一、政策目标设定的合理性评价

宏观政策的目标不是越多越好，更不能等价于国家治理目标。国家治理目标一般包含经济发展、制度建设、社会稳定与环境治理等多个维度，较宏观政策目标更为宽泛。宏观政策的核心目标是实现经济稳定和金融稳定。就经济稳定目标而言，主要是设定经济增速、失业率与价格总水平的目标，并予以实现。就金融稳定目标而言，主要是保证金融体系的稳定运行，防控金融风险，守住不发生系统性金融风险的底线。本文基于2021年《政府工作报告》设定的宏观政策目标，对目标设定的合理性进行评价。

（一）2021年GDP增速目标设定在6%以上，体现了高质量发展阶段不再追求过快增速的理念，目标设定合理

2020年中国GDP增速在新冠疫情的冲击下降至2.2%[6]，形成了低基数效应，这会相应地抬高2021年GDP增速。国际货币基金组织（IMF）等机构在2021年年初均预测2021年中国GDP增速将达到8%以上。然而，中国并没有将2021年GDP增速目标设定在过高水平，而是设定在6%以上。这是因为中国经济不仅要实现一定的经济增长速度，更要实现经济增长质量的提升。没有设定过高的GDP增速目标，有利于为改革创新与经济结构转型等工作留下空间。将6%作为GDP增速目标的下限，是基于底线思维的考量。客观来看，受新冠疫情与全球经济不确定性加剧等因素影响，2021年中国经济增长仍存在不确定性。根据笔者测算，2021年中国经济潜在增速为6%左右（消除疫情带来的基期效应之后，2020年和2021年两年平均增速为5.3%），因此将6%作为2021年GDP增速的底线较为合理。

（二）城镇调查失业率目标值下调0.5个百分点至5.5%左右，体现了高质量发展阶段对“稳就业”目标的重视，具有必要性

与2020年相比，2021年城镇新增就业目标由900万人以上提高至1100万人以上，城镇调查失业率目标由6%左右下调至5.5%左右。在经济增速目标提高的情况下，就业目标相应提高，体现了宏观政策对“稳就业”的重视。同时，2021年就业目标发生的一个突出变化是只设定了城镇调查失业率的目标值，不再设定城镇登记失业率目标值。城镇登记失业率的目标值自2005年以来一直作为《政府工作报告》发布的重要目标值之一。不过，囿于统计方式与统计范围等方面的局限性，该指标难以准确反映就业的实际情况。城镇调查失业率可以弥补城镇登记失业率存在的不足，更真实地反映失业情况。2018年的《政府工作报告》首次增设城镇调查失业率目标值，与城镇登记失业率目标值同时发布。2021年的《政府工作报告》不再公布城镇登记失业率目标值，只公布城镇调查失业率的目标值，这有助于提高就业目标的准确性与合理性。

（三）CPI涨幅目标值下调至3%左右，较为合理，主要是考虑到食品价格回落的因素

2021年《政府工作报告》将CPI的涨幅目标值设定在3%左右，低于2020年0.5个百分点。从理论上看，CPI涨幅目标应与GDP增速目标和就业目标保持一致。但是，在GDP增速目标和就业目标较2020年有所提升的情况下，CPI涨幅目标反而低于2020年，这主要是考虑到食品价格回落的影响。从实际情况来看，2021年食品价格同比下跌1.4%，这也导致CPI同比涨幅仅为0.9%。因此，年初下调CPI涨幅目标值具有一定的合理性。不过，对于宏观政策目标而言，更应该关注的是剔除食品和能源价格的核心CPI。这是因为食品价格与能源价格容易受到季节性与随机性因素干扰而具有较强的波动性，这不仅容易扰乱公众的通胀预期，还可能会误导宏观政策的制定。相比之下，核心CPI的运行较为稳定，能够更准确地反映经济运行态势。因此，对于食品价格以及能源价格，宏观政策应予以密切关注但不能作为其主要调控目标，而要依靠产业政策与社会政策等其他政策加以调控。宏观政策在价格总水平方面，应明确设定核心CPI的量化目标。

（四）继续高度重视金融稳定，强调要“处理好恢复经济与防范风险的关系”，具有较大的必要性

金融稳定的核心是防控金融风险，保证金融体系的稳定运行，守住不发生系统性金融风险的底线。近年来，中国对于金融稳定的重视程度不断提高。2021年《政府工作报告》进一步提出了“处理好恢复经济与防范风险的关系”与“坚决守住不发生系统性风险的底线”的总体要求。具体来看，《政府工作报告》在金融风险防控方面重点提及以下几个方面：第一，“保持宏观杠杆率稳定”。受新冠疫情影响，2020年年末，中国宏观杠杆率攀升至270.1%的高位，宏观杠杆率攀升过快不仅会加大偿债压力从而抑制经济增长，还容易触发系统性金融风险。因此，“保持宏观杠杆率稳定”是防控金融风险的重要内容。第二，“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。中国作为发展中大国，在国际环境不确定性增加的情况下，需要防范汇率的大幅波动与资本的异常流动。第三，“强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行”，以防不当的金融创新风险对金融体系与宏观经济造成冲击。