第一篇 理论篇

第一章 海洋环境及治理背景

海洋为人类生存提供了丰富的资源和广阔的活动场所，为人类社会经济可持续发展创造了优越的自然条件。海洋环境不仅包括生态环境，而且包括生存环境。生存环境是人类生活及进行各种经济活动的场所。海洋各部分是相互联系的统一整体，可统称为海洋大环境。人们在不断进行海洋开发和向海洋索取的过程中，也自觉或不自觉地在破坏海洋大环境。特别是工业革命以后，人类对海岸带的干预在强度、广度和速度上也都已接近或超过了自然变化，人类活动已经成为地表系统仅次于太阳能、地球系统内部能量的“第三驱动力”。人类对于海洋环境的破坏，不仅仅是由于海水污染而导致的海洋生态环境的破坏，更有诸如大河干流水利工程建设、围填海工程、海岸区采矿、海岸工程、海水养殖等众多人类活动都给海洋环境带来了不同程度的负面影响，这也为实现可持续发展战略带来了很大的困难，因此，研究如何保护海洋环境对于人类实现可持续发展具有重要的意义。

第一节　海洋环境与人类活动

海洋面积广大，占地球水体总量九成之多，为一切生命的孕育和成长提供了最基本的物质保障。首先，海洋环境对地球气候产生影响。海洋是大气水源的主要输送者，参与各圈层的物质和能量交换，而大洋环流又推动着地球高低纬度间的热量传递，协调地球整体的热量分布。海洋能够调节气温与降水量，使地球更加适宜人类生存；海洋洋流影响沿海区域气候，暖流流经处气候较为湿润温暖，寒流流经处气候则较为干燥寒冷，从而影响当地人们的生产活动。其次，海洋环境对人类生活用地产生影响。由于海水流向陆地时水流速度骤减，大量泥沙堆积于入海口，塑造了临海区域平坦广阔的三角洲和滨海平原，当前全球有一半以上的人口生活于近海60千米的范围内，这里土地肥沃，海洋资源丰富，适宜人类生存与发展，经济往往也比较发达。再次，海洋环境对交通运输、通信行业也产生了影响。海洋为人类提供了广阔的运输空间，使更加便捷的信息传输方式成为可能。人类通过修建港口、运河甚至是海底隧道等基建设施，不断拓宽海运范围，提高运输效率，缓解了陆上运输压力，降低了运输成本。同时，人类通过铺设于海底的光纤、电缆，实现了跨洋通信与信息交流。海洋环境对全球变化以及人类自身发展都具有重大意义。

随着沿海人口的增长、经济的高速发展以及现代工业进程的不断推进，陆地和海洋上的人类活动也越来越可能对沿海海洋环境产生影响。海岸带开发和城市建设日益增多，特别是海岸带所面临的问题也日益突出，如海岸带污水排放和垃圾处理、海岸侵蚀、海岸带淡水资源、风暴潮灾害、海岸带的开发与保护等。一方面海岸带受到自然因素的影响，如气候变化引起海平面变化，从而改变海岸带的动力条件和泥沙运动，最后决定海岸带的侵蚀与堆积状况；另一方面是人类活动对海岸带的影响，如海岸带生活与生产垃圾、废水排放以及资源的开发与保护等。从总体看，人类活动对海洋环境既有负面影响也有正面效应。

在促进海洋环境正向发展上人类做出了很多努力。以人工海滩建设为例，它在部分海岸段通过人工方法促使沉淀物堆积，形成人工海滩。海岸带是海陆间的分界地带，是海洋、陆地和大气间活动作用最活跃的接合部，集结了优质的海洋生物资源和强大的自然能量，是人类生存和经济发展的重要驱动力。而海滩则是海岸带内极具动态性的地貌单元，能有效维持海岸带的平衡，保护海岸免受海浪、潮水的冲蚀，是海岸带的天然屏障。为抵御海岸侵蚀，人类过去常采用修筑堤坝等方式，然而堤脚长期受海浪冲击，轻则泥沙渐移，海滩坡度加大，海岸侵蚀加重，重则堤坝坍塌，海岸迅速侵蚀。因此，人类开始新的研究和探索，尝试在自然泥沙量不足的海滩上进行人工填沙，而将建筑堤坝作为辅助手段。实践证明，这种补沙方式（称为海滩喂养）能够有效增加海岸带宽度，防止海滩侵蚀，还能大大降低风暴潮带来的次生灾害。随着研究工作和相关工程建设的不断进行，各地开始在没有海滩的海岸引入人工填沙方式建造海滩。人工海滩一方面能保护海岸带免受侵蚀以有效改善海洋海岸环境，另一方面也能够打造海滩风景带，带动滨海城市旅游业的发展，使海洋环境和社会经济相互促进，实现可持续发展。

