对新时代全面从严治党根本保障问题的研究——以制度治党为视角

任志江（西南财经大学马克思主义学院）

摘要：“制度治党”是中国共产党的制度建设发展演进到现代治理阶段的产物，是对过去“制度管党”理念的重大改良和升级，既顺应了一般现代治理规律的要求，又具有立足于国情、党情的显著特征。它不仅是新时代全面从严治党的根本保障，也是确保国家长治久安的可靠保证，从根本上决定着“五位一体”和“四个全面”两大战略布局建设的成败。其实践路径可从思想基础、前提条件、有力支撑、核心要素、关键环节、长久保障等几个方面来统筹安排。

关键词：全面从严治党；制度治党；重大意义；科学内涵；实践路径

“党和人民事业发展到什么阶段”，“党的建设就要推进到什么阶段”，“这是加强党的建设必须把握的基本规律”。进入新时代以来，面对世情、国情、党情的深刻变化，以习近平同志为核心的党中央以“办好中国的事情，关键在党”的理论自觉与实践自觉，提出了全面从严治党的重大战略。虽然党的十八大以来这一战略取得了举世瞩目的成就，但一方面“全面从严治党永远在路上”，另一方面“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，所以只有实现制度治党才能为全面从严治党提供根本保障，才能为实现国家治理现代化和中华民族伟大复兴创造最重要的前提和基础。

一、新时代制度治党的重大意义

制度治党是现代法治思维和治理理论融入党的建设实践的具体体现，其所强调的把制度建设贯穿于党的建设全过程与各方面，是新时代实现管党治党规范化、科学化的逻辑前提。事实上，“用什么治”的问题关注的是管党治党所采用的手段和方式，而“为什么治”的问题则是从理论与现实缘起的角度说明了制度治党的价值意义，更具有全局性与根本性。

（一）制度治党是在世界和中国步入深度调整与纵深发展的新形势下，对执政党建设理论与治理模式的重大创新和发展

进入新世纪尤其是新时代以来，虽然和平与发展仍是世界的主题，但随着不少国家的民族主义、保守主义、民粹主义势力抬头，世界经济和政治的发展充满了不确定性。始于2018年的中美贸易摩擦最终演变为中美贸易战和2020年初爆发并持续近三年的新型冠状病毒感染疫情（以下简称“疫情”），极大地强化了这一特点。作为中国特色社会主义的领导核心和在世界格局中具有重大影响国家的执政党，中国共产党更加需要“建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”。制度治党就是在马克思主义党建原理和现代治理理论的指导下，试图运用制度的功能与作用来规范党内活动、调节党内关系、化解党内问题，从而健康科学地推进党的建设、管理和运行。其实质是遵循人类政治文明发展的一般特点和执政党建设的客观规律，将上述理论时代化、中国化、具体化，从而实现科学管党治党。因此，这一决策部署是在世界和中国步入深度调整与纵深发展的新形势下，对执政党建设理论与治理模式的重大创新和发展。

（二）历史和现实一再证明制度治党是提高党建科学化水平的制胜法宝，是实现全面从严治党的治本之策，是确保党和国家长治久安的可靠保证

针对因长期管党不力、治党不严而衍生出的诸多矛盾和问题，党的十八大以来，党中央以壮士断腕的决心进行了全面从严治党并取得了举世瞩目的成就，但制度的根本性作用仍使得不少矛盾和问题无法解决，只有实行制度治党才是提高党建科学化水平的关键之举，才是实现全面从严治党的治本之策，才是确保党和国家长治久安的可靠保证。事实上，这也是人类社会发展的一般规律，已被古今中外的众多经验和教训反复证明。对此，习近平总书记强调指出：“综观世界近现代史”，那些“凡是顺利实现现代化的国家”中，“没有一个不是较好解决了法治和人治问题的”；而不少国家“陷入这样或那样的‘陷阱’”，都是因为“很大程度上与法治不彰有关”。正是基于这一思考，习近平总书记在提出思想建党和制度治党相结合的同时，也明确指出应主要靠“制度治党、管权、治吏”。

