第二节 澳门扩界与葡式自由港政策

远古时期，澳门只是毗邻珠江口西岸的一个海中小岛。后来由于珠江支流西江出海口的沙土淤积，逐渐形成一道沙堤，将该岛与内陆连接起来，形成澳门半岛。澳门半岛东邻伶仃洋，与香港隔海相望，两地相距约70公里；半岛西边有小河，名为濠江，江对岸是广东内陆，濠江江流平缓，形成适宜帆船停泊的内港；北面连接珠江三角洲西南端的内陆，距离广州约150公里。

明清时期，澳门半岛属广东省香山县管辖。16世纪中叶，葡萄牙人以贿赂手段获得明朝广东官府默许，在澳门半岛中南部的海岸边上筑城定居，建立自治机构，开展海上贸易。数十年间，在面积不足1平方公里的澳门城内，聚居起上万名葡萄牙人及其奴仆，生意兴隆，声名远播，遂使澳门（Macao）之名逐渐见诸中外文献记载。与此同时，明、清两朝的中国政府一直在澳门半岛连接内陆的莲花茎设置关闸和管治机构，处理包括中国百姓与葡萄牙人的“民番”诉讼、关税征收乃至军事防卫等主权性事务。半岛上的华人村落照旧日出而作，日落而息。在当时不到3平方公里的澳门半岛上，中葡双方基本上相安无事，长期和平共处。

19世纪40年代初，中英鸦片战争爆发，战败的清朝政府被迫签署中英《南京条约》，宣布将香港岛割让给英国管治，取消垄断中外贸易的广州贸易体制，开放广州、厦门、福州、宁波、上海沿海五个城市作为通商口岸。接踵而来的美国、法国等西方列强随即逼迫清政府签订不平等条约，“利益均沾”地分享侵华利益。其中，1844年美国派遣军舰抵达澳门，强迫清朝钦差大臣、两广总督耆英在澳门半岛的望厦村普济禅院，签订《中美五口通商章程》（又称《望厦条约》）。这一系列事件都促使澳门葡萄牙当局乘机要求扩张在华权益。

于是，“澳门葡萄牙当局也和耆英举行谈判以确定澳门的地位，他们希望获得香港所享有的全部自由，但中国人并不打算许给他们。澳门是中国的地方，中国的管辖权是维持着的”。“关于通商事项，中国允许五口应对葡萄牙船只同别国船只一样的开放；但在澳门的船只应照黄埔例缴纳船钞，中国商人应照新税则向澳门中国海关缴纳关税，自中国各港口运至澳门的一切货物均须纳税。事实上，澳门的地位很像一个通商口岸，中国官员掌握着财政和领土管辖权，不过稍微放松一点罢了。”[20]清政府不肯完全满足澳葡当局的扩张要求，与葡萄牙国力薄弱以及澳门贸易地位下降有关。鸦片战争结束后，随着清政府开放五口通商，外国商人无需再到澳门居留，清政府也无需再劳神费力，约束、防范从西洋各国前来澳门居住以便进入广州进行贸易的洋商。因此，澳门先前作为广州的外港以分享中外贸易垄断利润的特权地位不复存在，只能尾随通商五口之后，另谋出路。

更让澳葡当局难堪的是，英国人在其新占领的与澳门隔海相望的香港岛上，也公开宣布澳门属于中国的领土。在港英政府通过的法令中，“澳门被称为‘中国皇帝辖境内的一个地方’”。葡萄牙“里斯本朝廷抗议这句话，英国人明白回答说：‘在同一地区不能存在两个独立主权，且当英国人在澳门最需要保护的时候，葡人曾承认无能力。’”[21]因击败清王朝而趾高气扬的英国人，不仅在政治上有意奚落澳葡当局，报复鸦片战争前夕澳葡当局一度驱逐英国人的行为，而且还在经济上以香港开埠为支点，开始削弱葡萄牙人在澳门经营长达300年而积淀的贸易优势。在港英政府宣布将香港建设成为远东地区的第一个自由港之后，原先设在澳门的英国政府驻华商务监督处和英国商行相继在19世纪40年代初期及中期全部迁往香港，原先受聘于这些机构在澳门经商的不少葡萄牙人也随之陆续到香港创业定居，澳门生意因而大受影响，日渐萧条。

为了摆脱这一困境，增强澳门的经济竞争力，澳葡当局决定效仿香港，宣布澳门成为自由港。1845年11月20日，葡萄牙女王玛丽亚二世（Maria da Gloria）宣布鉴于“大清帝国的一些港口向所有国家的贸易及航行开放，阻碍了澳门这个城市的贸易得到优惠的有利情况”，特颁布如下十二条命令：

第一条，澳门这城市的港口，包括内港及离岛氹仔和沙沥，向所有国家宣布为自由贸易港，承认他们可在那里消耗、存放及再出口各种货物和经营，不管什么贸易。

第二条，本法令在澳门城市公布30天以后，进口到上述口岸的所有物品及货物，不论是什么国家的，均完全免征进口税。

第三条，绝对禁止进口棉花、弹药、燃烧混合物、黑色火药、任何品质的烟叶、鼻烟、肥皂及烟草。

第四条，下述葡国产品及工业品的进口，将只许可由葡国商船从葡国的港口进入澳门，目的是享有其免税的武器及火器、槟榔子、制毛巾的布料、伞纹细布、各种帽子、橄榄油、椰子及棕榈油、咸猪肉、现成的衣服鞋子、亚麻布料、盐、药物、檀香水、酒精及椰汁、酒、甜酒及酒和椰汁做的醋。

