山西铁路检察机关检察官业绩考评工作现状、问题及优化思考

——以山西铁路检察机关2021年数据为样本

山西省人民检察院太原铁路运输分院　许冀芬　郑　悦　侯　屾

最高人民检察院于2020年4月9日印发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，随着检察官业绩考评工作逐步落地见效，最高人民检察院于2021年10月18日，又印发了《检察人员考核工作指引》，进一步深化、完善“全员、全面、全时”的检察人员考核，针对一些考核工作难题提出了解决方案，是检察官业绩考评的“2.0版”。铁路检察院的检察工作有其自身的特点，如何做好检察官的业绩考评，压实检察官司法责任，切实让干与不干、干多干少、干好干差、是不是主动服务大局、是不是注重办案“三个效果”有机统一区别开来，调动和提升检察官工作的积极性和业务质效，促进司法责任制改革进一步落地落实，推动铁检各项工作高质量发展，是当前山西铁路检察机关应该思考解决的重要课题。

一　山西铁路检察机关的机构编制、案件管辖范围及检察官办案情况

（一）山西铁路检察机关的机构编制情况

截至2022年7月，山西铁路检察机关有政法专项编制人数148人，员额检察官51人，实有政法专项编制干警120人，员额检察官44人。

（二）山西铁路检察机关的案件管辖范围

山西省人民检察院太原铁路运输分院作为山西省人民检察院的派出机构，直接受山西省人民检察院的领导，不由同级人民政府管理。分院下设三个基层院，分别是太原铁路运输检察院（山西转型综改示范区人民检察院）、大同铁路运输检察院、临汾铁路运输检察院。

铁路检察院作为专门检察院，相对于地方检察院而言业务范围较窄、业务量较少，业务工作主要围绕打击和防范铁路犯罪开展。随着跨行政区划检察改革逐步推进，按照高检院《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》和省检察院《关于山西省检察机关跨行政区划检察改革试点案件管辖范围问题的指导意见》要求，山西铁路检察机关通过承办省检察院交办重大疑难复杂案件，办理跨区域公益诉讼案件等方式，努力探索改革路径，积极扩大案件管辖范围。2021年12月9日，山西转型综改示范区人民检察院揭牌成立，与太原铁路运输检察院实行“一套人马、两块牌子”模式，进一步拓展了山西铁路检察机关的案件管辖范围。

（三）山西铁路检察机关部门设置和员额检察官人员分布情况

山西省人民检察院太原铁路运输分院（以下简称“分院”）设7个检察业务部门，分别是：第一检察部（普通重大犯罪检察部）、第二检察部（职务经济犯罪检察部）、第三检察部（刑事执行检察部）、第四检察部（民事行政控告申诉检察部）、第五检察部（公益诉讼检察部）、综合业务管理部、检务督察局。

三个铁检基层院分别设5个检察业务部门，分别是：第一检察部（普通重大犯罪检察部）、第二检察部（职务经济犯罪检察部）、第三检察部（民事行政控告申诉检察部）、第四检察部（公益诉讼检察部）、综合业务部。截至2022年7月底，太原铁检两级院共有员额检察官44名，具体的分布情况如下。

（四）山西铁路检察机关员额检察官2021年办案数据情况

2021年1—12月，全省检察官个人办案数据考评平均分为83.69分，铁检两级院平均分为84.52分，高于全省平均分。铁检两级四院参加考评的36名检察官，除了1名退休人员之外，业绩考核成绩没有低于60分以下情形，反映出两级四院检察官普遍能够积极主动办案，对业绩考核工作较为重视。具体考核得分情况如下表所示。

由上述表格可知，一是分院、临汾铁检院平均分低于全省平均分、铁检机关平均分，但是各阶段分值分布符合考评客观规律，考出了差距。二是相比之下，太原铁检院（综改区检察院）90分以上人员占比突出，主要是有部分人员因担任领导职务折算后成绩较高，需要在下一步考核中对申报评价流程和评价标准进行适时调整。

（五）分院智能抓取项指标得分前八项分析

分院前十项智能抓取项，主要集中在刑事、案管业务条线，相较于其他地市，刑事检察业务条线提出抗诉案件上级院支持抗诉数、促使双方当事人和解数、不诉未复议、不捕未复议数等指标得分相对偏少。