然而，人类在海洋资源开发利用的同时，由于对客观规律认识不足，不可避免地会对海洋环境造成负面影响。

一、陆源污染物过度排放引起近海水质下降

富营养化是指营养盐等元素随地球上的化学循环进入水体环境后，在适当的光照、温度等条件下，引发诸如藻类等生物增殖的自然过程。近几十年来，由于人类频繁进行农药驱虫、燃烧化石燃料等活动，加快了氮、磷、钾等营养元素随着地表径流或大气沉降向近海疏移，近海水体富营养化已成为突出的海洋环境问题。同时，由于人口规模扩大，且城镇化水平不断提升，生活污水、现代工业、农业废水排放量急增，水体营养盐类、耗氧有机物的输入量超出输出量，水质平衡被打破，从而引起海洋环境的一系列变化，也为其他海洋污染灾害事故的发生提供了条件。根据国家海洋局发布的公报，2014年以来，我国近岸以外海域海水质量良好，但近岸局部海域污染严重、陆源排污压力巨大、海洋环境灾害多发等问题越发突出，海水水质情况不容乐观，局部渔业水域污染仍比较严重，主要污染物为氮、磷和石油类。

二、不合理工程开发活动致使海域生态环境破坏

由于各类不合理工程项目的开发，海洋环境遭到严重破坏，海洋生态失调，使得系统内部物质无法进行有效循环，也无法与外部物质进行正常交换。海洋生态环境恶化，近海生物栖息场所被破坏，海洋生物种类减少、数量降低，生物多样性正面临严峻挑战。许多国家在国内流域兴建大型水利工程，致使河流干流断流，入海径流量锐减，三角洲处海岸遭受剧烈侵蚀，海水入侵，近岸地区生态环境退化，生态湿地消失无踪，引起海岸带不断后退。失去了海岸带屏障的保护，海水倒灌内陆流域，营养盐元素富集于其中，经济鱼类繁衍场所的生态环境发生变化。这种不合理的改变海洋自然属性的开发项目不仅导致整片海域生态环境遭受直接和间接破坏，影响海洋生物资源的可持续利用，还令海域近岸的自然环境发生不良改变，同时，对港口、油田建设、海滩养殖、三角洲生物多样性保护等均产生很大的负面影响。

三、过度捕捞导致渔业资源衰退

有研究表明，早在19世纪人们就已经开始在很大程度上造成了某些海域海洋生物资源的衰减，捕鲸业的发展引起了整个南大洋食物网络的改变，现代渔业活动更是影响到全球海洋生态系统，海洋捕捞正呈现一种“向下捕捞”的趋势。由于整个海洋生态网络上层捕食者数量的减少而使得捕捞物的平均营养层向下降级。非科学的、高强度的过度捕捞，如大型拖网捕捞使得传统渔业资源大大衰退，而更多小型低值品种生物的比重增加，严重破坏了海洋生态系统的自然环境、物种种群及食物链。然而，研究滞后性的存在导致这一情况没有及时得到重点关注，变化还在继续。比如我国舟山渔场自19世纪70年代至今，生态系统及渔业环境均发生了巨大变化，年产值曾高达20万吨的大黄鱼，现如今只有几千吨，捕捞所得渔获以小型低值品种和无脊椎动物为主，近占渔获总量七成。过度捕捞致使全球渔业衰退，海洋环境脆弱，环境适应力降低。