第五条，前条提到的物品，无论是葡国还是外国的产品和工业品，都可在交付20%从价税后，由葡国或其他外国船只从外国港口进口到澳门。

第六条，上述物品虽不能享受消费品的一般性豁免，但在再出口的情况下，可在澳门的仓库同这些情况的一般注意与担保一样，准许存放一年的时间，处理仓库租金及力费以外，仅需交付1%存放费与码头费的从价费。注：所有存放的物品，不在一年内再出口，则要交付第五条所提到的消费品税。

第七条，所有其他免交消费品税或再出口税的物品，仅需交付其所雇佣的力夫根据税务所意见总督在政务会议上决定的力费价目，而此价格不超过迄今已确定的价钱。

第八条，第四条、第五条、第六条所提到的货物，要存放于政府货仓的，待税务部门检查批准。至于享受一般优惠的所有其他物品，业主可根据对他是否方便，来决定是存放于税务所仓库还是私人仓库。

第九条，交付仓库租金，也有一个在倾听税务所主任意见后，由总督在政务会议上决定的价目表，而根据通常付给私人仓库的费用来调整。

第十条，为使较大型的货物易于装卸，政府特在最方便的地方或者使用最多的码头设置起重机，总督要在政务会议上决定使用起重机需付的费用价目。

第十一条，在得到所需的资料以后，总督在会议上有权制定一项按中等规模计算的停泊税，船只在澳门时要付的港口费用，可以得到国家及外国贸易。

第十二条，每条法例借此是取代了现时法令的要旨。[22]

上述法令被后人称为澳门自由港令或开港令。不过，1844年从澳门迁到香港继续出版的The Chinese Repository，即上文所称的《澳门月报》（下文改取《中国丛报》一名），在1846年2月号转载上述法令的葡文全文之前，除了用英文说明这份官方文件是澳门一位绅士发给该刊之外，还加上一句简短而入木三分的评语：“Macao is to be made but Partially a free port”，即：澳门将建成并非完全的自由港。[23]

对比港英政府宣布香港成为自由港及免征所有进出口船只及货物税费的法令，不难看出，澳葡当局宣布开放澳门成为自由港的法令条文中，既有对多种进口货物的禁制（见第三条），又有对葡国产品及工业品进口只准葡国商船从葡国港口进口的贸易保护（见第四条），以及违例需交付20%税款的规定（见第五条），还有必须由澳门总督而不是由市场交易来决定劳动力价格（见第七条）、仓储价格（见第九条）和起重机费用（见第十条）的规定。因而，仅从法令条文上分析，澳门自由港所能享有的自由进出、自由贸易与免征进出口税费，都只能是部分的（Partial），而不是完全的。澳门自由港的规划在其尚未实施的顶层设计层面，就存在政府干预自由贸易的诸多条条框框。

为什么澳葡当局不能像港英政府那样，痛痛快快地宣布澳门实行一律免征进出口税费的完全自由港政策，反而想方设法地在澳门自由港法令中设置征收各种税费的多项规定呢？

1846年1月20日，澳葡当局在给新委任的澳门总督亚马勒（João Maria Ferreira do Amaral）的指令中，说出了其中的原因：“随着中华帝国的港口向各国开放，澳门的形势大为改观。原来只有澳门可以进行的贸易，现在可以直接到任何一通商口岸进行；原来从贸易货物过境得到的利益，也面临新兴的英国人居留地香港的竞争。如今，这个往昔入大于出（况且是过分、毫无必要的开支）的城市，因上述原因无法以国库的岁入，支付一半的费用。”“阁下将会看到，您将在多么严重、困难的情况下出掌澳葡政府。”“鉴于澳门海陆向中国输入货物的优越地理位置，它的良好气氛，为外国人提供的各种便利及长期同中国贸易的习惯”，澳葡当局于是宣布澳门成为自由港，“希望各国船只重新停靠澳门而不停靠香港”。“通过开港，为商人、业主及所有从业的澳门居民提供获利的途径。如同其他葡萄牙公民，他们必须为他们所属的省政府分摊必要的开支，以克服因澳门‘国库’唯一财源海关取消后所产生的收入停滞而出现的赤字。近来，这一收入已十分低下，而且将完全消失。这便是委任阁下使命中最艰巨、最重要的目标。但在以新的税收代替旧的税收之前，在此澳门向新的生存方式过渡的时期，必须削减一切开支，将其降至最低水准，以便让纳税人看到他们所缴纳的仅是维持公共秩序及安全所必不可少的费用。”[24]这里所说的“省政府”，是指1844年葡萄牙将其管治的澳门、帝汶（Timor，时称地扪）、苏禄（Solor）组建成一个自治的海外省，省会设在澳门。引文中提到的被取消的“海关”，指澳葡当局在澳门设立的海关。1583～1783年，澳葡当局向入澳贸易的外国商船征收1%～10%的货税。1783年6月，澳葡海关根据葡萄牙女王唐·玛丽亚一世在同年4月4日颁布的谕旨成立。1845年11月20日，葡萄牙女王玛丽亚二世颁令宣布澳门为自由港，澳葡海关随之撤销。[25]