（三）制度治党从根本上决定着“五位一体”和“四个全面”两大战略布局建设的成败

“五位一体”总体布局是中国共产党对我国现代化建设的总体部署，“四个全面”战略布局则是新时代以习近平同志为核心的党中央进行治国理政和推进民族复兴的总体框架。两者都植根于中国特色社会主义实践，其实质是以社会主义初级阶段基本国情为依据，在对社会主义建设规律进一步把握的基础上，通过将整体规划与重点推进协调统一，实现中国共产党历史使命的总体安排与战略部署。进入新时代以来，习近平总书记不仅将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，而且把党的建设这一新的伟大工程作为统揽“四个全面”的关键。“五位一体”总体布局作为中国特色社会主义建设的内容细化，是国家存在和发展的框架支撑，而“党是领导一切的”，加之“办好中国的事情关键在党”，所以这“两大布局”的成败自然取决于党的执政能力和领导水平的高低。制度治党是提高党建科学化水平的制胜法宝，制度治党从根本上决定着“五位一体”与“四个全面”两大战略布局建设的成败。

二、新时代制度治党的科学内涵

制度治党是党内法规制度借“治理”这一动态机制，充分发挥其在规范党内活动、调节党内关系、化解党内问题等方面的重要作用，推进党的建设健康有序进行。制度治党作为新时代管党治党的新理念与新方案，是党中央对自身角色定位、发展规律、治理阶段、目标向度与政党发展一般规律等进行深刻认知的结果。

（一）制度治党是对中国共产党执政规律、社会主义建设规律的深刻把握

中国共产党执政规律是处于执政地位的中国共产党进行执政活动的固有规律。社会主义建设规律，则是社会主义制度下社会经济发展的一般特点和要求。科学认识上述规律，是党自觉能动地开展活动和进行社会主义建设的依据，是党保持先进性、完成历史使命和实现社会主义现代化的不竭源泉与必备前提。因此，中国共产党人必须在执政实践中深入研究、正确认识、科学把握这些规律。事实上，这一规律包含了诸多具体规律，理论创新和从严治党即是其中两条重要的规律。一方面，制度治党理论是在借鉴中国传统文化中关于制度管理的思想和现代西方治理理论的基础上，对马克思主义党的建设理论和中国共产党党的建设理论的深度挖掘与当代创新；另一方面，“党内法规制度建设是全面从严治党的内驱力”，党内法规制度作为党的建设的关键一环，是对党的建设的先进经验与良好做法的总结和升华，其所体现的现实指导和行动指南的功能性属性与制度本身所具有的根本性与全局性的鲜明性特征，能够普遍约束和强制规范党内的权、事、吏，切实将“从严”落实到党的建设的相关方面。不难看出，制度治党其实是理论创新和从严治党两大规律时代化的产物，是共产党执政规律在新时代的具体体现。

（二）制度治党是党的制度建设发展到现代治理阶段的产物

长期以来，中国共产党对制度建设方面的认识始终在于制度供给层面，往往忽略了制度文化、制度权威、制度监督等深层次问题，从而造成诸多制度成为摆设、法治不如人治等问题。正因为如此，随着20世纪90年代现代治理理论的兴起和新时代全面从严治党的需要，“制度治党”一词才得以提出并被明确为管党治党的重大创新成果。不难理解，除需解决制度短缺、制度错位等问题外，制度治党更关注如何在树立制度意识与制度文化的基础上，通过制度监督等措施来确立制度权威，进而有效增强制度执行力等现代治理层面的问题。也就是说，随着制度体系的建立健全，中央试图通过制度治党将制度建设的重心从建章立制转向制度化治理，以此来解决制度意识、制度文化、制度权威、制度执行、制度监督等依靠现代治理手段才能解决的难题。正如从“法制”到“法治”是一种飞跃一样，建章立制只是制度治党的前提基础和党的制度建设的低级阶段，“治”才是制度治党的核心与关键。所以，制度治党命题的提出，不仅使党的制度建设进入高级阶段，也成为新时代党的制度建设的核心和目标。

（三）制度治党是对传统的制度管党理念的重大改良和升级

制度治党与传统的制度管党之间的关系，其实就是治理与统治、管理之间的关系。具体来说，统治是指国家专政部门通过暴力机关来管控社会以实现政治稳定和长治久安；管理是指对组织所拥有的各种资源进行控制、使用、安排，以高效地达到既定目标的过程。两者强调的都是由上而下的指令和服从，具有分明的辖属理念与行政色彩，它们较多地注重效率，主体构成较为单一和固化。与之不同的是，治理是多元化参与主体以一定的价值目标为原则，通过法治、合作的行为模式共同参与到社会公共事务的管理中来，以维持良好的社会公共秩序，实现政党、政府、社会、市场、公民之间的良性互动。由此不难看出，制度管党是党内各级领导运用制度对党组织进行有效整合，以实现政党执政或参政的政治活动；而制度治党则是通过将现代治理理论和方法融入党建活动的各方面，使全党树立起制度文化、制度权威，从而在增强制度意识和制度执行力的基础上实现党的各项任务目标的动态过程。不难看出，制度治党在权威主体、运行向度、实现方式等方面，都与传统的制度管党存在着重大差别，前者是对后者的重大改良和升级。

