第二章 京城禁卫体系的重建

第一节 神策军的重建及其“六军化”

建中动荡期间神策军分统于不同的神策制将，分属不同的战场。李晟收复长安后，神策军重归禁中。但此时诸军统属关系混乱不堪，亟需重新确立宫廷禁卫体系。建中大动荡时期，五千泾卒敢在长安倒戈，李怀光公然逼迫德宗出奔梁州，根源都在于禁旅寡弱。贞元初，尽管财赋匮乏，朝廷仍不遗余力地扩编神策军。禁卫军体系的重建首先从神策军的井喷式扩张开始。神策军快速扩充兵额，其将领和士卒的来源主要有以下几种：

（一）征选地方将校

早在肃、代时期朝廷即有意识地将方镇精兵猛将调隶神策。如朱忠亮为相卫节度使薛嵩部将，相卫被田承嗣吞并后改隶神策将。阳惠元出自幽州，本为李忠臣部将，郝廷玉、邢君牙本为河南道田神功部将，皆因各种理由改隶神策。贞元初，吐蕃频年入寇，德宗借诸道入京西防秋，趁机将其猛将编入神策军。又邠宁大将范希朝素得士心，节度使韩游瓌虑其逼己，成德王士真袭父位，忌惮悍将赵万敌，德宗将此二将征入神策。泾原中军兵马使孟琳有扈从之功，被德宗特诏追入，充左神策军先锋兵马使兼都押衙[1]。贞元二年（786），征浙西韩滉手下大将李长荣入为神策将军[2]，贞元三年征河东兵马使张元芝为神策军大将军，贞元七年征浙东西大将柏良器入为神策大将军。当然，征入方镇军将一直是神策军将领的重要来源。宪宗元和年间率部归国的河朔藩镇大将多补入神策、六军。穆宗长庆二年（822）三月诏提到“又有诸道荐送大将，或随节度使归朝”[3]，武宗会昌时“选方镇才校入宿卫”[4]，天平军将周宝、高骈皆由此跻身神策，成为晚唐名将。

（二）召募滞留长安胡客

开元时期，唐朝国威远播，西域诸国入唐朝贡、入质的酋长、王子、使臣以及进京述职、调集的安西、北庭等地节镇将校，每年数千人。安史之乱后，河陇诸州被吐蕃蚕食，此辈归国之路断绝。贞元三年（787），鸿胪少卿王锷以胡客久居长安，多已娶妻生子，停其供给[5]。李泌悉以其众隶禁军，得兵不下四千人。《唐代墓志汇编续集》永贞〇〇三《米继芬墓志》记西域米国人米继芬本为米国贵族，最初作为质子入长安，贞元时改隶神策。《唐代墓志汇编续集》大和〇二〇《何文哲墓志》另有左神策军将军何文哲，本西域何国人，亦在此次简括胡人时入充禁军。不少长安胡人仍保留便弓马的习俗，可以提高神策军的战斗力，但是一些胡人累世经商，补入禁军，势必加速神策军的腐化。

（三）征召长安市井之徒

中唐以后，藩镇军地方化的结果是诸道皆主要从当地征兵，神策军入屯禁中，其最主要的兵源应为征召京兆三辅百姓。长安所聚，除官宦高门，就是商贩屠沽之徒，故新募集的神策军也不可避免也沾染六军的浮华之气。

（四）追功勋旧将子弟隶神策

补录在京旧勋武将子弟是建中时白志贞以节将子弟为神策军方法的延续。最早倡议入军的贵戚吴卓，贞元中李晟罢兵权后，入朝宿卫中禁。

据宋白《续通典》所载，经过二十年的惨淡经营，德宗子顺宗继立时，神策军总数已高达十一万人。其中驻扎长安的在城神策军，左军三万四千三百九十二人，右军二万七千零四十五人，总计六万余人[6]。德宗快速募集的神策军素质良莠不齐，这批出身各异的人员补入神策军后，进一步改变了原有神策军的兵员构造。对还没完全从出奔惊魂中摆脱出来的德宗来说，如何掌控这支军队，比募集这支军队更为棘手。