1846年1月葡萄牙政府给新任澳门总督亚马勒的指令表明，随着中国五口通商与香港开埠，澳门享有的作为外国来华商人唯一居留地的特殊地位及其相关利益一去不复返，澳葡当局由于实行自由港政策，取消原设海关，本地岁入大幅度减少，甚至不能应付一半的公共开支。据统计，1834年，作为澳葡当局主要收入来源的澳葡海关收入有7.5万多两白银；到19世纪40年代初，海关收入降至4万多两。由于财税收入锐减，到1846年初，澳门公务人员已经有5个月领不到工资，孤儿院、教堂、修道院也得不到应有的救济金。[26]当时，清朝政府仍然对澳门半岛实施主权管治，居澳葡萄牙人自治机构的管辖范围仍然被局限在不足1平方公里的澳门城内，澳葡当局根本不可能像占领香港的港英政府那样，宣布将澳门半岛的所有土地收归属葡萄牙女王专有，然后改以批租土地使用权，从而获得澳门自由港免征关税后长期而稳定的替代性财政收入。因此，澳门自由港的顶层设计只能采取增加征收相关税费的政策，以确保支付“维持公共秩序及安全所必不可少的费用”，澳门自由港标榜的“免税”因此大打折扣。澳葡当局要求澳门的所有居民像葡萄牙人一样，分摊由于取消大部分关税而减少的岁入赤字，这就意味要向占澳门人口绝大多数的华人加征从未有过的税赋。

澳门自由港加税，对澳葡当局当然是不得已而为之的治标之举。治本之策，是攫取更多的土地资源，扩充葡萄牙人在澳门半岛乃至周边地区的管治范围，最终将澳门变成像香港那样由清朝政府割让给外国人管治的地方，以便从根本上增强澳门自由港对香港的竞争力。

早在1843年7月，澳葡当局就向清朝钦差大臣耆英提出扩大葡萄牙人管辖地域的无理要求，声称“既然中国已将整个香港岛无偿让与英国王室，那么，作为中国人长期朋友的葡萄牙人仍要缴纳地租，显然颇欠公允，且令其颜面扫地。何况鉴于葡萄牙人持有的凭证，应特别明确规定，从权利上讲，属于葡萄牙人的土地包括从关闸至大海为一侧，以内港为另一侧的范围，以及氹仔港。葡萄牙人自愿在关闸永远保留一军事据点，以防止任何越界行为及骚乱”。[27]葡萄牙人正式向清政府提出了割占整个澳门半岛及周边岛屿的扩界要求。

1846年4月，亚马勒到达澳门就任总督，宣布澳门成为自由港，随即以武力为后盾，既行加征税费以解决财政拮据的治标之举，又行扩张界址以拓展管治地域的治本之策。

在加征税费方面，亚马勒指定居澳葡萄牙人组成的澳门议事公局研究向居澳所有国籍居民征税的方案，并且成立专门负责收税的公钞会公所，开征的对象直指从来不向澳葡当局而只向清朝官府缴交税饷的澳门华人。1846年9月，亚马勒颁布告示，要求停泊在澳门内港的华人快艇必须向居澳葡萄牙人的港务局登记，并缴纳每月1元的税款，迈出了澳葡当局向华人课税的第一步。同年10月7日和8日，亚马勒出动军队，悍然向反对征税的中国船民开枪、开炮，造成惨烈的屠杀。1847年7月，亚马勒宣布华人应向澳葡当局照章纳税，华人商铺分四等类纳税，每年分别缴纳120、60、16、4澳门元。

在扩张界址方面，1847年2月，亚马勒宣布澳葡当局将在界墙外水坑尾门到关闸门之间修筑马路，马路经过的华人坟墓必须在一月内迁移。工程开工后，未曾迁移的坟墓均被夷平，墓中骸骨被抛弃大海。5月初，亚马勒派兵占领毗邻澳门半岛南端的氹仔岛。该岛对于无法驶入澳门内港的大船来说，是较为理想的停泊地。抢先占领该岛，不仅可以增进澳门自由港对于各类商船的吸引力，还可避免其他列强觊觎该岛，削弱澳门的贸易地位。8月，亚马勒利用清朝税收官员贪赃枉法的事件，下令拆毁粤海关设在南湾的税口。11月，亚马勒擅自将三巴门至关闸的部分土地，租给葡萄牙人费利佩·欧真（Felipe Ozen），批准他在那里任意建造房屋。1848年4月1日，亚马勒发布通告，要求澳门半岛上拥有耕地的华人在15日内，向澳葡当局申办确认其所有权的契据，否则将视其土地同荒地，将土地收归澳葡当局所有。他还规定今后华人在澳门兴建砖瓦屋或草棚，必须事先向澳葡当局申请。9月，亚马勒下令拆开象征中国政府管辖澳门半岛标志的关闸门，加宽澳城前往关闸的通道。1849年3月5日，亚马勒宣布：“葡萄牙女王陛下诏令澳门开港，取消葡萄牙海关。因此，无法再容忍一外国海关对物、食品、建筑材料及其他商品征税。”“在澳门，对于大多数已经完纳过关税及其他出口税项的各种货物、食品、原料及其他商品，今后一概不得征收税款；从中国港口输入澳门的各种进口货，在3月12日以后，在澳门免纳任何税款，也不用交验海关监督的税款收据。”[28]亚马勒所说的“外国海关”，是指“粤海关澳门关部行台”，即清朝政府设在澳门的税馆。3月12日，他派兵驱逐该行台的官吏，企图完全控制澳门半岛。

