第一章　绪论

一、研究背景和问题提出

全国第七次森林资源清查结果（2004—2008年）显示，我国集体林地面积27.37亿亩，占全国林地面积的60%左右。如何建立健全集体林权制度，把这27亿多亩集体林经营好、管理好，对建设生态文明、维护国家生态安全、应对气候变化、保障木材供给和安全、促进农村发展和农民增收、实现经济社会可持续发展都具有重要的意义。1949年以来，随着政治、经济和社会变革，农村耕地、林地、草地等土地资源经历了土地改革、集体化、家庭承包经营制度、“三权分置”等多次变革，产权制度发生了重大的变化。其中，改革开放以来，将集体林所有权与承包经营权“两权分离”的改革历经波折。经过20世纪80年代初期林业“三定”改革（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）和新一轮集体林权制度改革，到2012年，除少数村集体保留有部分集体管理的林地以外，全国集体林区基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务。

关于中国集体林权制度变迁，有待回答的一个重要问题是，同样是推行承包到户改革，为何集体林地呈现出与耕地迥然不同的进程和效果？改革历程中，集体林权政策变动频繁，一波三折。20世纪80年代初期，受耕地承包到户启发，集体林区推行了以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”改革，但林业“三定”改革在承包到户取得显著进展的情况下，因放开木材市场导致严重乱砍滥伐问题而被迫叫停，部分地区甚至不得不将已承包到户的林地收回村集体。2003年，新一轮集体林权制度改革在福建、江西、辽宁等省份开始试点，并于2008年在全国推行，计划用5年时间基本完成明晰产权、承包到户改革任务。2012年，在各地基本完成明晰产权、承包到户改革任务的同时，各级林业部门面对林地细碎化、林地抛荒、森林经营效率不高等问题，开始大力号召发展林业合作组织、社区林业股份合作组织等合作经营形式，推动规模化经营和森林可持续经营。在改革成效上，林业“三定”改革时期，出现了新中国成立以来的第三次乱砍滥伐浪潮。新一轮集体林权制度改革取得了较大成功，没有发生林业“三定”改革那样的乱砍滥伐问题，但也被质疑产生了诸如林地细碎化、林权分配不公、村庄财政瓦解、林权冲突等问题。任何改革政策都有其背后的理论逻辑。以分山到户为主要内容的集体林权制度改革到底在理论逻辑和实践上有何局限性？至今为止，鲜有研究在理论和经验上系统反思以分山到户为核心内容的集体林权制度改革的经验和教训，而对上述问题的回答将直接关系到集体林权制度的未来走向。

集体林权制度“分分合合”，呈现“三十年河东，三十年河西”的图景，背后的原因是，决策者、实践者、学术界和普通农民对于分山到户还是集体管理没有达成共识。改革开放之前的30年瓦解了以宗族和地主为基础的传统农村林业产权制度，实现了林权私人所有向集体所有的转变，并在人民公社时期稳定于以生产队或生产大队所有和经营为主的体制。改革开放以来，在集体林“分”还是“统”的争论中，分林到户的观点始终占上风，“去集体化”成为集体林权制度改革的主要任务（刘金龙，2006；李周，2008）。许多决策者和研究者把问题着眼点放在产权不明晰上，希望通过明晰各相关主体的产权关系（如承包权、经营权、收益权），尤其是分山到户，达到解决林产品供给和农民增收的目的，并可像“耕者有其田”一样实现“耕者有其山”的目标（贾治邦，2007）。实际上，自20世纪80年代起，分山到户是否适应集体林就广受争议，分山到户与集体管理孰优孰劣的争论此起彼伏。在实践上，不少地方政府和村集体出于各种原因坚持采取“分股不分山、分利不分林”的方式明晰产权到户。这部分采取股均利方式明晰产权到户的林地仍由村集体（包括行政村、自然村、村民小组）经营和管理，加上尚未分山到户的生态公益林、纠纷林地，以及村集体与国有林场、自然保护区共同管理的林地等，估计村集体以各种形式（如村委会、村民小组或依托于它们的社区林业股份合作组织、集体经济组织）管理着30%左右的集体林地（徐晋涛等，2008；魏远竹和张春霞，2009；贺冬航等，2013）。由此，为什么在政府自上而下推动分山到户的背景下，农村仍然保留了如此多的集体管理林地？我国不同时期集体管理森林的集体行动是如何演变的？当前村集体（村委会、自然村、村民小组或依托于它们的社区林业股份合作组织）如何对这些森林进行管理？管理效果如何？如果效果不好，要不要继续分山到户？这都是学术界和政府亟待回答的问题。