神策军由方镇军演化而来，内部组织结构最初同普通藩镇军并无二致。在军队建制上，与属于禁卫体系的北门六军存有较大差异。最为明显的就是，六军分为左右两军，取其互相牵制之意，而神策军则统于神策都知兵马使一人之手。神策军的“六军化”，首先从神策军分左右厢开始。《新唐书·兵志》云：

永泰元年，吐蕃复入寇，朝恩又以神策军屯苑中，自是寖盛，分为左右厢，势居北军右。[7]

《新唐书》以文字省略著称，《兵志》本条把神策军“分为左右厢”放在“自是寖盛”之后，语意模糊，无法得出神策“分左右厢”的具体时间。《唐会要》卷七二“京城诸军”条：

兴元克复，晟出镇凤翔，始分神策为左右厢，令内官窦文场、王希迁分知两厢兵马。[8]

《唐会要》本条与王祎《大事记续编》卷六一所引柳芳《唐历》基本相同，应即出于《唐历》。《旧唐书·德宗纪》：“（兴元元年十月）戊辰，令中官窦文场、王希迁监左右神策军都知兵马使。”又《唐代墓志汇编》贞元一〇一《李良墓志》记殿前射生副兵马使李良“洎扈跸还京，锡名元从，加神策右厢兵马使，行虔州别驾，兼侍御史，充左右神威军粮料使”[9]。兴元元年（784）射生军改组为神威军，此“神策右厢兵马使”或系“神威右厢兵马使”的误刻，但神策、神威两军的改组重建同步进行，这是神策军兴元元年分左右厢的间接证据。

过去学界曾受《新唐书·兵志》误导，认为代宗永泰中已分为左右厢。唐长孺先生指出：“代宗时神策兵马使但一员，朝恩死以都虞候刘希暹升，希暹诛以王驾鹤代将，建中初，以白志贞为使，安得有分两厢之事！”[10]唐先生所云“神策兵马使”实即“神策都知兵马使”。从都知兵马使不分左右来看，兴元元年以前神策军确实不可能已分为左右两厢。

《旧唐书》卷一三三《李晟传》记大历初李晟朝京师“代宗留居宿卫，为右神策都将”[11]，《通鉴》卷二三一记李怀光反叛前，德宗“遣神策右兵马使李卞等往谕旨”[12]，这两条史料似乎印证兴元前神策军已分左右。要辨明这一问题，必须对“始分左右两厢”的概念加以说明。唐代藩镇军也分左右两厢，但是左右两厢皆统于节度使之下，实为一军。而我们所讨论的神策军“分左右两厢”并不统于一军，而是分由两宦官监军，实为两军。神策军由藩镇军演变而来，故内部也分左右厢，宣谕李怀光的李卞之职为神策右兵马使，所指正是神策军右厢，同理，李晟为右神策都将，也为此意，这同我们所讨论的“两厢”并非同一概念，张国刚先生认为严格地说应之称神策右都将，所论甚是[13]。总之，兴元元年（784）神策军分左右两厢是神策左右两军的雏形。贞元二年（786）九月二日，神策左右厢正式改称神策左右两军，在组织结构上与羽林、龙武、神武六军初步一致。

