前言

复杂性问题是21世纪最为核心的问题，当前，我国发展已经进入战略机遇和风险挑战并存的时期，各种不确定因素迭代共生，各种突发事件随时可能发生，不同风险之间相互耦合、叠加、演化，相互交织，通过非线性关系形成一个风险综合体。为此，要推进应急管理调整转型，从事后补救向源头治理转型，从局部管控向系统治理突破，将应急管理的重点放到源头治理上。公共安全治理水平和治理能力现代化的一个基本标志就是从制度化、规范化的事后补救惩罚向制度化、规范化、科学化、超前化的事前预防转型。

2018年，党中央决定组建应急管理部，这是对大安全大应急理念的有力探索实践，打破了政出多门、职能交叉、职责分割等困局。而今，面对复杂的安全形势，党中央对大安全大应急提出更高要求。在百年未有之大变局下，建立大安全大应急框架，是顺应新时代国内外形势、应对新时代复杂风险挑战的理论架构与实践指南，通过大安全大应急框架整合应急资源，可以形成更为强大的治理合力。

党的二十大报告要求推动公共安全治理模式向事前预防转型，安全第一、预防为主，是深入贯彻总体国家安全观的题中应有之义，是对国家治理体系和治理能力现代化内涵的丰富，为新时代公共安全体系建设明确了方向和原则。党的二十大报告有关内容既是对组建应急管理部门和国家综合性消防救援队伍的充分肯定，也进一步指明了应急管理部门的改革应当沿着大安全大应急的方向继续深化；健全公共安全体系，加强应急管理体系与能力建设，要从思路理念、体制机制角度入手，综合运用系统科学、系统思维处理复杂性问题，促进应急管理向事前预防转型。应急管理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。

党的二十大报告凸显了应急管理在维护公共安全和国家安全中的重要地位和突出作用。从国家应急管理体系上看，在一定程度上存在相关部门职责边界模糊、垂直领导与横向协同不畅等问题；从法治和政策体系上看，法规滞后且不够科学完善，甚至相互冲突的情况仍然存在；从风险监测预警体系上看，技术手段的先进性、预测预报的精准性有待增强。此外，安全与应急工作的一些方面存在短板与弱项。比如，自然灾害防治责任体系还需要健全完善；各类突发事件防范应对中，统一领导、统一指挥、综合协调、信息共享、支持配合等方面还存在薄弱环节。要依托各行业部门现有监测系统，构建完善智能化平台，推进智慧应急工程建设；强化交叉背景的学科建设和人才培养。加强国家区域应急力量建设，在强化专业应急力量的同时，进一步提高应急管理社会参与度。在政府主导下，社会组织、生产经营单位、公众等各类主体共同参与，整合多方资源和力量投入防灾、减灾、救灾工作，推动实现应急管理共建共治共享。

针对上述问题，本书基于复杂系统与复杂网络理论，以应急管理中的复杂性问题作为研究起点，通过对应急管理与突发公共卫生事件、复杂网络、网络治理等概念的梳理，在应用复杂系统理论、复杂网络理论、治理理论的基础上，提出了结构-功能-目标的分析框架，对应急管理的复杂性特征进行了系统论证。应急管理本身是一个复杂系统，其具有突发性、开放性、复杂性、易变性、非线性等特征，体现出系统及复杂系统的内涵。信息技术在快速发展的同时，成为促进复杂性不断提升的重要变量，使得应急管理各个子系统——包括环境子系统、治理主体子系统、治理客体子系统的复杂性不断攀升。

在我国突发公共卫生事件中，以“楼长制”为代表的党组织嵌入式网络结构成为应对突发公共卫生事件的重要举措。本书通过该案例对提出的结构-功能-目标分析框架进行经验检视。研究发现，党组织嵌入应急管理系统形成了网络结构，由志愿者补充形成了一种规则网络结构，进而通过消除结构洞形成了一种信息传递高效、令行禁止、上传下达的全连通结构，其为应急管理系统功能的发挥提供了重要保障。党组织嵌入还将其组织能力、文化、规章制度等引入网络结构中，实现了党建引领应急管理系统的各项功能，包括应急预防、提高应急响应效率、精准的应急处置与救援等。从目标达成的角度来看，信任是“楼长制”运作与持续性的基础因素。基于信任，多元主体更易达成目标共识，并且基于突发公共卫生事件的场域形成治理合力。此外，治理目标的达成还在于网络规模与网络能力需求。

高校的“楼长制”一定意义上说明了在信任水平高的场域更易达成治理目标，并基于此达成目标共识进而实现网络治理的目标。然而从一般意义上，大部分场域并不具备高校的以师生关系为纽带的信任水平。为此，后续从一般意义上探讨了突发公共卫生事件应急管理系统面对复杂性问题的进路。网络的演化有其自身特征，包括小世界特征与无标度特征、社团结构特征、鲁棒性与脆弱性特征以及择优连接特征。上述特征为应急管理系统网络的演化提供了理论依据。据此，对于治理主体网络的构建要关注其自身的复杂性，消除网络内部结构洞，促进效率的提升；对于有利益冲突的社团结构之间，要通过党建统合多元主体的利益诉求；网络倾向于择优连接，即往往极少部分人掌握着大量连接，为此，要通过人为设计缓解治理主体的回应困境。结构的形成是功能实现的重要基础，在把握结构的基础上，促进党建引领应急管理全过程的功能实现，形成多元主体的应急管理网络体系，形成内部的信息传递与知识共享系统，从而实现应急管理的预防、监测预警、处置救援、恢复重建等一系列功能。功能的实现不仅需要结构的完善，还需要探讨网络治理有效性的问题，即回应网络治理的理论难题。信任是多元主体网络的基石，缺乏信任的网络难以形成治理合力。为此，要强化信任在多元治理主体之间的培育，达成多元治理主体的目标共识。除此之外，还要综合考量网络的规模与对网络能力的需求，才能实现治理目标。