1.2 文献综述

1.2.1 国外文献

1.2.1.1 均等化的思想渊源

国外对均等化的理解，体现为对公平正义的向往和追求，以及各种类型的平等观，主要有权利平等观、效用平等观、收入平等观、“基本善”平等观和能力平等观。自由主义的权利平等观认为，只要人们的权利相同，并且在交换过程中遵循自由平等，那么无论最终结果怎样，都符合公平正义的原则。功利主义的效用平等观则使用效用水平指标来评价公平与否，只要能实现大多数人效用水平提升就是平等的，甚至可以牺牲部分人的利益，该平等观忽视了社会贫富差距拉大的现实。经济平等主义的收入平等观强调将收入或财富作为衡量平等的标准，但忽视了收入或财富获得的机会平等和过程平等。罗尔斯的“基本善”平等观强调自由平等、机会平等和差别原则。他认为，自由平等是首要原则，每个人都应享有平等的权利。当然，他也指出，权利平等要受到机会、收入或财富平等的影响。阿马蒂亚·森的能力平等观将能力视为一种自由，把人们享受生活的可行能力作为评价平等的标尺。

1.2.1.2 公共服务均等化的原则

公共财政理论对公共服务均等化的较早论述来源于庇古（1928）的国民收入均等化思想。Buchanan（1950）的财政均等思想具有奠基作用，他把同等条件的人获得同等待遇作为财政均衡的依据。Musgrave（1959）提出，转移支付应使具有相同收入的公众享有相同的财政剩余。Grahan（1963）强调，联邦政府应为州和地方政府设定尽可能高的公共服务最低标准，以缩小不同区域的公共服务差距。Boadway和Flatters（1982）认为，通过均等化的转移支付能使处于不同区位的公民享受均衡公共服务。Abramowitz（1985）认为，转移支付可以有效平衡地区财力，促进基本公共服务均等化。Shah（2006）认为，应以一般性转移支付为主，平衡地区财政能力的差异。

1.2.1.3 财政分权、转移支付与公共服务均等化

财政分权理论大致经历了两个阶段。第一代财政分权理论从信息优势和地区间竞争两个角度，研究公共产品提供效率。Hayek（1945）、Musgrave（1959）认为，地方政府更接近选民，能够获取当地选民的真实信息，实行分权可以更好地激励地方政府有效提供公共产品。Tiebout（1956）认为，通过“用脚投票”的方式，居民可以选择与自身偏好一致的社区生活，这会激励地方政府更有效地提供公共产品。Oates（1972）认为，由于地区异质性偏好和信息不对称，中央政府无法通过有效集中供给公共产品来满足不同地区的差异化需求。最终得出结论：财政分权能够促使地方政府更加关注本地区居民偏好，有利于改善地方公共产品提供效率，并且强调转移支付在分权体制中有缓解财政失衡的重要作用。但随后大量的实证研究并未得出分权可以提高公共产品提供效率的一致结论（Keen and Marchand，1997；Cai and Treisman，2005；Faguet，2004）。第二代财政分权理论通过引入激励相容与机制设计学说，着重分析地方政府行为对提供公共产品的影响，强调纵向财政关系的激励结构对转移支付公平效果的重要意义（Weingast，1995；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian and Weingast，2005）。有关转移支付与公共服务均等化的研究也越来越受到关注。Boadway（2004）、Shah（2006）认为，全面的财政均等化项目有助于解决财政上的不平等和资源配置效率低下的问题。Ihori （2004）、Buettner （2006）、Boex（2007）等提出，应通过完善财政支出框架、优化政府税收返还模式、提升转移支付的均衡水平等财政制度改革措施来实现公共服务均等化。