建中四年（783），李晟、浑瑊分别自京西、京北统诸道兵营复长安。李晟所统神策军是自河北、河南前线返回赴难的神策军，包括尚可孤、刘德信等军，是神策军的绝对主力。浑瑊所统禁兵，除令狐建、李观所将右龙武军外，几乎没有成建制的原神策、六军，基本为德宗在奉天等地以召集、征募等手段临时纠集的新军。李晟军实力雄厚，但与德宗关系稍为疏远。浑瑊军首末扈从，但实力稍弱。德宗对神策军的稳定尤为重视，分左右厢时优先考虑维持现有的统辖格局。李晟旧为神策右都将，所领将士仍多属右厢。不仅李晟及其后继者皆带右神策行营节度使，甚至李晟自河北赴难时留下的神策军也直接以右神策行营为号[14]。而左厢神策军应为浑瑊等扈从之军及德宗陆续从各地方镇追征的新军。《新唐书》卷一六五《郑传》云德宗自兴元还“废宣威军，益左右神策”，宣威军与神策军类似，亦属入援内地，本镇（廓州）为吐蕃吞并的边军[15]。建中四年由神策制将所将进入河南战场的神策军此时也整编入左右神策。例如滞留河南战场的“神策同华御营右厢兵马使”权秀，贞元初为左神策先锋突将兵马使，居京宿卫[16]。因李晟右军军容强盛，这批改隶或征入的神策将士应多转隶左军。另外，收复长安时，各地所遣勤王之师，也有不少充入神策左军。义武军左步军使孟日华被德宗命为左神策将军。左厢虽然来源复杂，但受市井习气浸染不如右军严重，更重要的是左军同皇帝更亲近，故发展潜力远在右军之上。外镇之神策军同样也分隶两厢。李晟出镇凤翔，带右神策行营节度使衔，京西凤翔一带为右神策行营的势力范围。而窦文场以亲信韩长义为长武城使，以长武城为中心的京北一带多属左神策军势力范围。这样在外镇神策行营方面也逐渐形成了左军强于右军的格局。神策军左军重于右军的情形在兴元元年神策军始分两厢的时候就已初步形成。

神策军分左右两军的同时，德宗又进一步在神策军设置大将军、将军，规定其品秩。神策军，尤其是在城神策军组织结构上进一步与北门六军等同。《唐会要》卷七二“神策军”条：

贞元二年九月二日，神策左右厢宜改为左右神策军，每军置大将军二人，秩正三品，将军各二人，从三品。殿前射生左右厢，宜改为殿前左右射生军，各置大将军二人，秩正三品。将（统）军[17]二人，秩从三品。将军二人，秩从五品。其职田、俸钱、手力、粮料等，同六军十二卫[18]。至三年四月十七日，左右射生宜改为左右神威军[19]。五月[20]，敕左右军各加置将军二员。

神策军不仅仿六军例，设置大将军、将军，而且还因其规模大，大将军、将军数超过六军。与六军将军类似，神策军将军为安置勋将之官，可以充任其他使职，典兵者加“知军事”，不带者不典兵。

贞元十四年（798）神策军添置神策军统军，完成其建制的“六军化”的进程。六军统军为兴元元年德宗所置。《唐会要》卷七一“十二卫”条：

统军 兴元元年正月二十九日敕：“六军宜各置统军一人，秩从二品。”

上将军 贞元二年九月一日敕：“六军先已有敕，各置统军一人，十六卫宜各置上将军一人，秩从二品。其左右卫及左右金吾卫上将军俸料随军人马等，同六军统军，其诸卫上将军次于统军支给。”[21]

六军统军始置时间，《唐会要》《旧唐书·职官志》作兴元元年（784）正月二十九日，《旧唐书·德宗纪》作正月辛丑，《通鉴》作二月戊申，皆在李怀光解奉天之围不久。《新唐书》卷一六五《郑传》：“德宗自兴元还，置六军统军，视六尚书，以处功臣，除制用白麻付外。”认为其六军统军置于还京之后。检同书卷一九二《贾隐林传》：

已而解，从臣称庆。隐林流涕前曰：“泚已奔，群臣大庆宗社无疆之休，然陛下资性急，不能容掩。若不悛，虽今贼亡，忧未艾也。”帝不以为忤，拜神策统军。卒，帝思其质直，赠尚书左仆射，以实户三百封其家。[22]