亚马勒强行向华人开征税赋与扩张界址的粗暴行径，激起华人的普遍愤慨。1849年4～5月，澳门各行华商在广东官府“以商制夷”政策号召下，愤而群起离开澳门，转往广州黄埔开展贸易，澳门市面顿时萧条。两年后，澳门议事公局的一委员会在报告中承认：“澳门无数的商号、零售店、作坊、工厂靠行商为生。没有行商，他们无法立身。”“行商为我们的飞剪船及大船提供了生意，租用我们的库房和仓库，为许多人提供了生计，维持着一个商品丰富的市场。他们进口的大量商品为我们提供了极大的便利。尤其是行商提供了大量的资金，通过它们，陆路或水上的资本才得以流通赢利，葡萄牙人获益匪浅。行商退去，最受其害的是葡萄牙人。”“从此，华船不再光临澳门，我们的船不再有人租用，以前几乎是各行包租的。许多房屋和仓库空着待租。再加上其他原因，财富日益减少，贫困日益加剧，以致到了今天这种骇人听闻的地步。”[29]

1849年8月22日，亚马勒骑马出巡关闸，行走到澳门半岛北端的莲花茎中段，突然遭到愤恨其倒行逆施的华人青年沈志亮等人袭击，当场被刺死。澳葡军队借口复仇，乘机攻占关闸、望厦、北岭等处，完全控制澳门半岛。

在澳门历史上，亚马勒是唯一一个被华人击毙的葡萄牙总督。他以强暴的手段，推行葡萄牙政府制定的澳门自由港政策，对华人开征税款，夷平华人墓地，驱逐中国税馆官吏，扩展澳葡管辖界址。这一切，都严重践踏了数百年来一直在澳门实行的华律、华俗和中国主权，因而不断激起华人社会的公愤，最终导致自己遇刺身亡。对比港英政府在宣布香港成为自由港之时和之后，一直强调以华律、华俗管治居港华人的做法，港英政府和澳葡当局对待华人的举措大相径庭。两者的区别，反映出新、老殖民主义者在推行体现资本主义自由经济精神的自由港政策的过程中，存在截然不同的理念。

亚马勒死后，澳葡当局面对已经激化的华葡矛盾和本地萧条的经济状况，被迫更改亚马勒生前推行的部分对华政策，逐渐将免征进出口税费的自由港政策惠及华人，以便吸引华商重新来澳贸易，恢复澳门经济和社会秩序。1850年12月28日，澳葡当局发布告示，首先宣布免收入澳华船的船钞，称：“照得本公会已经设法力除匪类，以使大街及各地方绝其偷抢之弊等因在案，兹再谕知中国各处来澳贸易华商及商船、渔船，可以进澳平安贸易，所有船只可任便进河避风寄碇，西洋官已令照应，并不用尔船钞，弁兵不时加意防护河岸也。”[30]1852年3月8日，澳葡当局进而宣布免除先前向华船征收的各种税费：“从即日起，从事沿海贸易的中国船只，无论是进出澳门港口，还是在抛锚区停泊、注册，一律免除以前必须交纳的各种税费。采取此措施的目的是推动澳门贸易发展。”[31]

与此同时，居澳葡萄牙人中的有识之士还呼吁葡萄牙政府改善与中国政府的关系。他们在1851年组成一个委员会，“对澳门目前的状况、其衰落的原因及可采用的解决办法”提出报告，并且通过澳门议事公局上呈里斯本葡萄牙政府。报告称：“委员会完全相信，只有恢复中国海关及各行商，才可恢复澳门的贸易。这样做，才可增加华人资本的数额，为我们所剩无几的载货及资金提供便利，并可提高税收收入。众人坚信，澳门开港对此居留地而言，无异于致命一击。对此意见，委员会不置可否。但不得不承认的是，若它未立即致死，无疑，就其结果（主要是中国海关的取消及由此造成的行商的迁移）而言，对本澳来讲实系一残杀。”报告承认前任总督亚马勒恣意损害华人利益的开港举措，已经严重打击了澳门经济，因此纠正道，“只有恢复中国海关及各行商”。最后，报告敦请葡萄牙女王下令修复葡萄牙与中国的友好关系，称：“总而言之，委员会认为，如今葡萄牙政府与中国政府之间不幸存在的误会，是阻碍此目的实现的障碍。所以，陛下应下令清除这一障碍。借此，以陛下的高瞻远瞩恢复往昔两国政府之间的和谐。”[32]

1854年，天地会在广东各地发动起义。6月下旬，起义军开始围攻广州。广东战乱促使广州等地的一些商人和富裕人家陆续迁居港澳两地，另谋生计。这就使澳葡当局获得改善与华人关系、增加本地经济活力的契机。澳葡官员因而认为，澳门成为关闸门以外居民的安全庇护所，这是“恢复澳门往昔重要性的极佳机会。中国的内战进展缓慢，从事情的性质来讲，此种状况一时难以改变。广州定会在长时间内禁止贸易，或如目前情况无人前往贸易。如果澳门为逃避广州战乱的人提供安全与安宁，大部分贸易将迁至澳门进行。许多华人有可能在澳门定居，澳门将旧貌换新颜”。[33]

