二、地方政府能力文献综述

（一）国外文献综述

关于政府能力的研究，历史可谓源远流长，最早可追溯到2000多年前的亚里士多德时期。当然，这个时期对政府能力的研究是作为政府研究的“附属品”而进行的。在这之后，洛克、孟德斯鸠、卢梭等基于对政府的目的、合法性以及正当性的思考，对“政府能力”给予了高度关注[43]。这一时期关于政府能力还没有形成完整的概念和理论。在资产阶级革命取得胜利并建立政权后，对政府能力的关注主要集中于如何构建强有力的政府。其中，被誉为“行政天才”的汉密尔顿着重论述了建立一个有能力的联邦政府的必要性，并指出强有力的行政部门需要统一、稳定、充分的法律支持和足够的权力等要素[44]。在自由资本主义阶段，受亚当·斯密倡导的政府不干预理念的影响，对政府能力与政府职能的研究相对较少。这一时期的代表性人物有德国学者马克斯·韦伯，他认为政府能力就是合法运用独有性权力的能力。这一阶段，对政府能力的研究主要集中于政府的统治权力[45]。

20世纪二三十年代，随着凯恩斯主义在西方国家兴起，政府能力问题成为学者们关注的话题；到了20世纪五六十年代，随着政治发展理论和公共政策学的发展，关于政府能力的研究不断丰富；20世纪80年代以来，政府能力已是国外学者研究的焦点问题之一。关于政府能力的研究主要有以下几个方面：

关于政府能力的内涵，不同的学者持有不同的观点。比较有代表性的观点有：美国结构—功能主义的创立者加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔在其代表作《比较政治学：体系、过程和政策》中指出，政府能力是指建立公共权威机构及其制定和执行公共政策的能力，特别强调公共权威机构所拥有的维护公共秩序和合法性的能力[46]。贝思·W.汉纳德尔指出，公共政策学派学者从主客体关系、手段和结果的关系、资源获取与问题解决的关系、系统结构安排与理性遵从等方面对政府能力进行了剖析，提出了“政府能力表示采取何种手段才能在实现既定目标方面更有效，表示政府所具有的能够履行职责的潜力或绩效，主要是政府获取资源的能力在于最终满足社会整体需求的能力、政府能力的核心在于各项政治与行政制度安排的选择与发展和政府能力表示在决策和资源分配方面的理性力量”等关于政府能力的不同内涵[47]。美国新制度主义学派代表人物詹姆斯·S.科尔曼也是从资源获取的角度来认识政府能力的，他认为政府能力是指政府通过获取相应资源并用以满足公民基本生存需求的能力。世界银行在其发布的报告中认为，政府能力是政府提供公共产品和公共服务的能力[48]。

国外学者除了对政府能力的内涵进行研究外，还对政府能力的构成要素进行了探讨。其中代表性观点有：美国著名学者塞缪尔·P.亨廷顿（1989）认为政府应具备维护社会稳定、社会同化、社会整合和政策创新等方面的能力[49]；卢西恩·派伊则从程度、效率和价值3个维度来认识政府能力[50]；Nelissen认为政府能力是司法、经济、政治3个维度形成的一个关系结构；Coggburn和Schneider认为政府能力是包括政府管理其人力、物力和信息资本以支持其政策职能在内的内在能力[51]。

在对政府能力及构成要素研究的基础上，国外学者还对政府能力的影响因素进行了分析。亨廷顿（1993）认为，政治变量和经济变量是影响政府能力高低的重要因素[52]；艾森斯塔德特别指出政府的结构弹性也是政府能力的一个重要影响因素；阿尔蒙德和鲍威尔（1987）则认为政府能力与其行政环境存在着相关性和互动性，同时指出，政治体系的结构分化和政治文化的世俗化会增强政府影响国内外环境的能力[53]。美国耶鲁大学教授林德布洛姆（1997）则认为权威是影响政府有效性的一个重要变量[54]。美国著名公共管理学家梅利里·格林德尔指出好政府与公共部门人力资源、组织和制度的质量有着很大的关系。公共选择理论学派的代表人物布坎南指出，选举的不民主、竞争机制的缺乏、激励机制的缺失以及监督不力等是制约政府能力的重要因素[55]。