神策统军贞元十四年（798）置，贾隐林“神策统军”应为“六军统军”之误。奉天之难，德宗仓皇逃奔奉天，其后韩游瓌、论惟明等陆续将邠宁、盐夏等兵赶到，城内诸军皆临时征集，军令不一。兴元元年正月，李怀光解奉天之围，德宗获得短暂的休整机会。“德宗以禁军无职局，六军特置统军一员，秩从二品，以游瓌、惟明、贾隐林等分典从驾禁兵。”[23]统军后来成为安置闲散旧将的闲职，元和末孟元阳因年迈除右羽林军统军，白居易曾专门上书论其屈[24]。

神策军地位低于六军，且主力在两河战场，不是扈从的主体，故最初不设统军。贞元十四年，随着神策军地位进一步提高，德宗始在左右两军添置统军。《唐会要》卷七二“京城诸军”载贞元十四年八月诏：

左右神策军特为亲近，宜署统军，以崇禁卫。其品秩俸禄料一事以上，同六军统军例。[25]

神策统军与六军统军一样，仅表示“崇禁卫”功能，多不掌具体军务。神策统军的设立标志着神策军在官职上与六军体系基本并轨。

表2—1 神策军之基本官制

需要补充的是，随着神策军规模的扩大，神策军大将军、将军后来又进一步细分为马军大将军、马军将军等。《唐代墓志汇编续集》咸通〇七四《荆从皋墓志》，荆从皋大中中为马军将军知军事，大中八年（854）迁马军大将军知军事，又同书乾符〇〇四《张邵墓志》提及右军步军大将军李宗元，马军大将军、步军大将军等皆为新置官名，不见史籍记载。由于神策大将军属于有品秩的职官，当其知军事时往往还带有相应的军事使职。如《梁荣幹墓志》载梁荣幹为“右神策军将军知军事充马军都虞候”[26]。神策将军知军事者也可称为神策军使。如贞元中右神策军步军大将军李孝恭墓志题作“右神策军步军使”[27]。中晚唐时期“神策军使”是个模糊的称谓，可指神策将军知军事、神策都知兵马使、神策护军中尉等领神策军的主官，具体所指需根据前后语境进行区分。

神策军“六军化”不是孤立的事件，同时完成“六军化”的还有射生军。贞元三年（787），左右射生军改名左右神威军。神威军与神策军一起设置有将军、大将军，后来神策军加置统军，神威军应亦与之同时加置统军[28]。

神威、神策在建制上六军化，同时北门六军也在吸纳藩镇使府官制。在中晚唐时期，六军将军知军事者有时也称军使，在出土墓志中提及龙武军副使，军使和副使属于典型的使职差遣官。神策军有判官、押衙等职，六军也有此职。由于六军规模较小，并非每军各置判官、押衙，而是分以左三军、右三军为单位，置左三军辟仗使、右三军辟仗使。左右三军辟仗使有时简称左右辟仗[29]，其下置左右三军副使、判官、押衙等。右三军驻九仙门，左三军驻太和门[30]。如将六军视为一个整体，恰好以左右两厢分建两套使职系统。

神策、神威分由左右厢改为左右军，标志着神策、神威编制等同于六军，正式取得北门禁军的身份。《新唐书》卷五〇《兵志》云：“自肃宗以后，北军增置威武、长兴等军，名类颇多，而废置不一。惟羽林、龙武、神武、神策、神威最盛，总曰左右十军矣。”[31]贞元时德宗曾置左右十军使统领此十军[32]，就军额来看，北衙禁军分为左右羽林、龙武、神武、神策、神威等十军，但就指挥系统来看，实际上应分为左右神策、左右神威、左三军、右三军等六支禁军。后左右神威军受到神策军的压制，先是并为天威军，接着直接并入左右神策，北门禁军主要指左右神策、左三军、右三军等四支军队。