这一预言后来果然成为事实：“澳门的贸易开始恢复了，尤其在1854年和1855年，附近的广州府地区兵荒马乱，澳门的繁荣与1843年相若。有企业心和富有资产的中国人都搬到澳门来了，现在贸易的绝大部分都掌握在他们手里。”[34]据估计，1852年澳门华人共有63000人。到1858年，在澳门居住的华人人口增加到大约90000人，另有7000人是葡萄牙人和混血儿。[35]1867年，澳门进行第一次华人人口普查，当年澳门总人口为81525人，华人约为72000人。在此后至1920年的澳门年度总人口统计中，华人人口数量最低为1878年的68086人，最多为1920年的83984人。[36]

鉴于华人在居澳人口中一直占绝大多数，为了让不懂葡文的华人及时了解澳葡当局发布的文告，1850年起，葡文报纸《澳葡政府宪报》（Boletim Official do Governo de Macau）开始不时刊登中文文告。1879年2月，澳葡当局宣布仿照香港先例，将政府宪报同时以葡文和中文刊布，以便华人阅读。该布告称：“查近澳之英国属地香港，凡有印出宪报，皆译为华字，以所属华人得知。”“自今以后，澳门宪报要用大西洋及中国二样文字颁行，由翻译官公所校对办理，并正翻译官画押为凭。”[37]这表明澳葡当局开始仿行港英政府以华俗管治华人的做法。1909年6月，澳葡当局颁布《华人风俗习惯法典》，“以两广地区传统法律规范为蓝本，对澳门华人的婚姻继承问题作出较为详尽的规定”。[38]

然而，澳葡当局在改善对待华人政策的同时，仍然沿袭亚马勒的做法，将扩张界址、加征税费作为澳门推行自由港政策的两大举措。在扩张界址方面，19世纪50年代初，澳葡当局不仅正式占领南面毗邻的氹仔岛，而且还向邻近的路环岛华人村落征税，以行使控制权。1852年10月，澳门总督吉马良士（Isidoro Francisco Guimarães）向葡萄牙政府报告：“许久以来，我一直想扩展在华的葡萄牙领地。在我职内，我终于将氹仔变成了完全的葡萄牙属地，开始从路环及荔枝湾（位于较远的那个岛上的两个村落）征收少量的税收。但它实际上的意义不止于此，其重要性在于确立我们的权利，让这些居民逐渐熟悉我们的所有权。”[39]

至此，澳葡当局逐渐确立起对于澳门半岛、氹仔岛和路环岛的管治，近现代澳门的版图形成。随着珠江口泥沙淤积以及填海造地工程的展开，澳门陆地面积逐渐扩大。据统计，1840年澳门半岛面积为2.78平方公里，1910年增至3.35平方公里，1920年再增至5.42平方公里。1910年氹仔岛面积为1.98平方公里，1927年增至2平方公里。路环岛在1910年的面积为5.61平方公里，1927年增至6平方公里。[40]

澳门的填海造地工程在1850年开始进行。当年在今三巴仔街和下环街一带海滩进行填海造地，工程完成后，这两处成为华人从事商业和手工业活动的地方。1863年，澳葡当局在澳门半岛的南湾至烧灰炮台之间进行更大规模的填海造地工程。次年，氹仔岛也开始填海以建商铺。19世纪70年代以后，澳门半岛的多处地方相继进行填海造地工程，从而使半岛面积不断扩大。到20世纪20年代，半岛面积已经比1840年时增加1倍。此后，随着各处填海工程的陆续完成，澳门的整体面积持续扩大。

在推行自由港政策的过程中，澳门城市化的基础建设随之展开。1848年起，为了切实将管治范围从葡萄牙人聚居的澳城，扩张到整个澳门半岛，澳葡当局开始修筑界墙外水坑尾门至关闸门之间的道路。之后还相继拓展旧城区的一些街道，修建连接望厦、龙田、龙环等新占华人村落以及新填海区的道路。19世纪末20世纪初，澳门逐渐形成以东北、西南走向的街道为交通主轴，西北、东南走向的街道为辅佐，两者交叉成方格状的街道格局。[41]

与此同时，澳门对外交通及基础设施建设也有相应的发展。19世纪40年代后期，香港的英、美商人组成轮船公司，开通香港定期来往广州、澳门的省港澳航线。此后，港澳、省澳间一直保持有每日往返的轮船航班。外国一些远洋轮船也不时驶入澳门外港，装卸客货。除了这些新增因素之外，澳门原有的木船航运业也随着自由港贸易的增加而一度兴旺。1865年9月，澳门松山灯塔建成启用，成为中国海岸第一个海上导航灯塔。塔身高13.5米，灯光距海平面（涨潮时）101.5米，为船只在夜间进出澳门港提供了较大的便利。1873年初，澳葡当局开始进行疏浚内港航道、修建护墙堤岸和拓宽码头沿线街道的工程。1890年11月，澳葡政府开始改造外港码头，建造妈阁码头及其附属设施。