1.2.1.4 转移支付的均等化效应

Powell等（2001）发现，英国的转移支付促进了地方财政能力的横向均衡。Borins（2004）认为，加拿大的均等化转移支付促进了全国公共服务的均等化。Hull和Searle（2007）认为，澳大利亚的均等化转移支付有效地平衡了各州提供公共服务的财政能力。Albouy（2012）、Litschig（2013）等对有关国家财政转移支付制度的均等化效应进行了评价。Tsui（2005）、Martinez-Vazquez（2007）等研究了中国转移支付的均等化效应。国外学者也实证研究了转移支付对地方政府行为的影响。Inman（1988）、Gamkhar和Oates（1996）、Panda（2009）认为，转移支付会降低地方政府的财政努力。但Smart（1998）、Egger（2010）认为，转移支付制度的改进可以提高地方政府征税的积极性。Bradford和Oates（1971）认为，一次转移支付相当于一定量的减税，不会导致政府支出增加。但Gramlich（1977）、Knight （2002）、Dahlby（2010）、Cyrenne和Pandey（2015）、Allers和Vermeulen（2016）等认为，转移支付对财政支出会产生“粘蝇纸效应”。Kattenberg和Vermeulen（2018）也发现，无条件拨款每增加1美元，就会使荷兰本地支出增加20～50美分。

1.2.2 国内文献

1.2.2.1 基本公共服务均等化问题

国内学者主要探讨了基本公共服务均等化的内涵、现状及成因，并提出实现基本公共服务均等化的路径。

（1）基本公共服务均等化的内涵。国内学者从公民权利、机会能力获取、公共服务提供标准、政府财政能力和公共服务提供结果等方面，把均等化内涵区分为“权利均等”（唐钧，2006；丁元竹，2008）、“机会均等”（刘尚希，2007；常修泽，2007；迟福林，2008）、“底线均等”（陈昌盛，2007；郭小聪 等，2013）、“财政能力均等”（王伟同，2008）和“结果均等”（安体富 等，2007；贾康，2007）。

（2）基本公共服务非均等化的现状。对基本公共服务非均等化的现状，国内学者主要从整体层面和具体分项指标来展开研究。从整体层面来看，南锐等（2010）评价了31个省（自治区、直辖市）的基本公共服务均等化水平，李振海和任宗哲（2010）评价了西部地区的基本公共服务均等化水平，管廷莲和吴淑君（2010）、陈振明和李德国（2011）深入考察了一个省内部的基本公共服务均等化水平，夏杰长（2005）、安体富（2007）、倪鹏飞等（2016）研究了公共资源在城乡之间的资源配置。以上研究发现，省份之间、省域内部、城乡之间普遍存在基本公共服务的非均等化问题，而且基本公共服务非均等化主要表现在基础教育、社会保障和医疗卫生三个方面。李雪萍和刘志昌（2008）分析了社会保障在东、中、西部地区间的非均等状况。成新轩和侯兰晶（2013）指出农村地区社会保障体系相对缺乏。姜晓萍和黄静（2013）把城乡之间的教育不平等归因于师资力量的差异和农村师资的流失。和立道（2011）研究了城乡医疗卫生差距，认为与城市相比，农村医疗设备落后，医疗卫生人员匮乏。

（3）基本公共服务非均等化的成因。对于基本公共服务非均等化的成因，国内专家学者也有不同的解释。这里主要从财政分权、公共财政体制和公共服务供给体制机制三个方面展开研究：从财政分权角度看，在中国式分权体制下，地方政府间展开了激烈的竞争，形成了“重基本建设，轻公共支出”的局面，造成公共服务供给的不足（乔宝云，2005；傅勇、张晏，2007）。从公共财政体制角度看，现有基本公共服务的财政投入不足，无法满足人们日益增长的需求（张立荣、冷向明，2007）。1994年分税制改革以后，财权上收、事权下放，基层财政困难，支出责任呈现高度地方化，导致我国基本公共服务的非均等化（贾康，2006；江依妮，2011）。财权和事权的不匹配，也使地方财力呈现纵向不平衡。中央政府需要通过转移支付来弥补地方财力缺口，但以财政能力均等化为目标的转移支付并未很好地激励地方政府提供基本公共服务（安体富、任强，2007）。从公共服务供给体制机制看，需求表达机制欠缺、公共服务供给模式单一等自身体制机制的不完善是基本公共服务均等化无法实现的原因（陆道平，2013；樊丽明等，2010）。除此之外，长期的城乡二元经济社会结构、城市偏向政策等也使公共资源在城乡之间的配置存在差异，从而延缓了我国城乡基本公共服务均衡发展的进程（刘成奎，2014）。