“六军化”的结果是神策军在本品官上形成统军、大将军、将军等六军基本官制系统。这套比拟“六军”的职官早已虚衔化，主要用来安置立功武将，用来控制军队则明显不合时宜。六军将军典兵宿卫是唐前期已经崩溃的旧制度。六军每军人数多不过二三千人，兵额有限。而神策军是具有野战能力的部队，人数动辄数万，后又进一步扩编至十余万。神策大将军握有实权，如再与外朝宰相联合，皇帝完全成为其囊中之物。在神策军六军化的同时，必须在神策军的控制权和指挥系统的顶层制度设计中进行制度改造。在一系列背叛与挫败之后，德宗引入宦官势力，创置一套宦官集团与藩镇军制杂糅的军事使职系统，即神策两军中尉制度[33]。

唐代宦官典兵并非德宗的突发异想，源头可追溯至李唐立国之初。《金石萃编》卷五八收录咸亨二年所立《张阿难碑》，张阿难官爵为“银青光禄大夫、内侍、汶江县开国侯”。碑云：“天兵遥掩，地阵斜交……勋居第一……王充、建德、黑闼、武周……俱陪吊伐，又以勋□上柱国”。可知志主是李唐起兵时的元从宦官，参与平定窦建德、刘黑闼、刘武周的军事行动，因战功被授上柱国。中宗时期亦有小规模的宦官典兵举动。韦后弑中宗后“命左监门大将军兼内侍薛思简等将兵五百人，驰驿戍均州，以备谯王重福”[34]。玄宗继位后高力士曾亲率飞龙兵平定邢之乱。出身岭南的大宦官杨思勖更是屡次率十余万大军出征岭外。安史之乱中，鱼朝恩于陕州典神策军，代宗奔陕，鱼朝恩率神策军扈从，神策军遂为禁军。上述宦官典兵的例子都为德宗竖立了榜样。

鱼朝恩之流虽然跋扈，却不会篡夺宗庙，而朱泚、李怀光、李忠臣等一旦时机成熟就会成为另一个安禄山。对武将难制有切身体验的唐德宗，萌发宦官领神策军的想法并不令人意外。兴元元年（784），神策军分左右厢时，以窦文场、王希迁分为监勾当左右厢，贞元二年（786）神策军六军化，改左右厢为左右军，窦文场、王希迁分为监勾当左右军。“监勾当”一词为德宗首创。“勾当”某事，即临时主管某事，具有差遣的意思。皇帝正式继位前处理朝政，可称为“勾当军国事”。

那么“监勾当”神策军，表示其身份兼有神策军监军和军主帅两种身份，已经透露出德宗以宦官为神策军军事长官的意图。“勾当”含有“临时代理”的意思，不够正式。贞元十二年（796）六月，监勾当左右神策军事分别改称左右神策中尉。时王希迁已卒[35]，窦文场、霍仙鸣为首任神策中尉，完成对神策军使职体系的重建。

《新唐书》卷四九上《百官志》：

左右神策军 大将军各一人，正二品；统军各二人，正三品；将军各四人，从三品。掌卫兵及内外八镇兵。护军中尉各一人，中护军各一人，判官各三人，都勾判官二人，勾覆官各一人，表奏官各一人，支计官各一人，孔目官各二人，驱使官各二人。自长史以下，员数如龙武军。[36]

