加上黄河干流可用过境水，人均水资源量也只有948立方米，仅为全国人均值的44.2%，仍然属于严重缺水地区。

（五）我国生态环境问题集中、黄河流域土壤侵蚀最严重的地区

1. 土地荒漠化

经济区是我国土地荒漠化类型全、程度重、危害大的主要地区。荒漠化土地面积17.79万平方千米（表6），占全国荒漠化土地总面积的6.7%，占经济区总面积的62.7%。荒漠化土地中，沙化（沙漠）面积11.35万平方千米，占63.8%；水土流失面积3.93万平方千米，占经济区总面积的22.1%；盐渍化面积2.51万平方千米，占经济区总面积的14.1%。土地沙化是土地荒漠化的主要类型，遍布全区，集中于鄂尔多斯高原，尤其是包括库布齐沙漠和毛乌素沙地在内的高原西北部和西南部。水土流失主要分布在黄土丘陵区和鄂尔多斯高原东部。盐渍化散布于河套平原，以后套平原和银川平原最为严重。

土地荒漠化不但导致经济区的环境恶化，而且对黄河中下游和京津地区生态安全构成威胁。因水土流失，仅榆林市和鄂尔多斯市每年的入黄（河）泥沙量就高达7.2亿吨，占黄河年输沙量的45%。鄂尔多斯高原是我国沙尘暴主要源区之一，2000年发生沙尘暴18次，其中12次危及京津地区。

2. 黄河宁蒙河段的泥沙淤积与凌汛

黄河宁蒙河段，始自黑山峡出口、宁夏中卫市沙坡头，终于内蒙古托克县河口镇，长1227千米。河道生态问题日渐严重，1986年以来河床淤积与凌汛尤为突出。淤积的后果：一是河床不断抬高，导致内蒙古三盛公至三湖河河段出现220余千米的“悬河”，河床已高出两侧地面1米以上，最高2.15米，1990年后已发生两次洪汛决口；二是河床变浅，游移摆动不定，破坏两岸土地，并加剧凌灾的发生。由于黄河宁蒙河段呈南北流向，封冻时下游早于上游，解冻时上游先于下游，易造成冰凌灾害，1990年以来已发生5次凌汛决口。

黄河宁蒙河段的“健康生命”，对维系河套灌区绿洲生态系统，保障两岸人民群众的生产、生活有决定性作用，对保护更大区域的生态环境也有重要意义。

（六）河套生态经济区综合评价

河套生态经济区的上述特征说明，该区是一个主体功能突出、特色鲜明、在国家发展全局中具有重要战略地位的区域，需要给予高度关注。

河套生态经济区既是一个亟待发展的区域，又是一个发展潜力很大的区域。就地方层面而言，发展是改变贫困落后面貌、缩小与发达地区差距的根本途径，是当地人民和政府的急切期盼。从国家角度而论，发展是维护民族团结，构建社会主义和谐社会，保障能源安全、生态安全、食物安全等多重的需要，是关系国家发展全局的大事。发展的潜力在于优势资源的开发，特别是能源资源的开发与利用。鄂尔多斯市的发展为此树立了一个鲜活的范例，被称为“鄂尔多斯经济现象”。

1978年，鄂尔多斯市地区生产总值只有3.46亿元，是内蒙古自治区有名的贫困落后地区。1988年，地区生产总值超过10亿元，1998年突破100亿元（100.26亿元）大关，2005年再破500亿元大关，达到594.82亿元，比1978年增长了171倍，翻了七番多，比1998年增长了4.9倍，翻了两番多。2005年，人均地区生产总值40169元，约为全国人均值的2.9倍，居经济区之首；地方财政收入46.12亿元，是1978年的244.5倍、1998年的6.4倍、2000年的4.6倍；城镇居民人均可支配收入和农（牧）民人均纯收入都超过全国平均水平。

统计资料表明，1992年以来，鄂尔多斯市的工业开始快速发展，工业增加值的年增长速度一直超过两位数，一般在20%到30%之间，最高达52.7%。与此同时，地区生产总值的年增长速度也超过两位数，一般在15%到30%之间， 1997年至2005年，二者呈现极好的关联性，显示着工业对推动市域经济发展的主导地位和重要作用。工业发展则主要依赖优势资源（化石能源和畜产品）的开发及其加工转化。2005年，原煤产量1.53亿吨，占全国的6.9%，羊毛产量10681吨，占全国的2.5%，羊绒产量1723吨，占全国的11.2%，与之有关的工业行业形成的增加值占全部工业增加值的64.5%。

更为重要的是能源资源的开发已使经济区成为“西煤东运”、“西电东送”、“西气东输”的主要供给地，保障国家能源安全的作用日益突出。1989年～1998年，仅内蒙古就向北京市累计送电390多亿千瓦时，1999年给北京市送电67亿千瓦时，占内蒙古电力公司售电量的三分之一。21世纪初，“北京社会用电量的五分之一由内蒙古保证，新闻媒体报道：‘北京的五盏灯中有一盏是内蒙古点亮的’”。2005年，研究区原煤产量约2.85亿吨，占全国的12.9%，天然气产量108.6亿立方米，占全国的22.0%。

河套生态经济区既是一个能源和农业资源极为丰富的区域，又是一个生态脆弱、环境恶化的区域，二者处于极不协调的状态，因此，妥善处理资源开发与环境保护、经济建设与生态建设的关系，确保发展的持续成为摆在我们面前的一个尖锐问题。我们既不可只顾资源开发而忽视环境保护，也不能因保护环境而放弃开发优势资源。前者是对国家、对人民特别是后代极不负责任的态度，违背我们提出建设“河套生态经济区”的初衷。后者是对当地人民的冷漠和歧视，不符合实现构建社会主义和谐社会、区域协调发展、最终达到共同富裕的要求。如何处理这种关系？一方面，要大力开展区域生态环境建设，重点是农牧交错带土地沙化与水土流失的治理和黄河宁蒙河段“健康生命”的维系与河套灌区绿洲生态系统的保护。另一方面，要在开发利用资源的全过程中坚决贯彻有序、高效、安全的原则，切实做到保护环境，一是按照资源环境承载能力科学确定资源开发的规模和方式，二是资源利用必须严格贯彻循环经济的理念和节能减排的要求。