（4）实现基本公共服务均等化的路径。国内学者普遍认为，基本公共服务均等化的实现在一国经济社会发展的不同时期表现为动态演变的过程。在经济发展初期，各级政府财力有限，只能提供居民最低层次、最急需的基本公共服务，随着经济社会发展水平的不断提高，各级政府财力不断增强，均等化的范围也在不断扩大（贾康，2007；丁元竹，2008）。不断完善财政分权体制（安体富，2010；金人庆，2006；杨东亮、杨可，2018）、完善转移支付制度（谷成，2007；贾晓俊，2011）、健全公共财政制度（安体富，2010；孙德超，2012）等是实现基本公共服务均等化的有效路径。现有的研究也越来越重视把公民满意度纳入基本公共服务均等化的考核体系，构建自下而上的公共产品供给机制（樊丽明，2010；韩俊，2011；胡洪曙、武锶芪，2019）。

1.2.2.2 财政分权、转移支付对地方政府行为的影响

（1）财政分权与地方政府行为。乔宝云等（2005）、傅勇和张晏（2007）等分析了中国式分权对公共支出结构的扭曲作用。乔宝云等（2005）指出，在财政分权体制下，地方政府展开激烈竞争，严重削弱了教育经费投入。傅勇和张晏（2007）在中央—地方框架下考察了分权竞争与公共支出结构扭曲的理论框架，认为“为经济增长而竞争”是导致财政支出结构扭曲的一个重要激励。周黎安（2004、2007）、徐现祥和王贤彬（2011）、皮建才（2012）强调了政治晋升在激励地方官员促进地方经济发展中的作用。吴敏和周黎安（2018）进一步考察了可视性指标对地方官员行为扭曲的作用。

（2）转移支付与地方政府行为。1994年分税制改革以来，随着中国经济的快速增长，地区间财力差距不断扩大。我国地方财力差距较大主要有两个原因：①地区间资源禀赋、历史文化的巨大差异导致的税基水平差异。②各地税收努力程度的不同。税收努力是地方政府财政收入行为的重要形式（李婉，2007）。在税基不变的情况下，税收努力程度越高，税收收入越高；反之，税收收入越低。在多级政府存在的情况下，由于中央政府和地方政府之间存在委托-代理关系，地方政府可能会利用代理人地位，藏匿财政收入信息，降低税收努力程度，因此，激励地方政府积极纳税就成为中央政府面临的重要课题。王剑锋（2008）认为，中央税收征管集权程度的提高强化了税务部门的税收征管能力。吕冰洋等（2011）认为，分税制下政府间的税收分权转变为以分税合同为主的契约，形成了更强的税收激励。进一步讲，在分税制下，财权和事权的不匹配，也使地方财力呈现纵向不平衡。中央政府需要通过转移支付来弥补地方财力缺口，但以财政能力均等化为目标的转移支付并未很好地激励地方政府付出更多增加税收的努力。乔宝云等（2006）、付文林和赵永辉（2016）、贾智莲和卢洪友（2009）、付文林（2010）、张恒龙和张宪（2007）、唐善永和李丹（2014）等发现，转移支付会降低地方政府的财政努力。胡祖铨（2013）进一步发现，不同类型的转移支付对征税努力的影响存在差异性。吕冰洋和张凯强（2018）认为，政府支付偏向效应会影响转移支付对税收努力的作用。李永友和沈玉平（2009）、付文林（2012）认为，转移支付会使财政支出决策发生扭曲。贾俊雪和郭庆旺（2010）认为，转移支付会强化经济性支出的偏向，其中税收返还的经济支出偏向作用最为明显。范子英和张军（2013）发现，专项转移支付可以促进公共服务水平提高，但会导致政府规模膨胀。方红生和张军（2014）认为，中央转移支付会弱化财政集权对地方政府的激励效应。