《新唐书》此段将神策军职事官体系和使职差遣体系，杂糅一处，混为一谈。特别是神策军最高长官护军中尉置于神策大将军、将军之下，盖将之类比为大将军、将军的监军。其中错讹处张国刚等学者已有论及[37]，谬误或存疑处至少有四处：一，神策统军为仿六军统军而设，其品秩在大将军之上，据《百官志》等记载，神策统军应为正二品，而不是正三品，神策大将军是正三品，而不是从二品。二，中护军为神威军宦官所充之职，不是神策军之职官。三，护军中尉下漏护军副使这一重要使职。其他如都巡使、征马使、粮料使、宴设使等亦不见记载。四，元和会昌时多次诏书中提到神策军僚佐员数定额为十员（详见下文），《新志》多出“都勾判官”，“都勾判官”当指都判官，意即诸判官之长，这一重要职务例由宦官充任[38]，不在十员僚佐之内，《新志》将其置于三员判官后，容易引起误解。此外，神策军僚佐中还有推官，次于判官、掌书记，掌推勾狱讼之事。神策军军士享有特权，不受地方官管辖，犯事则推官处置。白居易《神策军推官田铸加官制》：“田铸：官列环卫，职参禁军。慎检有闻，恭勤无怠。顾是劳效，例当转迁。郡佐官僚，以示兼宠。”[39]表明神策推官在迁转问题上与普通州郡僚佐存在一定的对应关系。

新的神策军指挥使职中另有一些《新唐书》没有涉及。由宦官充使的神策军使职有征马使、宴设使等。马匹是重要的战备物资，藩镇多有征马使或草马使，昭义军还设置有专门的征马军[40]。唐代禁军马匹例由宦官监掌，征马使可以是武将[41]，也可以是宦官。宪宗朝，军器使监作武自和迁任右神策军征马使，不久改福建监军判官[42]。元和中军器监判官王文幹迁左神策军宴设使，“庖厨有节，饔飧无遗，修馔必善于精华，宴饮实惭其醉饱”[43]。此职维系一军之安稳，也受宦官控制。在诸藩镇中常见的军事使职步军使、马军使、教练使、都巡使、粮料使、先锋兵马使、兵马使等在神策军中由武将充任。例如，代宗大历年间，孟暤以京兆尹充勾当神策军粮料及木炭等使[44]。贞元中，李晟部将孟琳由泾州征入，“充左神策军先锋兵马使兼都押衙、知厢虞候事”[45]。元和二年（807）张良辅“拜检校卫尉少卿兼监察御史上柱国，赐紫金鱼袋，知左神策马步都巡使”[46]，文宗开成元年，梁守志任左神策军“押衙兼苑内都巡使，并差主将”[47]，左神策军将何文哲元和二年“充马军厢虞候知将事”，长庆元年“授云麾将军兼左神策军将军知军事，充步军都虞候”[48]。咸通七年（866），神策军都押衙荆从皋“转马军将军知军事，充都虞候兼教练使”[49]。咸通中，有“右神策南仓使”刘元亮[50]。僖宗广明中，张湜“与义武军节度王公弟左神策军粮料使弘绍同勾当供军之务”等[51]。

神策军本出边军，故建制与藩镇军大体相同。藩镇兵马使下基层军事单位是“将”。常置之“将”多以左一将、左二将等为番号。据《太白阴经》卷六《教旗团》，一将满额为一千人，实际人数则多寡不同。李愬平淮西时，在京畿及唐邓等州召募乡勇，领兵者称山河十将，其兵数可能超过千人。不过，随着正将日益猥杂，将的规模越来越小，唐末出现“百人将”[52]，宋代十将领兵百人，或即承自唐末五代。中唐时期，藩镇大者不过有兵三四万人，很难有达到二十将以上者，《唐代墓志汇编续集》大和〇二二《杨旻墓志》中有“右神策军右廿六将”，足见神策军规模之大。“将”的长官称正将，正将是“正十将”的省称，藩镇军多称“十将”，且名目繁剧，学界讨论已多，此不赘举[53]。简言之，藩镇军的“将”多由主帅根据情况临事署置，名目、兵数变动性很大，故在“十将”前多有“山河”、“先锋”、“后衙”等限定性名号。而神策军镇戍京畿，编制、兵额都非常稳定，故多用“正将”一词。当然，神策军偶尔也有称“十将”者。元和中，谢寿为左神策延州防御安塞军同十将，元和十三年迁先锋十将[54]。《贞元新定释教目录》卷一七有“神策正将”罗好心，下文则作“右神策马军十将”罗好心。这是“正将”即是“十将”的确证。中唐以后，正将逐渐成为标明身份的职级，又有同正将（同十将）、散将（散十将）、副将（副十将）、散副将等名号。神策军正将又可进一步细分为主兵正将和衙前正将。不仅同正将、散将、散副将不领兵，衙前正将不加“知将事”者，也不领兵。《唐代墓志汇编续集》大和〇五二《贾温墓志》中志主贾温官衔为“右神策军衙前正将专知两市回易”[55]，此人专门从事军中贸易，并不典兵。

