第一节　发展规划的概念与特征

一、发展规划的概念

国民经济和社会发展规划，简称发展规划，是加强中央政府宏观调控，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责和能力的重要手段。发展规划通过阐述政府的战略意图，明确政府的工作重点，引导市场主体的行为，以更好发挥政府作用，实现各级政府的战略目标，促进科学发展和共同富裕。

在计划经济时期，通过制定具有指令性、约束力较强的中长期计划和年度计划，实现政府对经济生活的管理。在市场经济条件下，规划替代计划，成为政府弥补市场调节不足，对经济运行和社会发展进行调节、干预和引导的重要手段。

二、发展规划与计划、战略和政策的区别

1.发展规划与计划的区别

理论上，规划应该比计划更加注重宏观性、战略性、指导性。在英语中，规划与计划可视为同义词，两者都是事先制定的未来行动方案。在国外市场经济国家，往往对“计划”和“规划”并没有明确的限定。我国从“十一五”时期开始，将新中国成立以来沿用了五十多年的“计划”调整为“规划”。在实际工作中，往往将年度和年度以下的方案称之为“计划”，而将年度以上的方案统称为“规划”。

2.发展规划与战略的区别

规划和战略都是指导未来经济和社会发展的长远谋划。其中，战略是在较长时期内统领全局、全面而高度概括的总体谋划，是制定规划的重要依据和目标导向。规划则是在一定时期内实施战略的行动方案，因而在内容上应该比战略更具体，在时间上更具弹性，可长可短。

3.发展规划与政策的区别

两者都是政府为实现既定战略目标而采取的手段，区别在于，规划是制定政策的依据和目标，而政策是实现规划的措施和保障。发展规划体系中的总体规划要由各级人民代表大会审议批准，由同级人民政府组织实施。在一些发达国家的政策体系中，规划和政策两者并没有截然分开。

三、发展规划的特征

发展规划一般具有以下特征：

1.预期性

发展规划从某一国家或地区的基本情况出发，把握外部发展条件变化的新趋势和新特点，明确一定期限内经济社会发展的预期目标。

2.层级性

发展规划所涉及的问题及影响范围，具有行政管理的层级性特征。一般来说，上一级的规划相对原则，主要起到导向和引领作用，越是下一级的规划，越具有操作性和约束力。

3.动态性

发展规划的制定和实施具有很强的动态性，必须根据某一国家或地区面临外部环境的变化，定期进行动态调整和修订。随着时间推移，适应经济社会发展的新变化，不断吸收新内容，尝试采取新形式。整个规划要处于适时的变化和调整之中，避免规划的凝固化，同时使得不同时限的规划之间实现相互衔接和协调，以有效提高规划的指导力和执行力。

4.宏观性

发展规划通常是一个国家或地区经济社会发展的总体安排或者某一方面的战略部署，侧重统筹兼顾、综合协调中央政府与地方政府、各级政府与企业、社会各界的利益关系。我国的发展规划注重协调发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”建设，注重改革的系统性、协同性，从而不断完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动实现经济社会持续健康发展。

5.统领性

发展规划是宏观调控的重要手段之一。发展战略和规划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。通过加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能，充分发挥发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源配置等政策措施的综合协调作用[1]。