1.2.2.3 转移支付的财力均等化效应

曹俊文和罗良清（2006）认为，我国转移支付对均衡地区财力起到了一定的作用，但东、中、西部差距仍然很明显，并且西部地区财力差距呈现不断增大趋势。李齐云等（2009）认为，我国转移支付总体上提高了落后地区的人均财力，从分项内容来看，尽管两税返还增进了地区财力差异，但由于其在总财力中的占比和集中度在不断下降，地区间的财力差距仍然会缩小。付文林（2010）采用变异系数法衡量了转移支付的财力均等化效应，发现转移支付后，省际财力差距会逐渐缩小，但中部地区和西部地区内部省份间的财力差距会逐步增大。田发（2010）也得出转移支付可以提高落后地区人均财力的结论，并进一步指出，一般性转移支付、专项转移支付和税收返还的财力均等化效应依次递减。马海涛和任致伟（2017）基于县级数据考察了转移支付的财力均等化效应，发现我国转移支付总体上提高了落后地区的人均财力。曾军平（2000）、刘溶沧和焦国华（2002）、王雍君（2006）、张恒龙和陈宪（2007）、阎坤（2013）、官永彬（2013）等发现，转移支付没有减少地区间的财力差距。尹恒等（2007）基于县级数据的研究也发现，转移支付不仅没能有效缩小地区间的财力差距，还进一步扩大了地区间的财力差距。

1.2.2.4 转移支付与基本公共服务均等化研究

解垩（2007）对不同类型的转移支付在基本公共服务供给中的作用进行了具体分析，发现不仅一般性转移支付的作用有限，税收返还也恶化了地方公共服务供给的不均等水平。宋小宁等（2012）基于2000余个县级样本的研究发现，一般性转移支付并未有效提高公共服务供给水平，专项转移支付的促进作用较为明显。王瑞民和陶然（2017）认为，一般性转移支付和专项转移支付更多地促进了财政供养人口的财力均等化，而非辖区人口公共服务的均等化。陈娟和吴昊（2017）以广东省为例进行研究后发现，转移支付对公共服务均等化水平提升的作用有限。贾俊雪（2011）认为，现行转移支付未能有效缩小区域公共服务供给的差距，原因在于其资金配置没有很好地权衡公平与效率，进而使地方政府行为的激励机制出现偏差（郭庆旺、贾俊雪，2008）。因此，要实现公共服务均等化，必须首先完善转移支付制度。诸多学者从转移支付模式、结构、公式等方面探讨了转移支付制度的规范和完善问题。马骏（1997）设计了我国均衡性转移支付资金分配的一般公式。伏润民等（2011）、曾红颖（2012）等按照基本公共服务均等化的目标，对转移支付公式进行了设计。张恒龙和秦鹏亮（2012）在转移支付公式设计中引入财政激励目标和基本公共服务均等化目标。孙开（2009）提出了改进的、基于“因素法”的分配公式，建立了绩效导向型转移支付制度。肖育才（2014）构建了激励目标与均等目标兼顾的转移支付公式。贾晓俊和岳希明（2012）基于基本公共服务均等化目标推导出均衡性转移支付的测算公式。杨志勇（2019）指出，在进行转移支付制度设计时，应关注其激励功能，促进转移支付资金使用效率的提升。

也有学者认为，转移支付有利于基本公共服务均等化的实现。卢洪友等（2012）运用边际受益归宿分析技术进行了实证研究，发现一般性转移支付更有益于贫困县（市）提高其基本公共服务均等化能力。田侃和亓寿伟（2013）研究发现，转移支付显著促进了西部地区的基本医疗卫生和基础教育水平。范子英和张军（2013）从信息不对称的角度进行分析，指出在要素流动受限的情况下，带有配套条款的专项转移支付能够有效缓解中央政府在公共品提供方面的信息不对称，分摊地方政府提供公共服务的成本，进而提高地方政府的公共品支出水平。贾晓俊和岳希明（2015）将专项转移支付中的用途制定得较为宽泛，认为分类拨款最有利于基本公共服务均等化政策目标的实现。李丹和裴育（2016）认为，均衡性转移支付显著促进了贫困地区的基本公共服务供给，有利于实现基本公共服务均等化。郑垚和孙玉栋（2018）基于门槛效应面板模型进行分析，发现转移支付能够有效扩大地方基本公共服务的支出规模。胡斌和毛艳华（2018）研究发现，一般性转移支付在概率上显著增加了居民公共教育和医疗卫生的均等化，而专项转移支付对基本公共服务均等化则无效。胡洪曙和亓寿伟（2015）采用空间面板模型分析了转移支付对公共服务的影响，发现省际公共服务投入和产出均存在空间溢出效应，而且中央转移支付主要通过直接作用和地区间竞争影响地方公共服务供给。赵永辉和付文林（2017）研究发现，转移支付能够缓解地区间财力失衡并改善地方性公共品供给。尹振东和汤玉刚（2016）研究发现，农村义务教育专项补助制度能够激励地方政府提升基础教育水平。

