第一章　绪论

一、研究背景与研究意义

（一）研究背景

科学技术的高速发展为人类生活提供了诸多便利，与之俱来的副作用也逐渐显现。在发达现代性中，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴。风险有别于传统的危险，它是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果[1]，即风险来源于发达现代性与全球化。在全球化的语境下，世界各国彼此深度融合，由此导致发达现代性下的风险不再局限于发生地，而经常会产生一系列连锁反应，且能超越时空的界限、在全球化的背景下不断蔓延。在当今开放复杂的巨系统下，突发事件复杂多样、连锁联动，形成灾害链和风险综合体，各种全域性大灾巨灾也时有发生。据此，我国的应急管理体系与能力建设不断进行着优化与调整。

2003年“非典”暴发后，我国的应急管理工作围绕“一案三制”（应急管理预案，应急管理的体制、机制和法制）展开。2003年5月，国务院第7次常务会议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。2004年4月，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》。2007年应急管理法制化建设取得新进展，8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，自此我国以“一案三制”为基础的应急管理框架基本形成。2008年，这一框架经受了汶川地震与南方雨雪冰冻灾害等重大灾害性事件的严峻考验，同时反映出其在应对突发事件以及应急管理中存在诸多问题，例如部门分割、条块分割，责任不明确，统一的应对机制尚未形成，社会动员能力弱，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全等。2013年10月，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》，增强了应急预案的针对性、实用性和可操作性。随着全球气候变化影响加剧、新产业新业态新模式不断涌现，包括安全生产、防灾减灾、食品药品安全、生物安全、网络安全等在内的公共安全风险日益增加，安全第一、预防为主的理念逐步向新领域延伸。这一理念也体现出该理论经得起实践检验，并不断被延伸运用、拓展创新。2018年，应急管理部正式成立，这是我国应急管理系统建设的一大标志性事件，旨在加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一指挥、上下联动的应急管理体系。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，要健全公共安全体制机制，提高防范抵御国家安全风险能力。如此，我国的应急管理体系与能力建设不断优化与调整，并在众多突发公共事件中经受住了诸多考验。

党的二十大报告同样对国家安全体系和能力现代化提出了更高的要求，并将国家安全体系和能力现代化视为促进国家治理体系与能力现代化中的重要一环。建立大安全大应急框架是应对错综复杂公共安全形势的需要，是落实深化党和国家机构改革“优化协同高效”重要原则的具体举措，凸显了坚持系统思维，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进的思路。

此外，党的二十大报告首次将完善社会治理体系置于国家安全体系和能力现代化的建设要求中。健全社会治理制度，提升社会治理效能有利于完善社会治理体系，推动实现国家安全体系和能力现代化，其也是推动实现国家治理体系与能力现代化的重要基础。从社会管理向社会治理的转变体现了国家治理体系与能力现代化与时俱进的能力。党的十六届四中全会首次提出建立社会管理格局，开启了中国社会管理的新篇章。党的十八大报告提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，明确了社会管理体系的前进方向。党的十八届三中全会，将社会管理改为社会治理，社会公众的角色由管理的客体变为治理的主体，强化了社会公众的主体责任。此后，党的十九大报告与十九届四中全会、十九届五中全会对社会治理格局进行了系统优化，如共建共治共享，人人参与、人人享有，目标是建设社会治理共同体。如今，党的二十大报告首次将完善社会治理体系纳入国家安全体系和能力现代化格局中，为社会治理共同体的建设明确了方向。

针对突发公共卫生事件中应急管理的理论与实践相脱节的问题，本书认为，一方面需要使实践超脱于理论发展，为理论发展提供现实依据；另一方面则需要重新从复杂网络的角度为突发公共卫生事件的社区治理开拓新的理论视角。