河套生态经济区既是一个资源雷同、环境相似、产业趋近的区域，又是一个跨省级行政区的区域。因此，应把河套生态经济区作为一个整体，自上而下统一谋划其发展，制定生态经济区建设规划。首先，一致性大于差异性、同一性多于互补性的区域。在行政辖区分割的条件下，区域内各行政主体处于一种潜在“竞争”状态。这种竞争尽管可使各自获得某种利益，但却在一定程度上阻碍着生产要素在大区域内的合理流动与优化配置，造成资源的无序开发和低水平重复建设，乃至生态环境的破坏，从而使区域整体优势不能充分发挥，参与大区域和全球范围内的竞争能力极大削弱，不符合按主体功能进行国土空间开发的要求。互补性强的区域，由于彼此的依存，往往可以通过市场的供需关系，由下而上形成区域联合或经济区。同一性强的区域，则必须站在国家整体利益的高度，根据国土空间开发主体功能的要求，自上而下推进区域合作，建设特定的经济区。显然，建设河套生态经济区应走后一道路。其次，任何一种资源的开发，既对其他资源有所需求，也对其他资源和整体环境产生影响。这种影响既有正面的、积极的，也有负面的、消极的。河套地区生态脆弱，环境承载力低，难以抗御资源开发的负面影响。当不同行政主体为了各自利益开发资源时，容易造成无序状态，从而导致资源的破坏与环境的恶化。凡事“予则立”。如果在资源开发之前进行统一规划，处理好资源之间、资源与环境之间的各种关系，确定合理的开发规模和科学的开发方式，则可达到“趋利避害”之目的。因此，建设河套生态经济区，并进行统一规划是保护环境的根本措施之一。

二、河套生态经济区建设方略

（一）总体思路

以科学发展观统领全局，紧紧抓住两条主线，切实遵循五项原则，着力建设四大工程，全面构建一个体系，在国家大力支持和省区通力协作下，通过建设河套生态经济区，实现区域又好又快发展，为保障国家能源、生态和食物安全作出应有贡献。

两条主线：优势资源的开发利用，生态环境的治理保护。

五项原则：坚持人与自然和谐，经济、社会、生态效益统一；坚持统筹全局，突出重点，按照有序、高效、安全开发战略，加快发展优势特色产业；坚持发展循环经济，加大环境保护力度，建设资源节约型、环境友好型社会；坚持科技进步和自主创新，不断提升产业技术水平和竞争能力；坚持体制与机制创新，妥善处理中央、地方、政府、企业、群众各方利益关系，推进省区合作与对外开放，实现区域经济一体化与社会和谐。

四大工程：能源化工基地建设工程；生态建设与大柳树水利枢纽工程；粮食保障工程；特色农业产业化建设工程。

一个体系：政策机制保障体系。

（二）能源化工基地建设

1. 必要性与可能性

能源是关系国家经济发展，进而影响政治稳定与军事安全的重要基础性战略物资。我国作为最大的发展中国家，能源消费需求快速增长，预测表明，2010年与2005年比较，煤炭、石油、天然气消费量将分别增长14.9%、17.4%、127.0%（表7）。然而，我国又是能源人均占有量少的国家，油、气人均资源量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%。资源不足，生产能力不够，需求旺盛，供需矛盾尖锐。面对国际能源、尤其是石油的激烈争夺，市场的剧烈波动，安全隐患不断增大，急需建立能源安全保障体系。河套地区作为国家最大的能源资源综合富集区，加快资源勘探开发，承担增供石油、天然气、煤炭、电力等重要任务，缓解国家能源供需矛盾，无疑应成为这一保障体系中至关重要的组成部分。

与国内其他地区比较，河套地区能源资源开发具有以下优越条件。

区位优势突出。从全国能源资源分布和开发的地区布局看，山西、安徽、山东、河南、河北、黑龙江等中东部产煤区，已进入开发中期或衰退期，扩大规模潜力有限，而产煤潜力很大的新疆等地又因远离能源消费市场，相当一段时期内尚难大规模开发。河套地区地处大西北东缘，紧靠中东部，东连京津和环渤海地区，西接西部大开发重点发展轴线呼包银兰西（宁）产业带，位居新亚欧大陆桥中枢，北有阴山、西有贺兰山、东有吕梁山等山地环绕，防务相对安全，显然是最理想、最重要的国家特大型能源接续基地，理应在西煤东运、西电东送、西气东输的国家能源格局中发挥主干作用。

建设用地条件优越。一是地广人稀。鄂尔多斯市、榆林市和宁东地区的人口密度分别为每平方千米17人、78人、53人，远低于全国平均人口密度（136人/平方千米）。人少地多为能源化工基地大规模开发建设提供了广阔的国土空间。二是有大量以荒漠草原或草原化荒漠为主体的荒地和其他未利用地，建设用地成本低，不占或极少占用耕地和其他农用地。三是地形或平坦开阔，或起伏和缓；地表松散堆积物薄，基岩埋藏浅；区域地震活动性弱，烈度低，工程地质条件极佳。

具有较好的基础条件。一是有一定的产业发展基础，20世纪90年代以来，本区能源产业迅猛发展，2005年，原煤产量2.85亿吨，占全国的12.9%，鄂尔多斯市和榆林市是全国产煤逾亿吨的仅有的两个市。天然气产量108.6亿立方米，占全国的22.0%，成为西气东输的重要气源基地。榆林市原油产量500万吨，占全国的2.8%。年发电量614亿千瓦时，占全国的2.5%。煤化工、石油天然气化工正在兴起。能源化工产业已成为带动区域经济发展、工业化和城市化的基本动力。二是有呼和浩特市、银川市、包头市等省会和大城市为依托，一批中等城市正在兴起，科技、人才、信息不断聚集，生活条件日益改善。粮食和其他食物亦可就近从河套灌区得到充分供给。三是交通条件日臻完善，内外交往便捷通畅。已建和在建的（北）京包（头）、包（头）兰（州）、宝（鸡）中（卫）、神（木）黄（骅）、包（头）神（木）、神（木）延（安）、西（安）延（安）、太（原）中（卫）银（川）、准（格尔）东（胜）、东（胜）乌（海）等铁路，京藏（北京至拉萨）、银（川）青（岛）、银（川）武（汉）福（州）、包（头）榆（林）西（安）等高速公路，将构成一个连接东西、畅通全国的地面交通网络。此外，油气管道和输电线网亦在加速建设，陕北天然气输气管道已有通往北京、西安、呼和浩特、银川、上海等多条线路。

第四，国家对本区作为能源重点开发区的功能定位。全国《能源发展“十一五”规划》明确提出：“加快开发神东、陕北……宁东6个大型优质动力煤炭基地，以建设特大型现代化煤矿为主，扩大生产规模”，“优化建设山西、陕西、内蒙古……煤炭富集地区煤电基地，实施‘西电东送’”，“按照‘发挥资源优势、依靠科技进步、积极稳妥推进’的原则，加快发展煤基、生物质基液体燃料和煤化工技术，统筹规划，有序建设重点示范工程，为‘十二五’及更长时期石油替代产业发展奠定基础”。国家《西部大开发“十一五”规划》要求“按照资源赋存条件优良、国内外市场需求旺盛、大规模开发利用条件基本具备等要求，推进优势资源富集地区有序开发……形成一批我国能源、矿产资源重要接替区”，“加快建设若干国家重要的水能、煤炭、石油天然气等能源工业开发、接续基地和重要能源化工产品加工基地”，并在规划中明确把陕西、宁夏、内蒙古列为煤炭生产及煤电一体化基地、煤化工基地，陕甘宁、内蒙古列为大型石油、天然气开采及加工基地，内蒙古、宁夏列为风能、太阳能等可再生能源基地。