（四）我国的制度治党既顺应了一般现代治理规律的要求，又具有立足于国情、党情的显著特征

一般来说，现代治理具有主体多元化、规则法制化、运行公开化、效益最优化等特征，任何政党和国家在推进治理现代化过程中都需遵循规律，顺势而为。值得强调的是，虽然人类社会各领域的发展都遵循着一些普遍规律，但这些规律的呈现方式会因时因地而有差异。如在治理主体上，我国制度治党的主体已多元化，所不同的只是中国共产党的各级组织是所有主体中起决定性作用的主体。又如，在治理方式上，我国制度治党同样建立在民主的基础上，只是相较于西方的选举民主，我国制度治党更注重协商民主等形式。不难看出，我国的制度治党既顺应了一般现代治理规律的要求，又具有立足于国情、党情的显著特征。因此，我们要积极探索一般现代治理规律在我国制度治党中的具体实现形式，为早日通过“以党领政”的各项改革建立现代国家治理体系和提高治理能力现代化水平创造根本条件。

三、新时代制度治党的鲜明特征

制度与党的建设相结合由来已久，从马克思时期的发端萌芽，到列宁时期的初步实践，再到每一时期中国共产党领导集体的探索发展，以及到新时代制度治党的正式提出，不仅说明制度在党的建设中的地位不断提高，作用不断显化，而且也内在地说明不同时代制度与党的建设的结合是各有特色且不尽相同的。具体来说，新时代中国共产党制度治党的主要特征有如下四个方面：

（一）在发展中更新和在继承中完善党内法规制度

制度治党是通过党章、准则、条例、规则、规定、细则、办法等一系列党内法规制度来管理与规范各级党组织和全体党员干部思想和行为的现代化、法治化、科学化的方法。这就需要一方面在确立制定党内法规制度原则与方法的基础上，增强制度建设的程序性和规范性，从而使制度治党走向正规化、科学化；另一方面，通过清理党内已有法规制度，扎紧以党章为中心的党内法规制度体系的“笼子”。为此，2013年，党中央颁布实行了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，明确了党内法规制度制定的原则与方法，从而使党的制度建设从此有据可依、有规可循。几乎与此同时，党中央用两年多时间（2012年7月到2014年12月）对新中国成立以来到党的十八大前出台的党内法规制度进行了集中清理。其结果是322件被废止、369件失效，两者合计占比58.7%。在此基础上，党的十八大以来，陆续颁布了如巡视工作条例、廉洁自律准则、纪律处分条例等一系列法规制度，逐渐形成了以“1+4”为基本结构框架的党内法规制度体系。2019年4月，党中央对党内法规制度体系再次进行逻辑梳理与集中清理。从2018年11月到2019年4月纳入清理范围的中央党内法规和规范性文件，宣布废止54件、失效56件、修改8件，对涉及党和国家机构改革的中央党内法规也做出了一揽子修改，同时提出“今后一般每5年对党内法规和规范性文件开展一次集中清理”，更是从战略规划层面为党内法规制度体系的建设与完善提供了现实指引。

（二）更加强调树立党内法规制度的权威性

多年来，一些地方党的制度建设中存在着一种让人头疼的问题，即一方面，党内法规制度越来越多，但很多制度往往只是“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”；另一方面，潜规则却在党内大行其道，制度虚设问题不断加重，致使党内阳奉阴违、弄虚作假、贪污腐化现象日渐加重，政治生态持续恶化。对此，习近平总书记多次指出，“我们的制度不少，可以说基本形成”，“但是法规条例如果在执行实施的过程中被视为空文，加之没有相应的监督和制约，使违法乱纪现象无法得到及时有效的惩罚和禁止，就会导致破窗效应，使党内违规行为越演越烈，进而污染整个政治生态”。这实际上就指出了制度权威的问题。因此，党的十八大以来，中国共产党在推进制度治党的过程中，把制度权威的树立摆在十分重要的位置上。为此，党中央一方面通过提高制度设计的民主性来增强党员对制度的认同；另一方面通过零容忍惩治腐败，强化党内法规制度的执行力和刚性约束，使制度成为不可触碰的“高压线”，从而使广大党员干部遵规守纪的自觉性显著提高，强化了制度权威的形成。