从宏观上看，改革开放以来的集体林权制度变迁发生在剧烈的市场化改革和城镇化进程中，对村集体内部如何形成集体行动以决定是分山到户还是集体管理提出了前所未有的挑战。一方面，家庭经营被视为“先进”制度和合法性安排被推广到集体林地中。土地承包制成为农村土地的基础性制度安排，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》从法律的高度对农民的土地承包关系和地位进行了规定和保护，其潜在含义是集体草原和林地也要尽可能向家庭经营这个方向改革。另一方面，快速的城镇化、市场化进程瓦解了村庄封闭的经济系统和社会管理系统，非农就业和非农收入成为主导的就业和收入方式，经济、社会异质性扩大，农民变得越来越原子化、个人化、离农化，参与村庄集体行动的激励和能力不断下降。与此同时，森林作为生态系统，具有规模化、系统化经营的需求，提高规模化、组织化程度成为解决“谁来管理森林”问题和生态文明建设的重要方向。在此背景下，亟须揭示剧烈经济社会变迁背景下形成村庄集体行动进行组织创新的可行条件，并引导政策制定者和学术界重视森林管理的基层集体行动实践。

从国际上看，20世纪80年代以来，当中国持续减少社区在森林管理中的作用并赋予农户和市场更为充分的权属时，由小规模使用者群体共有和管理的产权类型却在许多发展中国家的森林管理和林权安排上扮演了越来越重要的角色。社区如何采取集体行动管理好包括森林在内的公共池塘资源，成为全球自然资源治理研究的热点和重点。公地悲剧、囚徒困境和集体行动的困境揭示了自然资源管理可能造成的悲剧性结果（Hardin，1968；Ostrom，1990）。对此，早期的经济学家一般认为，私有化是解决公地悲剧的手段（Demsetz，1967）。自20世纪80年代，以奥斯特罗姆为代表的学术界通过挖掘和整理社区管理公共池塘资源的成功和失败案例、论证公地悲剧的逻辑缺陷和自主管理的可行性以来，涵盖不同资源（森林、渔场、牧场、灌溉系统等）的广泛研究已经表明，在满足清晰界定边界、有效监督、积极参与等一系列自然、社区和规则条件下，社区内部能够组织起有效的集体行动管理并利用好公共池塘资源。自主管理成为政府和市场管理公共池塘资源路径之外的第三条道路（Agrawal，2001；Ostrom，2010）。在实践上，社区森林管理是20世纪80年代以来发展中国家森林分权改革的重要结果，在森林资源管理实践中的重要性逐渐得到认可并在全球广泛推广，合作森林管理、社区林业、社会林业、共同林业、参与式林业等概念或倡议在南亚、东南亚、非洲、拉丁美洲一些国家被相继提出和实施（Charnley and Poe，2007；Agrawal et al.，2008；FAO，2016）。在此背景下，作为全球经济社会变迁最为剧烈的国家之一，中国社区管理森林的沉浮兴衰对检验私有林权和共有林权孰优孰劣提供了难得的实验场所。

由此，一系列问题亟待回答：集体林权制度是如何变迁的？不同时期集体管理森林的内容及其演变有何规律？村庄层面分山到户的过程和影响因素有哪些？哪些因素影响了村集体是采取“分山到户”还是“分股不分山、分利不分林”的集体管理方式明晰产权到户？新一轮集体林权制度改革以后，林业股份合作组织是如何形成的？哪些因素影响了社区林业股份合作组织的绩效？如果可以通过完善社区森林管理组织实现良好的生态、经济、社会效果，那在未来继续进行以分山到户为内容的集体林权制度改革是否有必要？中国集体林权制度改革的经验对公共池塘资源产权理论和其他发展中国家森林分权改革有哪些启示？本书将基于福建省多个地方集体林权制度变迁的案例调研，结合奥斯特罗姆及其团队开发的制度分析与发展框架，梳理1949年以来集体林权制度变迁的演进历程和主要做法，研究影响村庄采取“分山到户”或“分股不分山、分利不分林”的集体管理方式明晰产权的自然、社区、规则条件，分析社区林业股份合作组织的形成、绩效及影响因素，探讨集体林权制度变迁的主要逻辑、经验启示，并提出生态文明建设和乡村振兴背景下深化集体林权制度改革的方向和政策建议。