澳葡当局在扩张界址、改善自由港基本设施方面，虽然有过多番努力，其成效比香港始终相差甚远。至1910年，澳门陆地面积总共10.94平方公里，约仅及香港的1/100。除了占领地域不及港英政府之外，澳葡当局在其实际管辖地域的土地产权掌控上也远不及港英政府。1841年香港自由港开埠之初，港英当局就依据清朝广东官府割让香港岛给英国管治的《穿鼻草约》，宣布港岛上的所有土地属于英女王专享，港英当局据此推行拍卖土地长期使用权的土地批租制度。而1845年澳门随之宣布开放成为自由港之后，澳葡当局在其实际管治区域始终未能完全掌控所有的土地产权，这些土地产权一直受到清朝政府对澳门主权管理的约束和挑战。1887年，清朝政府与葡萄牙政府签订《中葡和好通商条约》，条约表明中国同意葡人永居且管理澳门，但又规定未经中国同意，葡萄牙永不得将澳门让与他国。事后，中葡双方就澳门界址问题产生的争执一直悬而未决。因此，尽管澳葡当局在1887年宣布澳门土地归澳葡当局所有，但氹仔、路环等离岛的居民在进行土地业权交易时，仍多沿用清朝香山县官府发出的契据，或坊间私人见证的契据，这些契据俗称纱纸契。这一事实表明，离岛上的华人居民并不认同澳葡当局拥有离岛土地的所有权。由于土地资源不足，加上土地产权存在争议，澳葡当局不可能像港英政府那样拍卖土地长期使用权，以作为替代免征进出口关税的一项主要财政收入来源，最终其只能通过加征税费来解决财政短绌的困难。

1865年1月，清朝广东巡抚郭嵩焘派人到澳门了解各项情况，随后禀报总理衙门。其中谈及澳门税费征收情形，称：“澳中商贾完纳夷人公钞，视贸易之大小酌量抽税，大约房租视店货为轻重，公钞又视房租为轻重。房租取之业户，公钞取之商民，多寡相等，下至摆列地摊小买卖亦有公钞，每年合计抽收各项银两约共一百二十三万，实较内地厘金为重。”“澳中民居有地税，商贩有公钞，其往来贩运日用所需，若牛羊猪鱼咸鱼之属均有税。其开设洋药烟馆，亦系数户包缴烟税，每年约二三万金。白鸽票赌局每年三四万金，摊馆每年十二万金，妓馆每妓一名月纳税银半元。又有戏馆一所，每年纳房租一万金，亦可谓巧于取利矣。”[42]

由此可知，当时澳门税费渗透了各行各业的经营，“可谓巧于取利”。连贩运牛、羊、猪、鱼、咸鱼等日常食品，甚至摆地摊做小买卖，也要缴纳税款、公钞。其税费负担“实较内地厘金为重”。广泛而沉重的税费，当然导致澳门财政收入剧增。据郭嵩焘估计，当时澳门“每年合计抽收各项银两约共一百二十三万”，这比起19世纪40年代初澳葡海关征收的关税所得最低水平每年4万两，显然有急剧而大幅度的增长。另据葡方统计，1852年澳门财政亏损48309澳门元，1862年却盈余104633澳门元。[43]这就进一步佐证了19世纪60年代澳门财政收入出现急剧的增长。其增长的来源主要依靠加征税费，税费涵盖的行业除了正当的常规贸易之外，还有属于黄、赌等非常规的偏门生意，即郭嵩焘奏折所指的“妓馆”、“洋药烟馆”（鸦片贸易与吸食）、“白鸽票赌局”、“摊馆”（博彩业，即赌业经营）等。

虽然到19世纪60年代，澳门财政收入已经随着众多税费征收而急剧增长，可是直到19世纪末，澳门自由港的各种基础配套设施仍然不能满足正当常规贸易发展的需要。1892年2月11日，《澳门人报》（O Macaense）报道一名华商抱怨澳门没有银行，也没有海上保险行业，甚至大船都难以泊靠码头。“他补充说，不赞同以前与澳门做生意的中国人，现在正成为香港发财的源泉。”“文章还抱怨各种税收随时变化，令人无所适从。”[44]当时，拱北海关也在工作报告中，评论华商对澳门缺乏贸易配套设施的不满：“华商还坚称澳门没有银行垫付到港华船的货款，这就对澳门贸易极为不利。相反，江门却有此项服务，只要船到，银行即愿意预付货款，承销商可以迅速卸货，并购买回程货物，这样结果当年就可以运载更多的货物，提高资金的使用效率。于是，每年西海岸的大部分贸易都不再集中澳门，而是转向江门。从目前情形推断，澳门前景未可乐观。澳门想要维持其重要港口的地位，葡萄牙当局首先要从漠不关心的昏睡中苏醒过来，允许澳门疏浚港口。然后，更重要的是兴建保税货仓，由负责任的人管理，货物一经到达就可以入仓保管，这样银行才会提供所需的预付款，加快航运贸易。”[45]

澳门自由港长期缺乏与之相配套的金融、保险、仓储及港口疏浚等基础设施，构成不利于自由贸易的功能性障碍。与此同时，澳葡当局在征收各行业税费的过程中，采取定期招标承充的包税专营制度，允许承包商在按时向政府缴纳固定税款的前提下，利用政府赋予的特权，对该行业实行排他性的垄断经营，从而形成削弱自由贸易的机制性障碍。