当然，必须清醒地认识到本区化石能源资源的开发还存在某些制约因素和诸多问题。制约因素是：水资源严重短缺，生态环境脆弱，先进技术与高级人才不足。现有资源开发过程中存在的主要问题是：无序开发，浪费、破坏资源；三废污染，环境问题严重；资源以外运为主，就地转化率低；分配不顺，利益矛盾突出。显然，这些问题应该通过确定科学的发展战略，制定完善的政策、机制体系，并落实到统一的规划中予以妥善解决。

2. 建设思路

遵循有序、高效、安全开发的原则，按照大型化、现代化、信息化、高起点的要求，以技术先进、经济高效、资源节约、环境友好、强区富民为目标，在煤、油、气资源综合开发基础上，以蒙西、陕北、宁东为主体优化空间布局，建设煤电一体化和以煤基石油替代品为主的煤化工产业集群，为保障国家能源安全和经济发展作贡献，也为本区生态经济系统进入良性循环和建设小康社会与和谐社会发挥主导、支柱作用。

有序开发原则——摒弃片面追求发展速度，进行掠夺式和无序竞争的开发方式，重视开发规模在空间布局和时间发展上与资源环境承载力相适应，产业开发与地质勘探和基础设施、公用设施建设相协同，煤、电、化、建产业相衔接，技术进步效益、规模经济效益、产业集聚效益与环境优化效益相兼顾，企业主体运作、政府行为、社会力量相结合，政府（中央、省区、地市、县）、企业、群众利益相协调，切实处理好建设中的各种关系。

高效开发原则——摒弃追求数量扩张、大量出卖资源和初级产品的技术经济路线，走机制创新、科技创新、自主创新之路，把人才、技术、装备放在突出位置，建立技术创新体系，构建创新的技术基础，完善创新的激励机制，优化创新环境，以现代化大型煤炭气化、液化工程为中心，谋求煤炭间接液化制油、直接液化制油、一步法合成二甲醚、煤基甲醇大规模制取烯烃技术的突破性发展，争取相关的煤炭采选技术、整体煤气化燃气—蒸汽联合发电技术、煤电化建和石油天然气化工循环经济技术走在世界前列，大幅度提高能源开发的综合效益和核心竞争力。

安全开发原则——摒弃传统的重开发轻保护、先污染后治理的发展观念，按照科学发展观的要求，以人为本，人与自然和谐为目标，以人性化、生态化的工业园区为载体，大力发展循环经济，实施资源综合利用，节能减排，加大生态环境保护力度，着力建设资源节约型、环境友好型社会。

通过15年或更长一段时间的开发建设，使研究区煤炭—电力—化工—建材系列产业和石油天然气及其加工、化工系列产业构成较完整的产业链条和产业集群，特别是煤基石油替代产品（煤基油品、煤基醇醚燃料、煤基烯烃等）大规模加工技术取得重大突破，产品形成一定规模，装备技术、生产管理达到国际先进水平，工业园区循环经济形成气候，经济、社会、环境效益全国领先，建成全国规模最大、效益最好、世界一流的国家级能源和煤基石油替代产品基地，西部重要的现代化新型工业化基地。

能源化工基地的产业结构，以煤炭、石油天然气采掘业为最基本的基础产业和优势产业，以煤炭一次转化为主以及可再生能源转化的电力产业为支柱产业和优势产业，以煤、油、气深度转化的煤化工和石油天然气化工为主导产业，特别是以煤基石油替代品产业作为核心产业，以三废综合利用为主的建材业为环保产业，由此构成较完整的煤油气—电—化—建产业系列、产业链条、产业集群。同时配套发展新材料、机械装备、农产品加工等其他工业，以及系列化的服务业。

能源化工基地的空间布局，应在开发建设国家级特大型蒙陕宁能源化工基地的统一目标下，依托鄂尔多斯市、榆林市、银川市和吴忠市建设蒙南、陕北、宁东三个二级基地，在充分发挥各自特点的前提下，分工协作，优势互补，形成区域产业集群。在二级区内，以工业园区为主体，按照循环经济的要求，构建较完整的产业链。

（三）生态建设与大柳树水利枢纽工程

保护和改善河套地区生态环境，重点是防治黄河宁蒙河段的泥沙淤积、治理农牧交错带的土地沙化和水土流失、保护河套灌区的绿洲生态系统，关键在建设大柳树水利枢纽工程。

1. 防治黄河宁蒙河段泥沙淤积

黄河宁蒙河段的河床变浅、悬河发展、凌灾加剧等河道生态问题，无一不与泥沙淤积有关。

黄河是世界上含沙量最高、输沙量最大的河流，水少沙多、水沙不平衡是其基本特点。黄河泥沙85%以上来自汛期（7月～10月），并且常常集中于几场暴雨洪水，然而，汛期的水量却只占全年水量的60%。因此，汛期的水沙矛盾尤为突出，水相对更少，沙相对更多，河流含沙量更高，容易造成泥沙淤积。

黄河宁蒙河段历史上属于冲淤基本平衡的微淤河道，泥沙淤积危害较轻。1986年以来，一是因为龙羊峡水库、刘家峡水库联合运行，由于其功能的需要，两库一般在6月～10月蓄水。二是因为经济社会发展需要，沿黄引水增加，导致宁蒙河段汛期来水减少，宁夏中卫市下河沿站汛期来水比例下降18.6个百分点，来水减少30%。河段中常洪水出现几率降低，汛期流量大于2500立方米/秒和3000立方米/秒的天数比例分别下降26.7和12.3个百分点，出现几率减少91%和87%。汛期来水减少，使有利于保持中水河槽的洪水大量削减，泥沙含量相对增高，冲淤基本平衡演变为以淤为主（1993年～2000年，宁蒙河段年平均淤积量达0.7亿吨），导致河道主槽萎缩抬高，河道宽浅散乱，摆动加剧，排洪能力下降，洪灾、凌灾形势日趋严重。

为防治宁蒙河段泥沙淤积，关键是使水沙关系达到平衡，措施有三：一是增水，二是减沙，三是调水调沙。增水即增加黄河水量，提高河道冲沙减淤能力，为此，一要节流，大力实施节水工程，减少引黄水量。二要开源，从长远的角度出发，若要根本解决黄河资源性缺水问题，必须跨流域调水，国家应在东、中线南水北调实施的不同阶段，适时适度增加河套地区可用黄河水量，并加大西线南水北调工程前期工作力度。减沙即减少入黄泥沙量，要着力开展区域生态建设，重点是：经济区南部鄂尔多斯高原和黄土高原北缘、即长城沿线农牧交错带的荒漠化土地治理；乌兰布和沙漠治理，乌兰布和沙漠东缘直逼黄河，每年输入黄河粗沙6000万吨，大有“阻断”黄河之势。调水调沙即通过骨干水库群的联合调控，增大汛期水量，提高冲沙能力。对此，大柳树水利枢纽具有不可替代的关键作用。