通过梳理文献，我们发现：已有研究大多集中在通过转移支付的财力均等化效应实现基本公共服务均等化，较少研究地方政府行为偏好对公共服务均衡供给的影响。已有研究在进行转移支付设计时，较多考虑公共服务均等化目标，而忽视了激励目标在转移支付设计中的重要性。要实现基本公共服务均等化，中央政府仅通过加大转移支付力度平衡地区间的财力是远远不够的，更为重要的是，要创新转移支付分配方式，更好地激励县级政府提高基本公共服务水平，否则，中央政府提供的大规模转移支付资金根本无法有效转化为均等化的公共服务供给。已有研究多采用省级数据进行经验分析，而中国式分权框架下公共服务的主要供给者是省以下的地方政府，尤其是县级政府。转移支付规模和结构安排在很大程度上决定着县级政府行为的激励导向，更决定着县级政府对基本公共服务均等化的态度。

基于此，本书在中国式分权的制度环境下，将转移支付、地方政府行为和基本公共服务均等化放到一个分析框架中，分析转移支付对县级政府财政行为的激励，以及其对基本公共服务均等化水平的影响，并尝试构建以基本公共服务均衡为目标的激励相容型转移支付方案。

1.2.3 学术价值和应用价值

1.2.3.1 学术价值

在分税制下，财权和事权的不匹配使地方财力呈现纵向不平衡，中央政府需要通过转移支付来弥补地方财力缺口，但以财政能力均等化为目标的转移支付在激励地方政府增加公共服务供给时会面临两个问题：一是如何激励县级政府在增加财政收入的基础上实现财力均等化；二是如何有效激励县级政府把获得的转移支付资金更多地应用于基本公共服务领域。县级政府是中国式分权框架下公共服务的主要供给者，在存在多级政府的情况下，由于中央政府和地方政府之间存在委托-代理关系，县级政府可能会利用代理人地位藏匿财政收入信息、降低努力程度，因此，如何激励县级政府积极提供基本公共服务就成为中央政府面临的重要问题。本书分析在现有转移支付制度下，县级政府将面临怎样的激励状况，是否会出现严重的激励扭曲，从而导致具体行为上的逆向选择，进而影响基本公共服务均等化。这些研究有助于深化对地方政府行为逻辑的理解、了解我国转移支付的过程及效应，对丰富公共服务和公共财政理论具有重要意义。

1.2.3.2 应用价值

党的十九大报告开篇指出，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，而我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。随着社会主要矛盾的转化，单纯地以经济建设为中心的发展理念已不再适应新常态下经济社会发展的要求。改革开放40多年来的经济高速增长为我国积累了大量财富，但发展中涌现的矛盾和问题也很突出，要求全体人民共同发展、共享发展成果的呼声越来越高，促进社会公平正义成为亟待解决的突出问题。党的十九大报告明确提出：要坚持在发展中保障和改善民生，将改善民生福祉作为发展的根本目的。长期以来，我国共享发展水平的提高受限于民生的改善，而民生发展主要是通过政府支出、转移支付等手段增加民生性公共品供给，改善民生外部环境和条件。全面评估转移支付制度运行对县级基本公共服务均衡的影响，探讨转移支付制度设计及财政激励机制，优化县级基本公共服务均衡的转移支付改革方案，不仅有助于缩小区域间的基本公共服务差距、促进区域协调发展，而且可以为转移支付制度的改革和完善提供制度支持。