1847年1月，亚马勒为了扩大税收范围，解决财政短绌的燃眉之急，宣布开设白鸽票赌博的专营承充缴饷。此后的《澳葡政府宪报》注明：“白鸽票赌博是应华人的请求，于1847年1月，由澳门总督批准设置。”这一举措拉开澳门博彩业合法化的序幕，“亦即澳门专营承充制度实施之始”。[46]同年3月，澳门猪肉业招商承充；4月，博彩业之一的番摊也进行承充专营。1848年1月和2月，澳葡当局先后完成拍卖本地猪肉及牛肉的销售专营权，承充者在合同期内享有排他性的经营权，并且受到政府的保护。1851年1月，先前批准澳门猪栏及牛栏生意的承充专营期将满，澳门议事公局决定再次招商，“以出高价并遵规条者，准令承充”。还附有价格限制的规定：“除卖猪肉各价外，仍照本年旧式，每银元不能卖至十斤之下，所有交易照每礼拜价钱申算。”同年5月，食盐销售招商专营。7月，煮卖鸦片招商专营。8月，原来承充专营鱼栏的多名华商获准照旧承充鱼栏，其所有入澳鲜鱼、咸鱼，全归他们专卖，限期2年，期内不准别人私充，否则按例分别罚银惩罚。[47]此后，澳葡当局继续将招商包税专营的举措推广到各行各业，乃至一些畅销的日用消费品种。1899年7月15日，澳葡政府再次公布实施包税专营制度的法律档，将番摊博彩、猪肉以及盐务、石油、火药、硝石、硫磺，“甚至在表中被列为人类粪便的肥料，亦采用同样办法”，实行“特许专卖制度”。[48]1915～1930年，包税专营的罗网还笼罩了位于澳门银坑后山的“拱北山泉”。“山泉则让一个承包商专营，每年缴费七万二千元，期限十五年，至一九三〇年结束。承包商将山水供应给众多的华船及澳门城区的居民饮用，从中获得较多的利润。”[49]连人粪便和天然山泉水都纳入政府特许专营范围，包税专营在澳门真可谓形成天罗地网，包罗万象。

澳门的包税专营制度，既与古代葡萄牙人在进行海外殖民贸易过程中形成的专营垄断传统一脉相承，也深受清朝垄断对外贸易的广州贸易体制及其行商制度的影响。关于前者，1776年，国际自由贸易理论的开创者、英国古典政治经济学家亚当·斯密在其名著《国民财富的性质和原因的研究》中，把葡萄牙、西班牙等老牌殖民主义者奉行的重商主义与专营制度，当作当时正在进行工业革命并开始以输出工业品的新贸易形式进行殖民扩张的英国等新兴殖民资本主义国家的对立面，不断加以对比和批评，以宣导自由经济的学说。他指出：“重商主义一切法规，必然或多或少地紊乱这自然而又最有利的资本分配。”“在十六世纪的大部分时间，葡萄牙人企图以同样方法，控制东印度的贸易，他们声言他们拥有印度各海的唯一航行权，因为他们第一次发现这通路。”“这种独占，显然妨害欧洲一切其他国家，使它们不能经营本来可投资有利的贸易，并使它们不得不以比它们自己直接从产地输入时略高的价格，购买这专营贸易所经营的货物。但从葡萄牙权力失坠以来，欧洲国家都不再要求航行印度各海的专营权了，印度各海的主要海港，现今开放，一切欧洲国家船只都可航行了。”“有些国家，以其殖民地全部贸易，交给一个专营公司经营。殖民地人民必须向这个公司购买他们所需要的一切欧产货物，并必须把他们剩余生产物全部卖给这个公司。所以，这个公司的利益，不仅在于以尽可能高的价格，售卖前一种货物，并以尽可能低的价格购买后一种货物，而且在于即使后一种货物价格极低，其购入数量应以能在欧洲市场以极高价格脱售者为限。它的利益，不仅在于在一切场合都降低殖民地剩余生产物的价值，而且在于在许多场合阻抑其产量的自然增加。”“自1755年以来，欧洲其他一切国家都认为这种政策不合理，把它放弃了，但葡萄牙却仍奉行此种政策，至少在巴西二大省即派南布科及马伦豪仍实施此种政策。”“西班牙和葡萄牙的先例，充分证明，富庶殖民地贸易的独占，并不能使任何国家建立制造业，甚或不能维持制造业。西葡两国，在没有任何大殖民地时，就是工业国了。但自它们占有世界上最富最沃的殖民地以来，便都不是工业国了。”基于对自由贸易的宣导和推崇，亚当·斯密强调：“专营的商业公司的统治，无论在什么地方，都是最坏的统治，但它不能阻止此等殖民地的进步，不过使其进步较为迟缓。”[50]