2. 治理农牧交错带荒漠化土地

经济区内长城沿线农牧交错带包括鄂尔多斯高原和黄土高原北缘，属于我国北方农牧交错带的中部，地处内蒙古高原向黄土高原过渡和东南季风边缘地带，年降水量一般250毫米～400毫米，是风水复合侵蚀严重地区。20世纪以来，滥垦、滥伐、滥挖和过度放牧等不合理经济活动对自然植被的破坏，加剧着土地荒漠化的进程。

防治土地荒漠化需要处理好三个关系。一是区域之间的关系。不同区域，荒漠化类型不同，强度不同，成因不同，治理上必须依据各自特点，因地制宜，区别对待。二是生产与生态的关系。在土地利用上，要改变以往重生产、轻生态的观念，以及由此而造成的“大面积土地搞生产、小面积土地搞生态”的做法，建立新的“小面积土地搞生产、大面积土地搞生态”的区域土地“生态—生产”利用方式，使土地利用高效、安全。三是治理荒漠化与发展经济和改善人民生活的关系。实践证明，贫困是导致荒漠化的主要社会根源，防治荒漠化不能单纯搞生态建设，必须同时抓好特色优势产业开发，走生态经济发展之路，使生态建设与脱贫致富很好地结合。

河套地区荒漠化土地治理，除了继续在黄土高原水土流失区实施“退耕还林（草）”，开展以沟道坝系建设为主，工程措施、生物措施、农业措施相结合的小流域综合治理，在鄂尔多斯高原土地沙化区实施“退牧还草”、人工饲草料基地建设、大面积围栏封育、舍饲圈养等措施外，一个综合性的根本措施是建设生态灌区，构建蒙陕宁甘农牧交错带生态安全区，与河套灌区共同形成西北地区东部生态屏障。

经济区及其外延区内的沙漠（巴丹吉林沙漠、腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、库布其沙漠、毛乌素沙地）与黄土高原之间，贺兰山东西两麓、宁夏中部、鄂尔多斯高原西部都斯图河流域及陕西定（边）靖（边）横（山）地区，分布大量地形平坦、集中连片、以荒漠草原和草原化荒漠为主的土地，在1300～1500米高程范围内，可供灌溉开发者达1920万亩（现已开发146万亩）。根据水资源条件，因地因时逐步开发这些土地，首先，可在大区域范围内建立“小面积土地搞生产、大面积土地搞生态”的土地“生态—生产”利用方式，收到“开发一小片，保护一大片”之功效。据有关资料，该区域一亩高效人工草场的产草量相当于50亩左右中等草场或150亩退化草场的产草量，一亩高效基本农田的粮食产量相当于10亩左右坡耕地正常年份的粮食产量。若建设152万亩人工草场，可使7600万亩中等天然草场或2.28亿亩退化天然草场得到保护恢复。建设100万亩基本农田可以置换1000万亩以上坡耕地，从而为“退牧还草”和“退耕还林（草）”创造有利条件，使区域植被得到恢复，土地沙化、沙尘暴和水土流失得以减轻。其次，可改变当地人民生存发展条件，促进脱贫致富。生态灌区建设是生态移民的前提，通过灌区建设，实施生态移民，加强产业开发和小城镇建设，将从根本上解决周边贫困地区贫困人民的生存和发展条件，为其脱贫致富奠定基础。第三，可为国家“未来的粮食战略储备区”建设打下基础。草地植物，尤其是豆科植物，对于改良土壤、培肥地力具有重要作用，据黄土高原区的试验，草田轮作一个周期（3～4年）可以提高土壤有机质23%～24%，氮素100～150公斤/公顷。尽管生态灌区是以牧草建设为主，然而一旦国家急需增加粮食供应时，可立即将牧草地改为农田，而且这些经过牧草改良的土地将以更高的土壤肥力完成产粮任务。再者，以草养畜，增加牛羊肉、奶的产量，可以改变膳食结构，减少粮食消费量，从这个角度来看，可以说“种草即种粮”。

生态灌区建设的总体思路是：以水资源供给保障能力为前提，自然生态系统空间分布格局为基础，草业—舍饲牧业—畜产品加工业为主体，依托小城镇或农村聚落，小面积开发与大面积保护结合，人工建设与自然修复结合，因地制宜，有序推进，建设节水高效的新型人工绿洲生态经济系统。

依据区域特征，生态灌区可划分为5个建设区，即内蒙古阿盟荒漠草原生态恢复区，宁夏中部地区节水灌溉特色农业区，内蒙古鄂尔多斯半干旱带草原生态保护区，陕西定边、靖边防风固沙林草区及甘肃民勤绿洲生态修复区。各区建设规模、土地利用结构和需水量见表8。

3. 保护河套灌区绿洲生态系统

河套灌区绿洲生态系统包括农田生态系统、湿地生态系统和其他自然植被生态系统，其形成与地下水位埋深息息相关，与农业灌溉紧密联系。

保护干旱半干旱地区的绿洲生态系统，既要防治土壤盐渍化，更要防治土地沙化。大量事实说明，沙化比盐渍化危害更甚。据有关资料，一般认为，地下水位埋深2米和4.5米是发生盐质和沙质荒漠化的临界埋深，小于2米，土壤开始积盐；大于4.5米，自然植被开始生长不良，至6米，持续生长不良，并导致死亡。对小麦等农作物而言，地下水位埋深2～2.5米时产量最高，大于2.5米时产量开始下降，大于3米时明显下降。可见，控制地下水位对防止沙化和盐渍化、保障农作物高产至关重要，是保护绿洲生态系统的关键。

地下水位埋深决定于地下水的补给和排泄。以补给而论，与引黄农业灌溉密切相关。如西套的青铜峡灌区，年降水量不足200毫米，有效降水不多，降水对地下水的补给甚微，地下水补给量中，近90%靠引黄水通过渠系渗漏和田间灌溉入渗补给，引黄水量、渠系渗漏量、田间入渗量的变化，都将导致地下水位的升降。就排泄而言，主要是地下水开采量。乌海市地下水超采56%，造成58平方千米的降落漏斗，中心水位降深12～30米。2003年，由于干旱，青铜峡灌区引黄水量骤减，机井开采量剧增，造成地下水位和湖泊水位的普遍下降，与2002年比较，潜水位平均下降0.23米，湖泊水位下降0.2～0.5米。因此，调控地下水位必须统筹考虑引黄水量、渠系渗漏量、田间入渗量和地下水开采量，综合研究它们之间的量比关系及其对地下水位的影响，科学确定它们在保证合理地下水位埋深下的临界值（最小量或最大量），并由此确定各类具体工程的主要技术参数。