（三）制度建设贯穿于党的建设的各个方面

党的十九大提出的新时代党的建设的总体布局指出，要将制度建设贯穿于党的建设的各个方面。事实的确如此，党的各个方面建设都包含着制度建设的内容，各个方面工作的开展也都需要用制度予以规范和保障。如在党的政治建设方面，政治纪律、政治规矩等本身就具有制度属性，政治建设的持续推进显然需要这些制度为其保驾护航；在党的思想建设方面，思想教育的内容、方式及其长效机制的形成都需要用制度来规定；在党的组织建设方面，民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，这就使党的组织工作都具有显著的制度属性；在党的作风建设方面，很多关于作风的规定与要求都是用制度来安排落实的；在纪律建设方面，纪律规定本身就是制度规定，并且纪律的遵守与执行也需要用制度来保障。因此，将制度建设贯穿于党的建设的各个方面与全过程，实现党的建设的规范化、程序化与制度化，是中国共产党管党治党在新时代的经验总结，也是全面从严治党取得巨大成效的重要原因。

（四）内部监督与外部监督协调统一

制度治党作为一个动态治理过程，其作用效能体现为破除党务、权力、党员中存在的问题，维护党的先进性与纯洁性。党内监督主要协调党组织与党员活动以及党内各项行为规范之间的关系，是解决和预防党内存在不良现象和行为的必要手段。对比二者的定义不难发现，党内监督所指向的监督客体和目标向度与制度治党的治理主体与治理目标是同构相通且高度一致的。正是从这个意义上讲，制度治党本身实则包含着政党的自我监督，即政党内部对政党自身的监督。然而制度治党的自我监督毕竟是政党内部的运作机制，缺乏相应的检验标准与外力约束，不可避免地会出现片面和狭隘等问题，因此需要外部力量加以补充和完善。制度治党的最终落脚点是提高党的治国理政能力，进而不断满足人民对美好生活的向往，可以说其治理效能如何，衡量标准不在政党自身而在人民。因此，为了保证制度治党的有效性，提高人民对党的工作的满意度，人民群众所发挥的外部监督作用就被引入到党的治理过程中来，通过与内部监督的协调配合，实现党员行为的科学与规范、权力运行的有度与有效。

四、新时代制度治党的实践路径

如前文所述，“为什么治”的问题为我们科学理解制度治党提供了新的维度与视角：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。”事实上，“为什么治”背后所衍生的“怎么治”的问题更带有针对性和现实性，即制度治党“何以落地生根”，转化为全面从严治党的最终效能，就需要整体把握和动态考量。具体来讲，可以从以下几个方面着手：

（一）推进制度治党的思想基础：坚定初心使命

一般来说，制度可分为正式和非正式两种形态。相对于前者，非正式制度是指在长期的社会生活中形成并得到普遍认可的思想认识、价值观念、风俗习惯等，其中包括意识形态、理想信念等初心使命层面的要求和内容。虽然非正式制度不能像正式制度那样具有强制约束性，却能对社会成员产生潜移默化的深远影响，其作用不仅稳定持久，也在相当程度上影响着正式制度的运行效果，进而对整个制度体系产生着重大影响。所以，有效地通过非正式制度建设使全党树立正确的方向道路和规则意识，是真正实现制度治党的思想基础。初心使命作为中国共产党人的政治灵魂，是立党之本、强党之要。因此，要通过坚定初心使命使党员干部端正思想认识，以思想自觉来引导具体行为。

（二）推进制度治党的前提条件：加快完善党内制度体系建设

制度治党的有效推进要以完善的党内法规制度体系为前提，离开了健全完善的制度体系，制度治党就会成为无源之水、无本之木。党的十九届四中全会提出要推进治理体系和治理能力现代化，这其中就包含并明确了制度供给与制度执行的重要性与必要性、完善全面从严治党的制度体系的迫切性与现实性。以此为现实导向，就需要以“于法周延、于事有效”为基本原则，加快构建横向到边、纵向到底的覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，为有效推进制度治党创造前提条件。“于法周延”强调的是各项制度之间的相互衔接、彼此呼应、成龙配套，其所关注的整体性与逻辑性实则内含着制度治党运行的逻辑与边界；“于事有效”强调的是制度的可行性和科学性，即制度要明确、具体、实在、管用，可以切实防范和解决问题。这一原则所强调的完整性与科学性，有效确保了制度治党所需的前提条件。

