第二节 行政处罚的目的和功能

1996年《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明》提出：“行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。”行政处罚的功能主要体现在三个方面：一是通过对义务违反者的惩罚，确保行政义务得到履行，从而维护行政管理秩序和公共利益；二是通过行政处罚，对违法行为人、试图违法者和其他社会成员起到警诫和预防的作用，使公民、法人和其他组织的合法权益以及公共利益免受违法行为的侵犯；三是通过行政处罚，教育违法行为人和其他社会成员吸取教训，懂法守法，增强法治观念，减少违法行为的发生。概言之，就是“惩戒+预防+教育”。

行政处罚的惩戒功能，是基于衡平正义，也称“因果报应法则”。惩戒功能，要求行政处罚与应受处罚行为侵害他人或社会国家法益的程度（也即危害后果）之间应当衡平，符合“过罚相当原则”，以实现个案正义。

行政处罚的预防功能，分为特别预防和一般预防。特别预防功能，即“改过自新”功能。要求执法机关和人员做到既使当事人接受行政处罚，又督促当事人改正违法行为，防止嗣后再犯。《行政处罚法》第6条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”同时，《行政处罚法》第28条第1款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”从处罚的实际情况看，有时出现的只管处罚、不管纠正违法行为的情况是不符合法律要求的。因为如果当事人不“纠正违法行为”，处罚的特别预防功能就会落空。一般预防功能，即“以儆效尤”功能，要求行政处罚促使公民、法人或者其他组织守法，避免违反行政法上的义务。《行政处罚法》第6条中的“公民、法人或者其他组织”，不仅包括违法行为人，还包括其他社会成员。通过处罚违法者，可以使其他社会成员（包括试图违法者）懂法守法，增强法治观念，对试图违法者起到警诫的作用，遏制其他违法行为。

行政处罚的教育功能，是指行政处罚以其对违反法律法规行为的否定、处罚，教育公民、法人和其他组织自觉守法。同时，根据《行政处罚法》第33条第3款的规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。在实施行政处罚过程中的告知行政处罚的事实、理由和依据等程序，也对相对人起着教育的作用。

《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（以下简称《通知》）要求，依法全面正确履行行政处罚职能。行政机关要坚持执法为民，通过行政处罚预防、纠正和惩戒违反行政管理秩序的行为，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，不得违法实施行政处罚，不得为了处罚而处罚，坚决杜绝逐利执法，严禁下达罚没指标。因此，在行政执法过程中，要准确理解行政处罚的目的和功能，准确把握行政执法工作的定位，切实提高思想认识。在部署工作、监督指导、考核评估中要围绕中心工作注重执法办案数量和质量，更要注重行政执法的法律效果、社会效果和政治效果，防止片面追求处罚数量和罚没收入。