节约河套灌区农业灌溉用水，支持工业化和城镇化的发展，是必要的，也是可能的。然而，需要强调的是，这种支持是有限度的。必须清醒地认识到，长期以来，河套灌区引黄农业用水兼有灌溉、补给地下水、保护湿地、洗碱压盐等多重功效，集生态、生产、生活用水于一体，是形成和维系绿洲生态系统的根本因素。如果把引黄灌溉用水只是看作农业生产用水，仅以农作物生长需求水量作为灌溉和引黄水量的依据来评价农业用水现状和农业用水潜力是不公平的，也是不符合实际的。

4. 大柳树水利枢纽工程

黄河黑山峡河段地处甘肃与宁夏交界的香山山地中，全长71千米，是黄河上游最后一个可建高坝大库的峡谷河段。大柳树坝址位于黑山峡出口以上两千米、宁夏中卫县境内，控制黄河流域面积25.2万平方千米、黄河总水量的56%，多年平均径流量325亿立方米。

大柳树水利枢纽工程是《黄河治理开发规划纲要》确定的黄河流域七大控制性骨干工程之一，总库容114.8亿立方米，调节库容85.4亿立方米，经50年冲淤平衡后，尚有调节库容57.6亿立方米。枢纽以其适中的地理位置、巨大的调节库容，对优化黄河水资源配置，维护黄河健康生命，具有承上启下、不可替代的作用，与龙羊峡、小浪底二枢纽构成黄河干流三个最关键的调控梯级。就河套生态经济区建设而言，大柳树水利枢纽对保护黄河宁蒙段河道生态安全，治理蒙陕宁甘农牧交错带恶化的生态环境，提高区域水资源供给能力，都具有决定性作用。因此，大柳树水利枢纽既是维护黄河健康生命，又是关系西部大开发成效的重大战略工程。

1986年10月龙羊峡水库开始使用，与刘家峡水库联合运行。运行的一个基本特点是汛期蓄水，正常年份蓄水约40亿立方米，丰水年蓄水80亿～100亿立方米。汛期大量蓄水改变了二库以下黄河径流的年内分配，减少汛期下泄水量30亿～50亿立方米，使原本不协调的水沙关系更为突出，河道造床输沙能力减弱，淤积加重不但使黄河中下游防洪形势更为严峻，而且使宁蒙河段始由微淤河道变成淤积河道，导致河道形态宽浅散乱，部分河段成为“地上悬河”。对此，应当在龙羊峡水库和刘家峡水库以下修建大型水库进行反调节，重新配置水资源，调水调沙。大柳树水利枢纽以其适宜的地理位置和巨大的调节库容，恰可担此重任。大柳树水利枢纽扼宁蒙河段之咽喉，在龙羊峡水库和刘家峡水库汛期蓄水时，可由其在泥沙含量最高时段增加下泄水量，塑造人工洪峰，满足黄河宁蒙河段及其中下游河道输沙之需求。有关研究表明：当下泄流量为2500～3000立方米/秒时，在44年计算期内，可使宁蒙河段累计冲刷7.91亿吨泥沙，河槽下切1.09米，拓宽79.6米，使之恢复到冲淤平衡状态，并可改善地下水排泄条件，减轻后套灌区盐渍化程度；当下泄流量达3000～4000立方米/秒时，会同中游自产水量，进入小浪底水库流量将达4000～5000立方米/秒，可使黄河中下游河道基本不淤。可见，大柳树水利枢纽是黄河流域承上启下、实施水沙综合调控、促进水沙协调的关键性工程，对维系黄河“健康生命”至关重要，其作用和意义远非地方局部利益可比。

为减轻宁蒙河段凌汛威胁，大柳树水库可在冬灌期间适当加大下泄流量，冬灌结束、灌区大量退水期间适当减少下泄流量，而后使之保持平稳的递减状态，既可避免封河期内蒙古河段流量的大幅度波动，也可减少稳封期河道槽蓄水增量，并利于开河期释放槽蓄水量，避免形成冰坝。

大柳树水利枢纽对提高河套地区生态、生产、生活用水保证率，改变供水方式，降低供水成本，保障蒙陕宁甘农牧交错带荒漠化土地治理、能源化工基地建设、绿洲农业发展等都具有重要作用。

（四）粮食保障工程

工业化与城市化的发展，必将促使河套地区人口大幅度增长集聚，同时还要保持粮食输出区的地位，发展粮食生产的重要性不言而喻，任务十分艰巨。

河套灌区的粮食生产受到某些因素的制约，一是耕地面积减少，质量下降。人口增加、工业发展、城市扩大、基础设施项目增多，各类建设用地挤占基本农田的现象越来越突出。虽然通过开发新的灌溉农田使耕地数量得到一定补偿，但因被占土地多是菜田、园地和高产农田，其质量已相差甚远。过量使用化肥、大量地膜残留、工业废水不达标排放等等，使土壤污染日趋加重。二是中低产田比重大。如宁夏引黄灌区农田中，高产田仅占26.7%，中低产田比重仍高达73.3%（其中，中产田占45.4%，低产田占27.9%）。三是水资源不足。近些年来，黄河来水呈减少态势，一些枯水年份，已不能满足灌溉需水要求。2003年春灌期间，宁夏灌区供水指标削减39.2%，200万亩农田无灌弃耕，减产粮食8亿千克。工业和城市的发展，特别是能源化工基地建设，必将导致水资源的重新分配，农业用水势必减少。四是种粮成本上升，比较效益下降。农业生产资料涨价，劳动力成本增加，病虫害防治费用加大，使近几年种粮成本每亩增加近100元，以致2004年以来国家各项惠农政策的影响力逐渐减弱。而且，国家对种粮农民的各项政策补贴，大体上中央负担76%，地方负担24%，也就是说商品粮中都含有产粮区政府的财政支出，无形中造成“穷省区（多是产粮区）补贴富省区”的不合理现象。生产粮食越多的地区，地方政府的财政补贴支出越大，在西北贫困地区，这种补贴支出已占当地财政收入的五分之一，地方政府难以承受。

为巩固河套地区粮食生产基地的地位，并进一步发挥其作用，在当前和今后一段时期（西线南水北调实现之前）内，应实施以深度开发为主、深度开发与广度开发相结合的发展战略。首先，要在切实保护耕地、稳定粮食播种面积的基础上，以科技为支撑，着力改造中低产田，大幅度提高单产水平。河套灌区粮食亩产水平高产田达700～800公斤，中产田500～600公斤，低产田300～400公斤，若能把低产田改造成中产田，中产田改造成高产田，每亩单产总体上可提高200公斤左右。按中低产田占73.3%的比例计算，可增产粮食40亿公斤，相当于现有粮食产量的55.6%，无疑，改造中低产田是保障粮食生产的主要途径。其次，改进耕作制度，调整作物结构。在条件适宜地区，逐步推广冬麦北移和麦后复种饲料、蔬菜等作物，把高温对春小麦成熟的不利因素转变为实施“一年两熟”耕作制度的有利条件。玉米既抗旱又高产，既是粮又是料和草，适度扩大玉米种植面积可一举多得。再次，根据水资源状况，适度开发后备土地资源。大致可分为两个阶段。第一阶段，即大柳树水利枢纽工程建成、西线南水北调尚未实现期间，结合生态灌区建设，以保证新灌区农牧民粮食自给为目的，实施小面积点上开发。第二阶段，即西线南水北调实现后，按照中国工程院的意见：如有需要，在大柳树生态灌区内，开垦40万～66.7万公顷（600万亩～1000万亩）农田，作为西北甚至是全国的粮食后备基地。最后，调整中央对种粮的补贴政策，减轻地方政府种粮补贴负担，使贫困落后的粮食主产区之粮食生产得以为继。

