2.3　发展权转移制度的应用

20世纪60年代，发展权转移制度最初作为一种历史保护工具出现在美国，目前，基于服务范围广泛的规划目的被用于美国的239个社区（Nelson et al.，2012），并已被证明是一个持久的、有弹性的规划工具（Chapin, 2012）。近年来，澳大利亚、加拿大、法国、德国、印度、日本、意大利、新加坡、巴西、新西兰等也开始研究和引入这一规划工具（Gibson, 1996；Tavares, 2003；Chomitz, 2004；汤志林，2006；Renard, 2007；张俊等，2008；Henger and Bizer, 2010）。发送区的土地允许出售发展权后，将获得永久保护（McConnell et al.，2006），而且发展权转移制度可以为放弃发展潜力的土地所有者提供经济补偿（Greaskamp, 1976）。多数学者认为，土地发展权制度可以有效弥补分区管制政策的低效（Costonis, 1973；Barrows and Prenguber, 1975；Barrese, 1983），实现土地保护（包括农用地、公共空间、历史遗迹、环境敏感区等）、低收入者住房安置、土地开发和鼓励再开发、合理分配土地收益、抑制分区规划的蔓延效应、促进整个地区总体发展等目标（Pfeffer and Lapping, 1994；Levinson, 1997；Adams, 1997；Thorsnes and Simons, 1999；Wall and McConnell, 2007；Kaplowitz et al.，2008；Linkous and Chapin, 2014；Linkous, 2016）。

2.3.1　历史古迹保护

发展权转移制度的应用可追溯到1968年纽约的标志性建筑保护法案，为消除土地管制造成的不公平与寻求保护古迹的路径，纽约市通过容积率转移的方式，将中央火车站所在地块上无法使用的容积转移到周边地块进行更高强度的开发（Richards, 1972），古迹土地所有权人因此获得补偿，并达到古迹保存的目的。截至2000年4月，这项计划已经保存了12个地标，纽约中央火车站共转移了448000平方英尺的建筑面积。此外，在1969年纽约市南街港项目中，由于南街巷面临债务问题，纽约银行获得了该建筑物上未使用的容积率的所有权，并以更高的价格出售给周边的办公区，使南街港得以恢复，成为纽约市的旅游胜地。

1985年，美国加利福尼亚州洛杉矶市使用了三种不同的转移机制：第一种机制是为了实现城市设计目标，计算最大密度时，允许临近的所有权被视为一个所有权。第二种机制被称为指定建筑工程条例，用于保存和恢复作为一个包含了五个独立建筑并超过300万平方英尺建筑面积的中央图书馆。1975年，洛杉矶市采取发展权转移机制实现了中央商业区重建计划，该计划于1988年进行修订，具体规定了超过5万平方英尺的转让计划会使住房、开放空间、历史保护、文化及社区设施的公共交通得到改善。第三种机制用于350万平方英尺的接收区项目。由于地标被破坏很难修复，美国加利福尼亚州旧金山通过了一个在市中心指定253座历史地标的发展权转移项目，该城市审核了14个发送区和10个接收区，批准了超过50万平方英尺的转移面积，业主可以通过限制他们的产权，或者将分区允许的最大楼面面积与实际楼面面积之间的差额进行转移，这是唯一可以改变密度限制的方法，该项目是旧金山最成功的发展权转移项目之一。此外，美国科罗拉多州丹佛市的纳瓦拉建筑、丹佛体育俱乐部、共济会建筑都是通过发展权转移项目而获得永久保护的（Pruetz and AICP, 2003）。作为历史建筑的日本东京车站也在发展权转移之后获得保护，并在发展权接收地区推广高密度建筑（Chorus, 2008）。

Li（2009）通过研究现有的物业发展管制对文物建筑的影响，以及发展权在中国香港地区的应用条件，来审查发展权转移是否可以应用于中国香港地区。结果表明，发展权在中国香港地区的应用看起来充满希望和前景，并可以通过发展权转移的方式对文化建筑进行保护。有学者指出，由于私营业主对投资收益最大化的期望和能力以及缺乏财政奖励，造成私人业主在文物建筑保护中的缺位（Chu and Uebergang, 2002）。在建筑规则及法定城镇规划的前提下，放宽最大地积比率和地点覆盖范围，当启动发展权转移项目时，应将重点放在建筑物的价值上，以负担得起的代价进行保护。政府也应考虑将私人业主的发展权转移到公共开放空间，并通过发展权转移，给予业主丰厚的补偿及历史建筑重建的机会（Chan and Hou, 2015）。

