第二章 国家治理的理论演进与政府质量理论

一、治理理论的演进与政府质量的缘起

“政府质量”这一概念发轫于学术界对传统治理理论的批判性反思。20世纪后期，新自由主义思潮在全球范围内兴起，新公共管理运动深刻影响西方主要发达国家的公共管理进程。私人管理中的大量经验，如全面质量管理、绩效考核、顾客导向、竞争考核、契约外包等，被广泛引入公共部门。新公共管理运动在相当程度上解决了政府负担过重、机构冗繁、效率低下的问题，却也促使政府日益变成结果导向的“公司化政府”，在获得效率的同时损耗了公平。以登哈特夫妇（Robert Denhardt & Janet Denhardt）为代表的新公共服务学派开始对新公共管理运动进行反思，认为公民并非顾客，政府也非企业，简单地追求效率，并不能实现公平、参与、公共性等核心公共价值。政治学和公共管理学界从理论上区分了结果导向治理模式和过程导向治理模式，因此政府质量的概念逐步受到重视。

不同于传统治理理论对代议制民主和市场制度的意识形态偏爱，政府质量是指政治过程中公共权力合法公正行使的状态，其核心价值包括公正性、回应性、廉洁性和代表性等。注20早期的研究者，如拉斐尔·拉波尔塔（Rafael La Porta）等，特别强调好的政府就意味着“经济发展良好”注21。罗斯坦和扬·特奥雷尔（Jan Teorell）对这种观点提出两点批判：一是忽视了许多非经济因素如社会信任和个人主观幸福感等的重要影响；二是犯了功能主义的错误，即它不能给出一个好的政府的明确概念，好的政府就变成了“可决定经济发展的那些条件”注22。杰夫·胡瑟（Jeff Huther）和安华沙（Anwar Shah）也提出批评，认为“治理是一个包括多方面维度的概念”，它要通过正式和非正式的制度来确保“公民享受美好生活质量的必要条件”注23。苏珊·罗斯-阿克曼（Susan Rose-Ackerman）也认为，经济发展良好的政府并不能排除腐败、庇护主义、裙带关系、任人唯亲、荫庇关系、歧视等官僚制弊端，而这些都会导致政府代理人被利益群体俘获，从而丧失基本的公正性。注24

罗斯坦和特奥雷尔认为，政府质量的核心是公正性（impartiality），这包括“输入端”的权力来源具有平等性，“输出端”执行政府权威的机构具有公正性。注25具体而言，“当执行法律和政策时，政府官员不应将任何事先没有在政策或法律中规定的事务纳入考虑范围”注26。换句话说，公正地行动就是不为任何特殊关系或是私人偏好所干扰。注27罗斯坦和特奥雷尔还专门阐明了政府质量与民主、法治和效率之间的关系，并重点强调公正性是政府质量的核心，这是因为民主是政府质量的一个重要因素，但并不足以充分界定政府质量；公正性包含了法治的要义，但法治却不能完全包含公正性；当然，效率与公正性相比，也明显处于次要地位。注28

马库斯·阿格纳福斯（Marcus Agnafors）对政府质量的概念给出了更为复杂的定义。他认为学术界对政府质量进行定义的几个较为成功的尝试包括把政府质量定义为效能（efficiency）、公正性（impartiality），以及使用经验方法（empirical approaches）来对政府质量进行概念化，但是这些概念并不完美。进而，阿格纳福斯系统总结了政府质量概念的六个核心内涵：（1）最低限度的道德要求和公共精神（minimal morality and public ethos）；（2）科学的决策制定和理性精神（good decision making and reason giving）；（3）善行原则（the principle of beneficence），尤其是在法律、政策和公共精神无法解决问题的场合；（4）效能（efficiency），即可持续的积极行动和关心社会需求的公共利益；（5）法治和公正性（the rule of law and impartiality），而法治也就意味着公正地行使权力；（6）稳定性（stability），即公共权威及其在行使公共权力时的内在稳定性。注29

国内学者李晓将政府质量概括为政府理性、政府效率性和政府自律性。政府理性是指一个政府能够在正确判断国情的基础上权衡利弊，确定社会经济发展的优先目标，执行科学、合理的政策措施并确保其得以贯彻实施。对后发展国家而言，它包括三个主要内容，即政府致力于经济发展的明确目的性、政府决策的科学性和政府政策的连贯性。政府效率性是确保政府理性实现的重要手段，包括精干高效的政府机构和专业化的文官系统两个方面。政府自律性是指政府对自身行为以及各种经济组织行为的约束能力。政府自律性主要反映了在政府、民族资本和外国资本的“三者同盟”关系中，政府怎样确保其自主性的问题。注30不难看出，李晓对政府质量的定义与罗斯坦和特奥雷尔、杰夫·威尔逊（Geoff Wilson）以及阿格纳福斯等人有较大差异，他的定义依然更多停留在结果导向的管理主义的思维窠臼中，虽然也强调“政府自律性”，但是与罗斯坦和特奥雷尔所强调的“程序公正”还有较大差距。

总结国内外有关政府质量的现有理论成果，结合中国当下国家治理的实践特征，本书对政府质量给出如下概念界定：政府质量关注的是从结果导向到过程导向的国家治理，其核心要素是政府公共权力运行过程中的代表性、回应性、公正性与廉洁性。更进一步考察政府质量四个要素的关系，代表性是政府质量的基础，回应性是政府质量的载体，公正性是公共权力行使的基本原则，廉洁性反映公共权力行使异化的程度。代表性是指立法与行政机构的决策符合人民利益的程度，反映为国家机构和政府部门的行为可以代表和吸纳公众利益的程度。回应性是指政府依法对公民需求做出负责任的回应，反映为公共决策对公民意见开放、公民诉求的回应机制、公民意见影响公共决策、政府与公民的沟通等。公正性是指公共权力行使中除非法律规定否则不得考虑任何特定群体，包括政策执行公正性、政府回应公正性、司法公正性、纳税和再分配的公正性。廉洁性是指公共权力掌握者利用公共权力谋取私人利益的程度，包括腐败发生的频率、查处腐败官员的比例、腐败水平认知、腐败监督状况。本书将结合公众和政府调查数据、社交媒体和政务平台大数据实证地评估政府质量。