（五）特色农牧业产业化建设

根据资源条件、生产规模、发展基础、市场需求等因素综合考虑，选择奶、清真牛羊肉、羊绒、中药材、酿酒葡萄与葡萄酒、食用油、果菜等作为地方优势特色产业。

1. 奶产业

奶产业是河套灌区农业的传统优势产业，而今已成为带动区域经济发展的主导产业之一。2005年，河套灌区9市牛奶产量445.6万吨，占全国牛奶总产量的16.2%。人均牛奶占有量338.7千克，是全国人均牛奶占有量的16倍。以内蒙古“伊利”、“蒙牛”和宁夏“夏进”三大企业为主体的乳业产业化体系初步形成。具备了把河套地区打造成我国综合实力最强、竞争能力最大，达到世界先进水平的奶产业区的条件。为此，需推动“三个转变”，实施“三大工程”。

三个转变：增长方式由数量扩张向质量提高转变，着力提高牛群素质和单产水平；饲养方式由分散、粗放向集中、集约化转变，通过养殖园区，适度扩大养殖户饲养规模，加强统一管理和科技服务；加工方式由初级加工向精深加工转变，不断提高产品附加值和市场占有率。

三大工程：奶源基地建设工程，一要建设奶牛养殖园区和生态示范牧场，大力发展规模养殖和科学养殖，二要结合新型生态灌区建设和老灌区种植业结构调整，大力发展人工草场，扩大优质豆科牧草和青贮饲料种植比重，建设饲用玉米产业带，形成优质饲草料基地；产业集群建设工程，以伊利、蒙牛、夏进等现有大型企业为基础，通过企业自发衍生或政府推动等形式，促进企业之间、企业与基地之间、基地与农户之间、农户之间的分工、协作、联合，有效整合各类资源，形成产业集群，打造名牌产品，提升区内奶业在国内外，特别是在国际上的整体竞争能力；科技支撑工程，依靠科技，自主创新，抓好良种繁育、疾病防控、产品研发、职业培训和科技服务五大体系建设。

2. 清真牛羊肉产业

河套地区具有发展清真牛羊肉的五大优势。一是饲草料资源丰富；二是品质优异，宁夏滩羊，内蒙古乌珠穆沁绒山羊，苏尼特羊等，肉质细嫩，脂肪分布均匀，膻味轻，为羊肉中之上品；三是品牌优势，“清真”是穆斯林群众民族食品的重要标志，市场潜力大，是一笔巨大的无形资产；四是价格优势，仅相当于世界平均价格的60%～70%；五是区位优势，易于产品外销。

河套地区作为我国牛羊肉主要产区之一，已有加工企业近400家，涌现出“塞飞亚”、“小肥羊”、“贺兰山”、“金福来”、“宇华”等著名企业，加工水平不断提高。

为进一步发展清真牛羊肉产业，一要加强基地建设，包括饲养基地和饲草料基地建设。应大力扶持养殖大户和发展养殖园区，提高科学饲养的管理水平。要针对缺优质粗料、精料、蛋白质料和总量不足的“三缺一不足”现象，大力抓好人工草场建设，粮饲兼用玉米生产，以及秸秆转化利用。二要加强科技服务体系建设，包括品种改良、先进饲养管理技术推广、疫病防控和职业培训等。三要培育龙头企业，拓展市场。按照国际肉类生产卫生质量标准，有效整合资源，加大扶持力度，尽快建成几个具有名牌产品的现代化企业，并以大企业为中心，建设一批分工明确，专业化强的中小“卫星”企业，开发新产品，延伸产业链，加强资源综合利用。四是建立专业合作组织，构筑“企业—合作社—农户”的利益共同体。

3. 羊绒产业

河套地区是我国绒山羊分布最集中、数量最多的地区，2005年羊绒产量3199吨，占全国羊绒总产量的20.73%。目前，有规模以上加工企业120多家，销售收入过亿元的近30家，过10亿元的3家，销售收入共110多亿元，增加值40亿元，出口5亿美元，羊绒制品产量、销售收入和出口交货值均居全国第一位。鄂尔多斯、圣雪绒为上市企业。“鄂尔多斯”、“圣雪绒”、“鹿王”被评为中国驰名商标，占有国际市场份额的一半以上，国内市场份额的三分之二以上。

进一步做大做强区域羊绒产业的基本思路：改变饲养方式，加强基地建设。鄂尔多斯市西部牧业旗县改放牧为舍饲或半舍饲饲养，并依靠人工种草和灌木建立了稳固的饲草基地，实现了恢复生态、发展生产、提高农牧民生活水平的统一。通过科学管理和品种改良，提高了圈养后山羊绒毛的品质，培育的白绒山羊核心群，产绒最高可达1000克，绒毛平均细度14.83微米，纤维强度4.55克，伸度37.8%，均达到世界先进水平。二是加强企业合作，构建产业集群，整合优势资源，依靠科技和自主创新，提升产业整体技术水平和竞争能力。三是建立合作组织，提高养殖户与企业的联系度，逐步形成养殖户与企业的利益共同体和产、加、销的一体化。

4. 枸杞为主的中药材产业

河套地区因其特有的自然条件，草原和沙生药用植物资源颇为丰富，著名者有枸杞、甘草、苦豆子、麻黄、柴胡、苁蓉、黄芪、黄芩等。枸杞、甘草皆居宁夏“五宝”之列。枸杞更是具有特定地理标志的宁夏特产，1995年中卫市中宁县被国家命名为“中国枸杞之乡”。

这些药用植物不仅具有极高的药用价值，而且具有调整种植结构、保护生态的巨大作用。枸杞耐盐碱，在盐碱地种植，既调整了种植结构，又提高了种植价值，在荒地种植，可防风固沙。甘草、苦豆子、麻黄等适宜在沙荒地种植或在保护条件下自然生长，起到恢复植被、防沙治沙的作用。开发中药材产业既发展了区域经济又保护了区域环境，一举两得。