在澳门受广州行商制度影响这一问题上，1686年（清康熙二十五年），即清朝开放海禁、正式在广州设立粤海关对各国通商的第二年，清朝广东官府开始招商承充由官府特许经营对外贸易业务的洋货行商，规定来华的外洋商人按商货性质，分别到各行商处投行买卖；行商则负责到粤海关缴纳外洋进出口船钞和货税，并且代理官府和外商的交涉事宜。[51]从此，广州成为清朝唯一开放的对外贸易口岸，澳门则成为外国商人等候华人买办引领前往广州贸易的外港，广州行商制度因此延伸到澳门。1849年3月，澳门总督亚马勒派兵驱逐清朝驻澳门的税馆官员。同年4～5月，澳门行商响应广东官府的号召，相继撤离澳门，澳门经济顿时衰落。不过，由于澳门长期作为广州贸易体制的外港，澳门华商深受广州行商依靠官府授权、进行排他性包税专营的历史影响。在澳葡当局宣布澳门成为自由港之后，基于省事省力而又能够获得稳定财税收入的考虑，从亚马勒开始，历任澳门总督都一如既往地全面推行招商承充、包税专营的政策。获准承充专营的商人，大多数是与政府关系密切的华商。他们依靠政府特许的权力，在定期缴纳规定的税费之余，还可从专营垄断中谋取私利。因而，澳门广泛推行包税专营制度的利弊显而易见：利在确保政府和承包商的收入；弊在形成官商合流的排他性专营垄断，压制自由贸易和自由竞争。对比近代香港实行以自由贸易为主、辅以在非常规贸易行业（如苦力贸易、鸦片贸易、娼妓业、赌博业等）及个别繁重工种（如打石、筑路等）暂时实行包税专营的英式自由港政策，澳门全面实施的招商承充、允许承包商专营垄断的内部运行机制，就成为葡式自由港政策的最大特色。

和香港一样，包税专营在澳门也曾激起强烈的反弹。不同的是，在香港，洋商和华商相继向港英政府及英国政府申诉请愿，进行体制内的博弈，最终迫使港英政府一度取消鸦片包税专营；在澳门，澳葡当局坚持推行包税专营，致使矛盾无法在体制内解决，一度激化为华人社会，尤其是下层民众体制外的激烈抗争，但最终仍无法阻止包税专营制度的广泛推行。

1892年春，澳葡政府为了执行葡萄牙政府要求增加岁入的命令，对当地称为“料半”的廉价畅销米酒进行招商包税专营（又称“专卖”）。香港一位华商缴费7800元，获准专营垄断，按规定从同年5月1日起，每斤料半酒征税约5分钱，致使酒价平均增加16%。此酒向为苦力、穷人饮用，加价激起民愤，加上谣传从此之后所有生活必需品均需征税，于是5月20日，“澳门商铺几乎全部关门罢市，无从购物，无人工作，船舶也都停航。据称，如此大罢市为澳门开埠三百年来所未有”。5月21日，“官府出动水陆士卒，强迫商铺开市。这一愚蠢的举措激起民众更大的骚动。据说当晚三合会将火烧澳门，威胁要取华商巨富的性命。次日，官府被迫退却，各商铺才重新开市”。对料半酒的包税专营，竟然激发“澳门开埠三百年来所未有”的大罢市，这一事件集中表露出澳门华人社会对包税专营引起物价上涨的强烈反感与不满。“后来官府对酒店采取执照制度，从中所得与包税之收入大致相同，但在华人看来，已经减少专卖的性质。此后，许多专卖纷至沓来，再也无人反对。当日预料继料半酒包税专营之后，所有生活必需品将一一征税，而今已成事实。这类专卖都由华人掌理，他们为专卖权支付固定费用，从中也大捞一笔。”就近观察这一事件的拱北海关税务司柯而乐（Francis A.Carl）因此评论澳门普遍推行包税专卖制度的利弊：“专卖制度肯定增加澳门的生活开支，压制竞争这一贸易之魂；但它们带来官府需要的岁入，其中有相当部分被用于改进房屋及道路卫生等，因此这种制度还是有些好处的。”[52]

柯而乐的评论是颇为中肯的。从包税专营之利来说，全面实施这种制度，确实有助于澳葡当局轻而易举地获得稳定增长的财政收入。1883年6月，香港总督宝云（George Ferguson Bowen）应邀访问澳门。他发现，当时澳门人口将近7万人，其中主要是华人，也包括一些混血种族和大约4000名葡萄牙人，他们中大约有3000名政府官员和驻军。“澳门每年可从它的各项政府专营权中得到大约60万美元（或10万英镑）的收入，与香港的经济活力形成鲜明对照。”[53]不过，澳门包税专营的绝大部分收入没有被用于建设澳门自由港的市政支出。20世纪20年代初的拱北海关报告说，“葡属澳门的主要财政收入来自专营权的包税款，洋药专营、赌博专营及彩票专营是三项主要的包税专营项目”；“较小的包税专营项目是鱼、盐及烟草的专营”；“所有包税专营的上缴税费，有百分之一划归澳门市政厅”。[54]

显然，包税专营制度之利，属于唾手可得，绝大部分由包税商和澳葡当局瓜分，澳葡当局只拨出极少部分余润惠及本地市政建设，导致澳门自由港的基础设施建设长期落后于经济发展的需要。包税专营制度之弊，则后患无穷，承包商势必将包税成本转嫁到专营商品的价格之上，“肯定增加澳门的生活开支”，包税专营赋予包税商垄断权力性，也必然“压制竞争这一贸易之魂”。这两种后续的结果都将殃及本地经济与对外贸易，开埠先于香港将近300年的澳门，因此在与香港进行珠江口外两个自由港的对外贸易竞争中，举步维艰。