（六）分院申报项指标得分前十项分析

如下表所示，一是10项指标主要集中在通用类的起草报告、材料、总结书等指标。二是理论研修方面，相较于其他院相对比较弱。三是作为智能抓取项除线下案件外，原则上不可申报，申报时需核实案件是否为线下办理。

二　山西铁路检察机关检察官业绩考评工作基本情况

（一）山西铁路检察机关检察官业绩考评运行情况

1.坚持一月一考。每月对两级院员额检察官进行考核打分，系统内进行排名，一月一执行保障了考评的时效性。

2.坚持动态调整。2021年考核指标坚持动态调整，太原铁检院（综改区检察院）新增指标9项，修改指标4项；大同铁检院修改指引，新增指标22项，修改指标3项；临汾铁检院新增指标21项，修改指标7项。

（二）山西铁路检察机关检察官业绩考评工作成效

1.强化了检察官业绩管理。

(1)做到了一动一调。2021年，铁检两级院共有36名检察官参加了业绩考评。本着“实时调整”的原则，2021年，铁检机关人员调动、角色调换共计7人次。太原铁检两级院员额检察官人员调动情况如下。

(2)做到了一人一档。依托检察官业绩考评，铁检机关建立了检察官电子司法档案，为检察官队伍管理从顶层设计、长远规划提供了基础支撑。电子司法档案方便、快捷、共享，结合考评大数据分析，共同助力检察官队伍管理科学化。截至目前，铁检两级院司法档案完成率为100%。

(3)做到了一院一方案。2021年7月以来，铁检两级院参照省检察院下发的《山西省检察机关业绩考评指标调整指引》，结合本单位实际，围绕铁检工作特色，突出铁路检察工作的重点，调整了通用指标、计分规则等，制定了各院个性化方案，实现了“一院一方案”。

2.用“加法”促业绩。检察官业绩考评过程中，两级院合理修订项目得分指标，持续推动优化考评规则。例如，分院对员额检察官参加上级业务竞赛取得名次予以不同加分，引导检察官以赛促学，注重提升自身业务水平；太原铁检院（综改区检察院）根据刑事检察业务量激增和全员办理刑事检察业务的实际，及时调整业务指标设置，在刑事检察业务类设置加分项目，一定程度上调动了检察官办理刑事检察业务的积极性；大同铁检院为调动业务部门撰写信息的积极性，对上级转发的予以不同加分后，业务部门信息编发和微信公众号转发内容明显增加。为提升公益诉讼案件质效，对公益诉讼案件没有发送检察建议书，但通过与相关行政机关沟通磋商以事实确认书等方式督促相关行政机关积极整改，达到办案目的和效果的，予以效果分值项同等加分；临汾铁检院为鼓励检察官积极办理重大疑难复杂和新类型案件，对这一类型的案件加大了分值设置。为鼓励全体检察官积极在案件办理中发现公益诉讼线索，拓展公益诉讼案源，对于提供公益诉讼案件线索的检察官，在线索经审查立案后在业绩考评中给予积极加分奖励。

3.用“减法”提质效。减分项目的设置，一定程度上促进了办案质量的提高。在业绩考评过程中，两级院积极开展员额检察官业绩评审，对排名末尾的检察官业务能力进行了客观分析，对确因工作能力不足导致办案质效不高的，进行谈话促进其业绩提升，太原铁检院（综改区检察院）对1名确因个人原因不能胜任的进行了劝退，改任为检察官助理；大同铁检院、临汾铁检院根据案件评查反馈的业务问题、每月通报的案卡填录、瑕疵文书等问题，对员额检察官实行减分制。进一步提高员额检察官办案规范化意识和法律文书制作水平。2020年铁检两级院仍有瑕疵案件文书，到2021年基本消灭了瑕疵案件文书。