发展思路：一是因地制宜，合理布局，同一或同类中药材相对集中连片，形成优质区、备优质区、备用发展区、试验研究示范区的空间分布格局。枸杞以卫宁地区、银川市、石嘴山市、巴彦淖尔市为优质区和备优质区，其他市县为备用发展区。银川市芦花台园林场、南梁农场和乌拉特前旗或杭锦后旗为无公害试验示范区。甘草等沙生、旱生中药材可在吴忠市的盐池县、同心县、红寺堡，中卫市的海原，鄂尔多斯市，阿拉善盟，包头市，呼和浩特市等市、县的雨养地或井灌区种植，并以有关研发生产企业为主，确定试验示范区。二是组建大型企业集团，有效整合资源，加强产品、技术和市场开发力度，提升整体生产水平、综合效益和竞争能力，使之成为名副其实的世界最大枸杞生产、加工、研发区。

5. 酿酒葡萄及葡萄酒产业

贺兰山东麓地区的气候和土壤条件皆宜酿酒葡萄生长，是我国酿酒葡萄最适宜种植区，所产葡萄的糖、酸、酚类物质平衡，风味独特，品质优良，系葡萄酒上佳原料。

目前，葡萄酒产业已有长足发展，初步实现了良种化、规模化生产。品牌优势较明显，“西夏王”干红葡萄酒荣获2000年巴黎国际名酒展评会金奖，“贺兰山”牌葡萄酒获2001年法国国际旅游联合会“金葡萄根”奖，“西夏王”干红、干白葡萄酒取得了国家质监总局颁发的产品免检证书。

发展思路：一要加强总体规划，以贺兰山东麓的玉泉营地区、银川园林场、平吉堡农场、南梁农场为重点发展区，逐步形成南至青铜峡市、北到巴彦淖尔市的酿酒葡萄种植带；二是组建大型产业集团，分工协作，形成合力，提升整体生产水平和竞争能力；三是着力提高质量，按国际AA绿色要求加强管理、检测、技术研发和国际标准认证。

6. 食用油产业

食用向日葵油营养价值高，尤其是具有降低胆固醇，减轻动脉硬化，预防心血管疾病的功效。

向日葵具有耐干旱、耐盐碱的特性，适宜在河套地区种植。巴彦淖尔市已掌握了品种选育、套种栽培及产品加工等技术。河套地区具备了发展向日葵食用油的条件。

发展思路：一是建设向日葵种植区，以巴彦淖尔市的五原县、杭锦后旗、乌拉特前旗、临河区为重点发展区，巴彦淖尔市的乌拉特中旗、磴口县和石嘴山市的平罗县、惠农县以及吴忠市的同心县、红寺堡管理区为适度发展区；二是组建几家规模、效益、品牌居国内同行业前列的大型企业，并取得“绿色食品”认证；三是加大产品、技术、市场开发力度。

7. 果菜产业

河套地区光照丰富，冬季可利用地下水井灌，宜于果菜设施栽培。目前已有一定规模，并有较大范围的国内外市场，已远销香港、俄罗斯、哈萨克斯坦。

发展思路：一要合理布局，相对集中；二要加强合作，明确分工，形成企业+农户、协会+农户、订单+农户等产业化发展模式；三要加强品种引育、栽培和保鲜储运及加工技术的研发；四要改善营销条件，拓展市场。

（六）区域合作的政策机制

河套生态经济区具有两个明显的特征：一是跨省级行政区；二是区内资源、环境、经济活动等的相似性大于差异性，互补性弱。合作目的是变“竞争对手”为协作伙伴，以便共同努力提升区域整体发展水平和对外竞争能力。这种合作是一种同质合作，实施难度较大，需要建立完善的政策机制体系妥善处理各种复杂的关系或矛盾，保证生态经济区的成功建设和顺利发展。

1. 合作原则

三省区地域相连，资源雷同，环境相似，经济发展水平和发展方向相近，都面临着共同的发展问题。区域合作的目标是追求区域整体优势的充分发挥和利益最大化。为此，合作应遵循以下原则：平等协商原则。各合作成员地位平等是区域合作的根基，也是协商的前提。互信互利原则。互信是合作的基础，互利是合作的目的。一体化原则。一体化是生态经济区发展的目标，只有通过组织一体化、制度一体化、市场一体化，才能实现区域资源共享和生产要素优化配置，资源与产业的科学匹配，微观主体与产业系统的有机结合与协调发展，从而提高区域整体实力。对外开放原则。要使区域经济融入国家和世界经济的分工协作体系之中，并通过竞争取得一席之地，必须加强对外开放。对外开放既是吸纳东部发达地区和世界发达国家资金、技术、人才和管理经验的重要途径，也是展示合作实力、体现合作价值的基本手段。

2. 合作形式

生态经济区的形成与发展靠市场和政府的双向推动。在市场经济体制尚不完善、区内相似性大于差异性的情况下，政府推动尤为重要。因此，合作首先应是政府间的合作。在中央政府对建设生态经济区认同、倡导的前提下，区域内政府间合作的组织形式是一个由初级形式逐渐向高级形式演变、完善的过程，大致分为三个阶段：建立三省区高层领导人协商和职能部门联席会议制度，确定合作的原则、领域、方式及计划；设立常设的协调管理机构，制定规划、政策、章程、规则、公约等，经高层领导人会议审定并报省区党委、政府批准后执行，审查、监督资源开发、环境保护、基础设施、生产要素流动、市场开拓等重大项目的实施；推动建立各类半官方及民间的和企业间的跨地区组织，包括咨询机构、行业组织和集团公司等。

为了充分发挥资源开发潜力和市场整体竞争能力，有效整合生产要素，利于环境保护，应把组建产业集群作为一种经济发展战略方式予以高度重视。确立和拥有主导产业、大型支柱产业、中小型专业企业、专业市场是形成产业集群的必要条件。河套生态经济区资源富集，特色明显，优势突出，产业发展方向明确，经过近些年的发展，已经涌现出一些知名度高的大型企业，某些品牌已被公认并占有了国内外较大市场份额，从而为建立产业集群奠定了良好基础。

产业集群要求有强大的自主创新能力，需要有力的科技支撑。政府应为人才、科技、信息资源的聚集与共享创造条件，为企业、科研院所、大专院校的合作架设桥梁。产业集群的主体要以工业园区的形式合理布局，以实现各类资源的有效聚集和充分利用。

3. 合作领域

按照生态经济区的功能定位，合作领域可以主要考虑生态建设与环境保护、能源与化工、绿洲农业、黄河水利、交通运输、旅游等六个方面。

4. 合作机制

区域合作大体有两种形式，即非制度化合作模式和制度化合作模式。前者以诚信为基础，主要通过信息交流和联席会议协商处理各种问题，合作一般是松散的、非约束性的。后者以法制为基础，通过立法使合作成员间的协作关系固定化、规范化、系统化，合作是紧密的、有约束性的。