2.3.2　生态敏感区保护

Pruetz和AICP（2003）通过研究发现：①美国佛罗里达州科利尔郡为了鼓励保护环境敏感地区，于1974年提出了土地发展权转让综合计划，并于1997年完成了土地发展权转让项目的规定修订。其规定生态敏感区内的土地一律禁止开发，可将该区域的发展权部分或全部转让，且对接收区做了严格要求。由于该项目在推进过程中遭到许多阻力，政府通过发布政策战略并追加一系列的补偿措施，才使项目顺利执行下去。该项目对很多珍贵的自然资源进行保护，并对适宜建设地区增加开发密度使其得到更好的发展。②美国佛罗里达州戴德县有超过一半的土地属于沼泽地，几十年来，人们认识到人为活动正在减少沼泽地补充地下水和履行其他各种环境功能的能力。1980年，沼泽地区管理计划拟订，该计划认为，湿地保护是佛罗里达州戴德县和沼泽地国家公园提供淡水的关键，保护沼泽地对于防洪、商业渔业、娱乐、野生动物栖息地、公共事业和公共服务的有效供给是十分必要的。1981年，戴德县综合发展总计划指定为发送区的东部沼泽区将可分离的使用权（Severable Use Rights，SURs）转移到城市边界线内未合并的接收区。到2001年，戴德县通过利用发展权转移制度保护了沼泽地共242平方英里。③美国纽约的长岛松林地区包含濒危的需要特别关注的植物和动物物种。该地区面积从最早的250000英亩减少到100000英亩。1995年，三个城镇和萨福克县采取了州资助计划，旨在通过发展权转移项目及其他机制保护该地区。到2001年，315英亩土地获得永久保护。④1979年，加利福尼亚海岸委员会通过了发展信用转移项目，旨在废除圣莫妮卡山区数千个不合格的地段，这些地段的发展将进一步影响水质、野生动物栖息地和基础设施系统，并使更多人面临洪水和滑坡灾害的潜在危险。土地保护局为发展信用收购提供资金，允许其进行收购。到20世纪90年代中期，该项目永久限制了924个不合格地段。⑤加利福尼亚州圣路易斯—奥比斯波县自1980年开始利用土地发展权转移制度保存坎布里亚的松树栖息地，鼓励发送区土地所有者不在陡峭的海岸斜坡上建造房屋，将自己的土地发展权出售给圣路易斯—奥比斯波县的土地保护局，由土地信托授权管理这个项目，土地保护局再将发展权卖给想要高于基准分区规划允许的建造面积的土地所有者。保护局发展权银行的资金来自加利福尼亚海岸保护委员会的贷款，保护局的周转基金在原始基础上翻了一番，同时保护了230块土地。⑥1987年，美国塔霍地区规划局为保护独特的太浩湖流域生态，采取了四种转移机制，建立土地覆盖转移项目，太浩湖流域高度敏感的土地发展受到严格限制，土地所有者可以将其土地使用权出售给合适的接收区，接收区的土地所有者可以从发送区获得他们建立或扩展所需要的覆盖权。塔霍地区规划局项目是美国范围内最有效的项目之一。

2.3.3　开敞空间保护

Wolfram（1981）研究发现，美国华盛顿州金县是一个典型的仍保有耕地的县，它有一个不断增长和充满吸引力的城市中心——西雅图，却遭遇农业和开敞空间的急剧下降，并认识到城市的发展是造成耕地面积下降的原因。1945年，金县拥有165000英亩的耕地，到1978年，减少到了45000英亩。金县在1964年将耕地保护作为综合计划里一个重要的优先事项，但直到1976年才开始积极控制耕地损失，这些措施包括发行5000万美元债券用于购买该县耕地和开放空间的发展权，并为农民和其他开发空间土地所有者提供一种利用自由市场进行定价的方法，确保在土地利用公平和效率方面有可能优于分区管制。土地发展权交易实现了林达尔均衡，更有效地保护了开发空间。Pruetz和AICP（2003）的研究显示，美国科罗拉多州博尔德县的农村保护项目是第一个允许跨区协议而不是通过州立法的形式进行的项目。1995年博尔德县和博尔德市政府间的协议实施了土地发展权转移项目，发展权转移计划中的发送区包括农村保护区域和开敞空间区域等，接收区包括商业服务区。到2000年，发展权的平均价格达到了5000美元，3200~4700英亩的土地已经获得永久保护。此外，美国新泽西州将发展权转移制度用于开敞空间的保护。

2.3.4　农地保护

发展权转移项目在早期以保护环境和农地为主（Mabbs-Zeno, 1981），根据Walls和McConnell（2007）的研究，马里兰州蒙哥马利县和卡尔弗特县都于1980年前后开始进行发展权转移项目设计，这是美国最成功的发展权转移案例。尽管二者方式不同，但项目目标是都永久地保护农田。卡尔弗特县界定的接收区范围比较广泛，包括住宅区和横跨全县的许多农村地区，相比之下，蒙哥马利县的接收区被指定在较小的居民区。截至2007年，卡尔弗特县大约有13000英亩被保留下来，约占全县所有被保护土地的一半。蒙哥马利县大约有49000亩农地获得永久保护。此外，新泽西州松林地综合管理计划创建了松林地发展信用项目，鼓励将保护区、农业生产区和特色农业生产区作为发送区，将发展权转移到区域经济增长较快的接收区，自1983年第一块耕地被保护，到2001年8月，该项目已经保护农地约31465英亩。在荷兰的发展权空间项目中，如果土地所有者自愿决定放弃集约化的畜牧业活动，并把他们的土地变成农业用地，开发者可以从他们手中购买土地开发的权利，并支付补偿基金（Spaans et al.，2010）。

中国国内也有学者提出将土地发展权转移制度应用于农地保护，认为土地发展权转移制度的建立不仅有助于保护耕地，增加农民收入，提高农民保护耕地的积极性（臧俊梅等，2007；冯科等，2008；张良悦，2008），还能减轻国家对耕地保护补偿的财政负担（高波、张鹏，2013）。

2.3.5　基础设施保护

根据Pruetz和AICP（2003）的研究，美国加利福尼亚州的丘珀蒂诺市是第一个使用发展权转移允许在保持灵活性的同时，使基础设施适应一定限度内的总体增长的项目。1973年，丘珀蒂诺市为了维持两个主街道保持在一个可接受的服务水平，要计算在高峰时间出现了多少车辆时就必须进行限行。为了给开发商提供土地用途和强度更具灵活性的方案，丘珀蒂诺市采用了土地发展权转移项目，允许三个独立的发送区将其发展权转移至作为接收区的苹果公司，苹果公司由此获得了较为宽敞的办公区和停车场。此外，意大利达森纳采用发展权转移项目，即绿化带区域所在土地所有者将其发展权（量化为建筑容量）转移至码头区域，市政当局由此获得了33公顷绿化带公共用地（Micelli, 2002）。