三　山西铁路检察机关检察官业绩考评工作存在的问题

（一）检察官人员数量少导致无法按照条线来考核

检察官业绩考评过程中，考虑到不同检察业务条线的办案类型差异较大，检察官岗位职责内容、考核项目、评价指标各不相同，即使效率（工作量）可以通过设置办案强度系数、案件类型系数和个人贡献度系数进行换算，质量、效果考核指标也不具有可比性。检察官在部门内部或者职责相近的本院同类岗位之间进行排名比较，更符合考核科学性。目前，铁检机关员额检察官数量少，普遍存在一个部门一个员额检察官的情况。同一部门内的检察官人数较少、难以形成有效竞争，或者从事的业务类型差别较大、难以对其履职情况作出有效比较评价，无法按照条线来进行考核。

（二）检察官办案数量少一定程度上影响考核结果

一是民事、行政案件少。铁路运输检察院属于专门检察院，独立于地方，管辖范围内民事案件少，行政案件法院没有管辖权直接导致没有行政案件可办，民事、行政部门的员额检察官的考核主要依靠于自身的申报项目来考核评分。二是轮案带来的考核问题。2022年4月，太原铁检院（综改区检察院）正式接收综改区原地方院管辖的案件，刑事案件大幅增加，太原铁检院（综改区检察院）原一部、二部检察官配备情况不能适应办案需要，迫使其实行刑事案件大轮，但其他业务仍由原部门办理，客观上造成不同业务部门的业务繁重程度不均衡，也会影响考评结果，业务量大的部门一直优，其他部门总是良的现象。大同铁检院、临汾铁检院实行刑事案件大轮，员额检察官自己部门案件、公益诉讼案件都办，虽然形式上解决了案件分配不公的问题，但刑事部门办理公益诉讼业务的积极性并不高，年底客观上也会影响考评结果。

（三）考核的鞭策提醒作用发挥得还不够充分

一是考核中仍然存在“好人主义”思想。通过考核，考核结果分出“好”“中”相对容易，分出“差”的阻力较大。考核结果运用在按期晋升、绩效奖励等方面力度大，运用在差额晋升、员额退出等方面力度不够。部分领导干部存在“老好人”思想，怕激化矛盾、不愿得罪人。有的在审核评鉴时把关不严，造成干多干少的分差不大，还有些部门存在平衡照顾、平均主义现象。二是管理的“后半篇文章”做得还不够到位。有些内设机构负责人认为考核由政治部组织、指标由案管办制定、系统有技术部门建设，其他部门只是“参与”“被考核”；业务部门对考核结果不作评议，对检察官本人反馈也不及时，运用考核结果开展分析点评、经验总结、优化分工等管理的“后半篇文章”欠缺。

（四）考核工作流程有待梳理

囿于铁检机关编制限制，铁检两级院的政工、案管部门力量薄弱，干警身兼数职，普遍反映考核工作负担较重，组织实施难度较大。一是容易出现任务失衡，影响干警工作积极性。无论是考评委员会还是考评委员会办公室组成人员，主要由政工部门、案管部门的干警组成，人员力量的短缺客观导致任务量与人力资源的倒挂，不利于工作开展。二是考核部门职责不清，影响考评责任厘定。虽然细则中规定了政工部门和案管部门和各业务部门的职责分工，政工部门统筹业绩考评工作的组织实施，但比较抽象笼统，在具体工作中，容易发生权责不清晰、推诿扯皮、难以追责等问题。

四　山西铁路检察机关检察官业绩考评工作的优化

2022年是高检院确定的“质量建设年”，也是分院确定的“素能提升年”，我们要以此为契机，继续以钉钉子精神抓好检察官业绩考评工作的改进完善，在常抓不懈的同时，努力追求考核工作本身的高质量发展，更好发挥考核的科学管理功能，让考核“好用”“用好”，以检察官业绩考评推动高质量检察队伍建设，以高质量检察队伍建设推动检察工作高质量发展。

（一）加强考评工作的统筹协调

首先，要明确考核本质上是管理工具，是为加强科学管理服务的，考核不只是政工、案管部门的事情，更不能止步于“评分定等”。其次，考评中要进一步明确部门分工，尤其是政工部门、案管部门、业务部门应如何分工，工作开展过程中相互协调，考评工作流程如何设置等问题，都会影响考核机制的落实程度。考评工作中应该建立较为完善的运行机制，针对可能出现的权责不清、推诿扯皮等问题，进一步规范考核管理和流程，职责精准到部门和个人。最后，政治部、案管、各业务部门要定期研判业绩考评工作，从重点工作的推进、核心指标的排名、各员额检察官考评得分与实际办案质效等方面全面研判评估，提出改进考核指标设置的建议意见供考评委员会采纳，以达到考评结果科学、合理、真实。

