前言

行政处罚作为一种行政执法方式，是维护公共利益和社会秩序的基本手段；作为一种国家制裁违法的手段，是国家法律责任体系的重要组成部分。行政处罚的制度化、规范化和法治化水平，在很大程度上决定着我国行政执法乃至法治政府建设的水平。

目前，我国已形成以党中央、国务院关于行政处罚制度的重大决策部署为指导，以《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《行政处罚法》）为主干，以其他法律、法规、规章中的行政处罚条款为依托，以各级国家行政机关制定的规范性文件中关于行政处罚的具体规程和裁量基准等为补充的行政处罚制度体系。我国行政处罚制度的演进发展，经历了三个重要阶段。

早期有关行政处罚制度的规定主要有两种形式：一种是在单行法律、法规中规定行政处罚，另一种是通过制定专门性法律、法规、规章和规范性文件等来规定行政处罚。据统计，自党的十一届三中全会召开至1996年《行政处罚法》颁布前的17年，国家出台的280余部法律中，有202部法律规定了行政处罚，有800多部行政法规、4000多部地方性法规的规定也涉及行政处罚。这些规定，为行政机关的执法行为提供了依据，对于行政处罚制度的系统化和规范化具有重要意义。但客观来看，存在着行政处罚设定权不明确、实施处罚主体混乱、程序缺乏统一明确规定等问题，导致了行政处罚中“软”与“乱”的现象，不利于维护人民群众的合法权益、社会公共秩序和公共利益。

行政处罚实践中的“乱象”，催生了《行政处罚法》这部“中国法制史上具有里程碑意义的行政基本法”。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《行政处罚法》，并自同年10月1日起施行。《行政处罚法》实施26年来，对规范行政处罚的设定和实施、保障和监督行政机关实施行政管理、维护公共利益和社会秩序、保护行政相对人合法权益发挥了重要作用。其间，国务院制定和发布了关于罚款决定与罚款收缴分离制度、行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度、行政性事业收费和罚没收入收支两条线管理制度、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定等重要制度，丰富了行政处罚制度体系。

行政处罚制度的最新发展，是《行政处罚法》的全面修订。2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了新修订的《行政处罚法》，回应了自颁行以来我国经济、社会和法治的巨大发展和变迁，将党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果以法律的形式进行了固定，进一步丰富和完善了行政处罚的基本制度和规则。新修订的《行政处罚法》明确了行政处罚的概念，新增了行政处罚种类，适当扩大了行政法规、地方性法规的行政处罚设定权限，增加了行政处罚实施评估制度，增加了综合行政执法制度，增加了行政处罚权下放乡镇街道办，纳入了行政执法“三项制度”，落实了行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求，增加了疫情防控有关行政处罚程序规定，明确了行政处罚案件办理期限，延长了特殊行政处罚案件的行政追责期限，完善了听证制度，明确了法制审核的范围，新增了“首违不罚”制度，增加了对行政处罚裁量基准的规定，建立了电子送达文书、电子支付缴纳罚款等制度，加强了对非现场执法的规范，确定了重大行政处罚公示制度，完善了行政处罚和刑事司法衔接机制。《行政处罚法》的修订，体现了鲜明的实务导向、问题导向。它建立在深入调研各地各部门行政执法实践状况、系统总结行政执法实践经验的基础上，聚焦于行政执法中的实际问题、突出问题，为严格规范行政处罚的设定、保障行政处罚的有效实施提供了基本遵循，同时也对各级行政执法机关的执法行为提出了许多新的更高要求，对于大力促进严格规范公正文明执法具有重要意义。

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”新修订的《行政处罚法》已于2021年7月15日施行。2021年11月15日，国务院专门下发了《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号，以下称《通知》），以习近平法治思想为指导，聚焦《行政处罚法》实施中的重点难点问题，进行了有针对性的部署安排，对于把《行政处罚法》中所建立的优良制度转化为实际的执法效能，具有重要意义。各地区、各部门应按照《通知》要求，把贯彻实施好新修订的《行政处罚法》作为当前和今后一段时期加快建设法治政府的重要抓手，切实加强和改进相关行政立法，规范行政执法，强化行政执法监督，不断提高依法行政的能力和水平。

为了帮助行政执法人员准确理解新修订的《行政处罚法》及《通知》，严格落实行政处罚各项重要制度，合法合理实施行政处罚，在司法部行政执法协调监督局的支持和指导下，我们组织了中国社会科学院法学研究所的行政法学者和深度参与《行政处罚法》修订的实务部门同志，共同编写了这本面向广大行政执法人员的《行政处罚制度教程》。本书在准确把握我国行政处罚制度发展历程的基础上，阐述了基本的行政处罚制度，解答了《行政处罚法》贯彻实施中的重点和难点问题。本着行政执法人员培训示范教材的定位，本书在写作时注意与学术著作、高校教材的适度区分，在内容和形式上都力求符合行政执法培训工作要求，具有权威性、系统性、基础性、示范性、实用性等特点。

各章撰写分工如下：

第一章 李霞

第二章 李洪雷

第三章 李洪雷 江海桥

第四章 戴杕

第五章 卢超

第六章 冯子轩 杨靖文

第七章 张亮

第八章 刘绍宇

全书由李洪雷统稿，李霞协助统稿。