四、海洋开发利用程度加深致使污染事故及灾害频发

由于人类开发活动的日益增加，近海污染事故和灾害频发，具有污染范围大、影响程度大、难以防范与处理等特点。随着海洋石油开采及远洋石油运输业的发展，海洋石油泄漏事故频繁发生，使海洋环境遭受巨大污染。大片海湾被油膜覆盖，海水中细菌滋生，原油随海水渗入沿海土地，造成土壤污染。同样，作为海洋污染信号之一的赤潮现象，近年来也屡屡发生，陆源污染物排放、海洋养殖污染、海洋运输发展都是诱发赤潮的原因。赤潮的发生直接影响到海洋水产养殖和渔业生态资源，大量海洋生物死亡，海洋营养循环及生物生产出现严重问题。赤潮带来的贝毒素在类生物体内被放大，经过食物链传递最终进入人体内，不仅危及各种海洋生命，同时也危害人类健康。而人类围海造田、修建人工养殖池塘，大范围砍伐红树林，导致红树林生态面临危机。红树林具有抗风抗潮护堤的作用，是海岸带的“士兵”，也是众多鱼类、鸟类的家园。红树林的土壤富含有机质，具有较强生产力。红树林面积缩小使得沿海地区直面风、沙、潮等天然灾害，海岸带生态环境受损。

海洋大环境与陆上人类活动密切相关，海洋环境破坏最终会导致人类生态健康受到威胁。由于当前海洋环境存在的一系列问题，保护海洋生态环境的工作十分重要和紧迫。为防止和控制海洋环境的持续恶化，海洋环境管理已成为全人类的一项共同的重大任务。

第二节　海洋环境管理中存在的问题

在当今世界，海洋环境管理对大多数国家来说仍是一大难题。海洋环境具有流动性、开放性、三维性等自然特征，这使得其区域自然环境与地方行政边界缺乏有机联系，而且海洋环境管理中自然环境和人类社会两者都具有不确定性、复杂动态和区域互赖等特征。因此，海洋环境管理不遵循人为的司法、行政界限，也不可能将它划分为独立的，自供自足的部分。同时，海洋往往是公共池塘资源，有多样化的互相竞争的行动者共同使用，且经常导致资源耗竭和管理冲突。随着海洋开发利用程度的日益提高，利益主体日益多元，利益关系日趋复杂，传统的管理方式已与社会经济发展明显不适应。

近几十年来，针对海洋环境如何管理这一问题，国内外学者进行了深入的探讨，世界海洋国家纷纷提出海洋保护立法倡议。20世纪50年代末，国际海洋环境立法工作逐步走向高潮。为了更全面地解决海洋环境问题，专家学者不断提出自己的看法和研究角度。J.M．阿姆斯特朗和P.C．赖纳强调了政府在解决海洋环境问题中的重要作用，提出了“海洋环境管理”的概念，以及政府对于海洋开发和利用采取的干预活动，通过法律和行政行为进行海洋环境管理。他们将海洋环境管理定义为国家对海洋水质、入海物质、渔业活动、船舶运输、外大陆架油气生产及其他相关事务所采取的法律的、行政的行为控制。鹿守本将海洋环境管理定义为以海洋环境自然平衡和持续利用为宗旨，运用行政管理、法律制度、经济手段、科技政策和国际合作等方式，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的行政行为。在海洋环境管理范式中，强调政府的主体地位，依赖政府相关管理部门综合运用各种方式实施对海洋环境调节和保护的政策。然而，随着海洋环境日益复杂化，海洋资源开发利用程度日益加强，强调自上而下命令式控制的单一主体的政府管理在与海洋环境现实困境的碰撞中出现了一系列问题。

一、我国海洋环境管理发展历史

从海域管辖面积来看，我国是一个海洋大国。党的十八大报告明确提出要将我国建设成为海洋强国。要把海洋大国建设成为一个海洋强国，海洋环境保护至关重要。自新中国成立以来，我国对海洋环境管理的改革与探索一直在路上，从发展历史来看，大致可分为以下几个阶段。