（二）加强考评指标的优化

业绩考评指标是一个不断优化的过程，指标设置的目的是提高办案质效、补短板强弱项，因此在设置各项指标时要对薄弱工作加大考评分值，引导办案人员固强补弱，提升整体工作水平。例如，针对分院理论研修方面较弱的问题，可以结合2022年分院党组提出的“3个30”的目标，即30篇优秀调研文章、30件优秀案例、30份优秀检察建议，相应地设置加分项目，优化考评指标。针对大同铁检院、临汾铁检院员额检察官因为案件量少，刑事案件轮案中难以达到办案比例，考核评分很大程度上依靠申报项来评分的问题，可以将指标调整与专项工作、重点工作结合起来。针对太原铁检院（综改区检察院）部分人员因担任领导职务折算后成绩较高的问题，可以对院领导和部门负责人的申报评价流程和评价标准进行适时调整优化，更加注重本人独立完成或实际主要承担业务项目的考核。

（三）发挥指标调整的导向作用

业绩考评是司法办案工作的“风向标”和“指挥棒”，考核指标的设置一定程度上反映了本地区本单位的工作导向。业绩考评必须始终坚持问题导向，突出创新履职，指标调整方向应始终围绕党和国家工作大局方向，引导检察官在办案中更加突出重点，保证重点工作高质量完成。比如，太原铁检机关2022年提出的要努力做到“两个全面”“三个着力”，即全面加强党的政治建设、全面深化跨区划检察院改革，着力打造综改区检察院金字招牌、着力打造公益诉讼铁检品牌、着力构建工作矩阵工作抓手。对于打造公益诉讼品牌，各院可以设置科学合理的考评指标，重点围绕高检院、省检察院的专项活动，被分院、省检察院、高检院采用的典型案例、探索“新领域”案件、办理有影响力的跨区划公益诉讼案件等内容设置并细化考评指标，引导检察官办案突出重点，提高办案质效，打造具有铁检特色的公益诉讼品牌。

（四）引入纵向条线得分，破解“小院考核”难题

针对“小院考核”的难题，可以探索将铁检基层院各条线员额检察官纳入分院条线考核，引入纵向条线得分，解决基层院部门内无人可比的困境。比如，可以设置公式：各员额的得分=横向原始得分×0.5+纵向条线得分×0.5，得出每名员额检察官最终考核得分，这样可以通过横向全院考核与纵向系统内条线考核相结合的方式全面考核检察官办案质效。假如市县两级院刑事检察业务条线共有20名检察官，最高得分为90分，A检察官得分为78分，则纵向条线得分为：78×78/90×0.5=33.8，该检察官的最终得分为：78×0.5+78×78/90×0.5=72.8。

（五）强化考评结果的运用

把考评结果作为评价检察官工作业绩、履职能力和评优晋升的关键内容，强化结果运用。一是充分发挥考核管理正向激励、负向惩戒两方面作用，特别是把考核评审作为检察官员额管理的重要抓手，抓实抓到位。把思想政治工作融入考核管理，引导检察人员正确看待计分排名、业务能力评审，树立平常心，减少抵触情绪，用“软身段”实现考核压力传导“硬效果”。严格贯彻公平、公正、公开的基本要求，制定出奖多罚少、奖勤罚懒、奖优罚劣的规则。探索由分院统一组织对两级院内排名靠后检察官实施业务能力评审，减少基层院阻力和顾虑。二是搭建考核联动机制。将业绩考评结果与被考检察官的公务员考核、职务职级晋升、评优评先等政治利益挂钩，引导推动检察官履职尽责，倒逼检察官自觉提升专业素质能力，通过考评切实找出差距和不足，形成“能者上、平者让、庸者退”的动态管理机制，激励先进，鞭策后进，促进铁检队伍素能得到真正提升。