鉴于河套生态经济区的特点与合作目的，区域合作应采用制度化模式。为此应建立具有明确工作目标、任务和具体要求的各类合作组织。制定确保区域合作规范化、有序化、制度化的合作政策，并据此制定合作章程，规定区域合作的目标、内容、手段、方法、途径等，保障合作成员的利益，约束合作成员的行为。选定合作项目。同时，要通过信息交互、利益补偿、评价激励、行为约束等防止合作风险。

三、建议

（一）从国家层面统筹“黄河河套生态经济区”建设

黄河河套地区的资源开发和环境整治对保障国家能源、生态和食物安全，促进少数民族地区和革命老区发展，推动社会主义和谐社会建设，都具有重大作用，建议把“黄河河套生态经济区”明确列入西部大开发的重点经济区和全国主体功能区规划的重点开发区，并在“十一五”期间，由国家发展和改革委员会牵头，组织三省区政府，共同编制“黄河河套生态经济区建设总体规划”和专项规划。

蒙陕宁三省区能源综合开发已有相当规模，为统筹考虑国家对能源的需求和构建国家特大型能源化工基地的需要，建议由国家发展和改革委员会牵头，组织三省区政府先行编制“黄河河套生态经济区能源化工基地建设综合规划”。规划应处理好能源化工基地建设与生态恢复、环境保护的关系，蒙陕宁三省区的分工协作关系，中央与地方政府、企业与群众的利益分配关系，政府职责与企业行为的关系等。

（二）科学配置黄河水资源，维系黄河健康生命，尽快批准大柳树水利枢纽工程立项

水少沙多，水沙矛盾，是危及黄河健康生命的症结所在。增水、减沙、调水调沙是解决水沙矛盾的根本对策。

大柳树水利枢纽以其特定的地理位置和巨大的调节库容，是对龙羊峡水库、刘家峡水库进行反调节，增加黄河上游宁蒙河段及其中下游汛期水量，减轻泥沙淤积，促进西北东部地区生态建设，改善生态环境和人民生存条件等关键工程，对优化配置黄河水资源，调水调沙，维系黄河健康生命，保障国家生态安全，具有不可替代的作用。应当从国家发展的全局和西部大开发战略成败的高度，来充分认识大柳树水利枢纽工程立项的紧迫性，使之得以尽快开工建设，早日惠及国家，使人民得利。

（三）加大对以河套为中心的西北地区东部生态环境治理的支持，建设蒙陕宁甘农牧交错带生态安全区

黄河河套及其外围地区，既是黄河流域土壤侵蚀最严重的地区，又是我国沙尘暴的主要源区之一。治理该区生态环境，建设蒙陕宁甘农牧交错带生态安全区，不但对改善当地人民生产生活条件，而且对减少入黄（河）泥沙量，维系黄河健康生命，保护东部地区、尤其是京津地区生态环境都至关重要。建议在整合现有生态建设项目的基础上，把建设“蒙陕宁甘农牧交错带生态安全区”列为国家重大生态建设项目，及早规划，尽快实施。在规划未出台前，建议国家先期支持以下项目，或加大支持力度，或列为国家项目：绿色通道工程，建设黄河两岸、主要交通干线和灌排干渠（沟）两侧防护林带；河套灌区中低产田改造工程；乌兰布和沙漠、毛乌素沙地治理工程；生态移民工程。

（四）加强对水资源开源节流的支持，着力缓解水资源紧缺的矛盾

区域水资源匮乏既是造成黄河水沙不协调，导致生态环境脆弱，也是制约经济社会发展的基本因素。缓解水资源紧缺的矛盾始终是黄河治理和西北地区东部发展面临的重大难题。解决这一难题，一是节流，二是开源。为此，建议国家要：进一步加大对建设节水型社会的支持力度，加速建设河套灌区节水改造工程；在东、中线南水北调实施的不同阶段，适时、适度增加河套地区可用黄河水量；加强西线南水北调前期工作，促其实现，以彻底解决黄河与西北地区东部资源性缺水问题。

（五）加强政策机制研究

没有政策的引导和规范，缺乏机制保障，无论是资源开发、环境保护，还是区域合作，都难以步入正轨，不可能持续。政策和机制涉及诸多领域、部门和利益群体，政治性、法律性强，建议组织专门力量深入研究。

1. 中央应对属于“老少边穷”的河套地区的资源开发和环境保护给予特别关注，出台特殊政策，以政策来吸引资金、人才、技术，实现区域的资金聚集、人才聚集、科技聚集、产业聚集，以政策来保护当地人民群众的利益，实现利益分配的公平、公正，避免已经出现的“国富、企富、民穷”现象的扩大，对此，建议：所得税和资源税的分配应向资源所在地及当地群众倾斜，中央企业所得税应在生产所在地缴纳；矿产资源应通过市场运作方式出让，以公开拍卖的方式进行，资源拍卖所得资金的分配应包括中央、省区、市、县、乡镇、当地群众六方，分配比例应向中央和资源所在地及当地群众倾斜；对在资源所在地进行生产、经营的所有企业，实行属地管理。

2. 要建立健全西部地区生态建设和环境保护长效补偿机制。首先，建立绿色核算体系。通过建立绿色GDP和绿色会计系统，切实把资源环境的价值反映在国民经济核算体系中。将资源环境列为产权变革的生产要素，并建立市场化的交易规则，实现资源环境生产要素的有序让度。建立自然资源全过程有偿使用制度，不但要包括开采价格和附加开发成本，还要包括资源保护、恢复、再生、更新、积累等的费用。其次，建立规范有序的中央财政转移支付制度。将中央财政转移支付制度作为补偿的重要手段，加大国家对西部地区的支持力度，并规定转移支付在中央财政支出中的比重和递增比例，把转移支付制度纳入规范化的法律体系，确保长期稳定的资金来源。生态建设项目资金由中央财政全额转移支付，取消对西部地区的配套要求。对一些资源综合利用项目和环保产业采取无息贷款和减免税政策。第三，建立区域间的补偿制度。西部地区的环境保护与生态建设对中东部地区的生态和经济有明显的正效益，而自身则要遭受一定的经济损失。受益方理应对受损方进行补偿。国家应对“下游”受益区的受益度进行货币计量，要求受益方按实际受益从GDP中按一定比例补偿受损方，使双方结成利益共同体，达到协调发展的目的。第四，建立健全体现生态经济目标的生态税系。改现行污染收费制为污染征税制。对排污企业课征水污染税、大气污染税、固体废物税等污染税。可先对工业征税，并考虑向餐饮业等行业推进。改革和完善现行资源税。扩大征收范围，增设水资源税、森林资源税和草场资源税，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税；完善计税办法，将现行按应税资源产品销售量或自用量计征资源税改为按实际生产量计征资源税。此外，还可考虑建立环境保护基金、西部环境保护与生态建设银行，发行生态环境建设彩票等。

（执笔人：周特先）

参考文献

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11. 内蒙古水利厅，内蒙古自治区水资源公报，2005年。

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