“将”作千百人的军事单位，其下有将虞候、将判官，神策军当亦置有此职[56]。神策军中比正将低一级的军事长官称为子将。《唐代墓志汇编续集》咸通〇六三《包筠墓志》载左神策军将包筠“以大和首载，特迁子将，至八年，授散副将，充主持步军十五将。不越一周，以充正将”[57]。子将职级在散副将之下，无疑是比“将”更低一级的军事单位头领。“子将”一词出现得也很早，《太白阴经》卷三《将军篇》载子将职掌为“明行阵，辨金革，晓部署”[58]。《唐代墓志汇编》开元三七三《张翼墓志》记张翼开元中任安人军子将。唐代藩镇军中“将”的下一级组织单位为“队”，藩镇军中五十人为一队，长官称队正或队头。队上另有“营”，五百人为一营。《唐代墓志汇编续集》天宝〇三九《桓义成墓志》记志主“因功授灵州武略府别将，又改银州龙川府左果毅都尉，仍充子将”[59]。天宝〇四一《卢庭宾墓志》录其官为“跳荡功子将、游击将军、守右卫蒲州陶城府折冲、员外同正”[60]。从此两例子来看，子将身份与折冲府果毅都尉相当，应该是“营”长官称谓。“子将”，即介于正将与队正之间的中下层将领。

今参据墓志碑刻资料，择要列表如下。

表2—2 神策军之使职系统

神策军的使职系统具有两个明显的特征：

其一，藩镇军中位高权重的都知兵马使、都虞候、都押衙等三都职权严重弱化。两军中尉下不置统领全军的都知兵马使、都虞候或都押衙。三都只在马步军左右厢或行军出征时才有设置，权力极为有限。

其二，宦官使职自上而下牢牢控制神策军，势力触及禁军的方方面面。不仅神策军最高层神策中尉、中尉副使、都判官完全由宦官把持，甚至十员定额幕职中最为关键的判官、孔目等也被宦官集团所染指。

神策军这种结构特点，一方面最大限度地强化了两军中尉对神策军的直接控制，杜绝了军权旁落或禁军大将擅政的可能，另一方面宦官集团和禁军交织在一起，几乎融为一体，皇帝企图剥夺宦官兵权已绝无可能，这也是后来顺宗、文宗、武宗三朝企图剥夺宦官兵权，屡遭失败的根本原因。

在德宗君臣的努力下，神策军人数迅速膨胀，元和中，在城神策军人数达七万之多，贞元时神威军尚未并入神策，其数应略少于此。但是，毫无疑问，经历奉天之难的磨难后，神策军在禁军中的主体地位已经基本确立。《新唐书》卷五五《食货志》录文武百官俸，所记领俸者中无神策统军，且射生军未改名神威军，可推知属贞元二年（786）百官俸。神策将军与六军、射生将军俸钱同为三万，但神策大将军仅三万六千，远低于六军大将军的六万，六军统军的六万五千。毫无疑问，当时神策军地位仍低于六军。元和十五年（820）穆宗即位，赐左右神策军钱五十缗，北衙六军、威远营每人三十缗，左右金吾军每人十五缗。在并入神威军后，神策军待遇远在南北衙其他诸军之上。