（三）推进制度治党的有力支撑：强化党的政治建设

政治属性是政党第一位的属性，这就自然会要求党的建设要以“政治建设为统领”，将“政治建设摆在首位”，以此来为党的建设扎根铸魂。在新时代党的建设总体布局理论和实践中，作为“根基”和“灵魂”的政治建设，对党的其他建设具有纲举目张的作用。这就不仅要将“四个意识”和“两个维护”作为新时代加强政治建设的首要任务，还要将抓好领导干部这个“关键少数”作为加强政治建设的关键。此外，应科学界定政治建设的内涵，避免将意识形态、上层建筑、生产关系方面的盲目变革，错当成政治建设的内容，从而确保党的建设和制度治党的正确方向。

（四）推进制度治党的核心要素：增强制度执行力

马克思指出：“一步实际行动比一打纲领更重要。”制度的生命力在于执行，只有被有效贯彻和有力执行，制度才能释放出其优势从而达到科学治党的效果。制度治党不是简单的制度建设，而是在制度建设的基础上完善和优化制度体系，并通过“治理”这一动力机制将制度内含的价值落实外化到党的建设的具体实践中，因此可以说，治理的过程也是制度执行的过程。在影响制度执行力的众多因素中，最重要的是制度权威。这就需要一方面始终坚持民主集中制原则，确保制度的科学公正；另一方面要通过破除党内潜规则来维护制度权威和增强制度执行力。因此，广大党员干部特别是主要领导干部要坚定制度自信、加强组织领导、带头执行制度、加强监督反馈，通过着力提高制度意识和制度权威来有效增强制度执行力。

（五）推进制度治党的关键环节：强化权力监督制约

制度体系的规范合理与制度运行的顺畅有效与制度本身的科学性紧密相关，还与辅助性的监管测评机制相互影响。虽然中国共产党拥有党章和宪法所赋予的巨大权威与非凡权力，但如果这些权力得不到有效的监督和制约，仍会不可避免地陷入“历史周期律”的漩涡，最终走向亡党亡国的悲剧。而制度治党的一个突出特点就是将民主化、法治化、公开化等要求引入党的制度建设中，即通过对权力进行有效的监督和制约来实现执政党建设的现代化和科学化。为此，一方面要通过进一步深化党的领导体制改革，着重加强对党的各级“一把手”权力的制约；另一方面要确保各项党内党外多种监督方式得到有效落实。这其中尤为迫切的是要积极研究科学有效的社会监督、媒体监督、群众监督等外部监督的方法和途径，努力形成高效健全的权力运行和监督体系。

（六）推进制度治党的长久保障：建立党内法治文化

一方面，党内制度执行文化作为一种先进的法治存在方式，对人们的思想观念和行为取向有着十分重要的规范和引导作用，其“以提高执行力为基础，力图通过影响执行者的意识心态，把党内法规制度刚性约束变成执行者的自觉行动”；另一方面，要确保新时代制度治党的有效实现、平稳运行、长期稳定，就需要在加强党员干部思想建设的基础上，把建立党内法治文化的任务摆在突出位置，使党员干部将制度治党的各项要求真正做到内化于心、外化于行。这就不仅需要坚持思想建党与制度治党的紧密结合，而且还要广泛开展党内法治宣传教育活动，创新党内法治宣传教育活动方式，以“软渗透”的方式营造党员干部学法用法氛围。

（七）推进制度治党的必要之需：制度反馈

制度反馈是指通过对制度执行效果的分析评估，评价制度是否合理、合法、有效、科学，是对制度本身问题的说明与总结，是保证制度治党有序推进的不可或缺的重要环节。制度反馈环节的设置可以将制度运行过程中出现的问题转化为经验导向，反向推动制度的优化与完善。如果缺乏这一环节，那么制度的设计是否合理、执行是否有力、运行是否顺畅、效果是否科学等都将无从把握，而这样的结果必然无法达到制度治党的初衷和目的。因此，为了避免出现“制度无效”或“制度暴政”，就要通过制度反馈来评估制度成效，及时弥补制度的不足，实现制度优化，为制度治党的有序推进提供坚实的制度依托。

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