（一）1949—1979年：管理起步探索时期

新中国成立之初，“海防”是我国海洋事务的核心工作，海洋环境事务则长期处在政府议事安排中的次要或从属地位。海洋管理采用行业管理模式，以发展海洋各行业开发利用工作为主要目标，对海洋环境问题关注不多。1964年，我国成立了第一个海洋事务管理的专门机构——国家海洋局(SOA)。作为专门的海洋行政领导部门，其主要职能是负责海洋科研调查、海洋资源勘探等，并没有被赋予专门的海洋环境管理职能。1978年后，国务院命国家海洋局为海洋管理专门机构，但由于受到行政包干制及“重陆”思想的深刻影响，海洋环境管理体制仍旧以部门间的协调配合为主，主要涉及国土资源部、农业部、交通运输部等陆上管理部门，海上部门的作用被大大忽视。这一时期缺乏整体统筹意识，具有浓烈的行政包干色彩。

（二）1980—2005年：管理发展成熟时期

1980年初，中央出台相关建议，明确中国科学院、石油工业部、地质部等十几个部门的管理职能，各部门分工合作，并由国家科委领导统一组织协调。1982年第五届全国人大常委会通过了我国第一部真正意义上的海洋环境保护法——《中华人民共和国海洋环境保护法》，标志着致力于保护海洋资源环境的法律和政策体系开始建立。同时，国家海洋局也被正式赋予综合管理中国管辖海域的管理职能，负责全国海洋环境保护与监督工作。1995年国务院在将国家海洋局划归国土资源部管理的同时，也进一步明确了国家海洋局六大范畴的职能内容，推动海洋环境管理体制向海洋生态环境综合管理体制转变。至此，我国海洋环境管理逐步从分散管理走向集中统一管理。然而，这一时期经济发展仍然是政府的工作重心，政府对海洋发展的工作重心集中在海洋资源开发与海洋环境保护上，但对海洋资源的合理开发利用仍是当时涉海工作的重点。这一时期的海洋环境管理仍旧带有较浓的行业管理色彩，整体性的协调机制尚未完善。

（三）2006—2017年：管理深化调整时期

随着经济体制改革的深化，新问题不断出现。海洋环境问题的数量增加、类型多样，问题的复杂程度与问题解决的困难程度也在加深，因此政府必须完善政策体系这一直接的环境管理工具，来缓和经济发展与资源环境之间的矛盾。2006年国务院出台《国家海洋事业发展规划纲要》，对各类涉海议题做出明确的战略规划，并明确具体的实行措施。政府注意力开始向海洋环境保护工作转移，海洋环境问题得到高度重视。同时，随着治理理念逐渐被引介于海洋环境领域，以2013年为界线，相当一部分学者开始就“海洋环境治理”进行理论上的探讨，并将治理的理念应用于海洋环境管理之中。面对海洋环境问题，各部门各司其职又互相联系，共同负责海洋环境的治理与保护。这一时期，海洋环境治理的研究命题不断丰富。但是，从实际治理过程来看，这种分散大于集中的职能配置带来分工不合理、利益协调难、职责交叉多等众多问题，阻碍了海洋环境治理工作的推进，还需加强区域间协调、府际间协同和多元主体间统筹联动。

二、海洋环境管理中存在的主要问题

（一）海洋环境管理过程中多元主体的协调问题

从管理主体上看，传统海洋环境管理主要以政府为中心的社会公共机构为主体。以我国为例，从纵向、横向两条线来划分，从纵向看，在中央层面，海洋环境管理涉及国家环境保护部、国家海洋局、农业部、交通运输部、公安部等多个国家部委；在地方层面，一方面有国家部委相关部门的派出机构，如国家海洋局北海、东海、南海分局，环境保护部华北、华东、华南、东北环境保护督查中心等；另一方面，有各地区政府负责的相关部门。从横向看，根据现实管理需要，将管理活动分为不同的要素和单元，并据此设置相应的职能管理部门。我国大部分地方政府把海洋管理职能与当地渔业、国土等管理职能相结合，形成海洋与渔业厅（或局）、国土资源厅（或局）等管理机构。然而，由于海水的流动性和海域边界的模糊性，导致海洋环境问题涉及的主体具有动态性，无法仅以行政区域作为划分依据来要求各国对领海范围内的海洋环境问题进行管理，需要各国各区域进行跨地区、跨行业、跨部门且涉及多产业、多学科和多领域大系统协调，以共同应对海洋环境问题。

（二）海洋环境管理过程中主体间信息、资源共享问题

海洋环境问题处理过程需要调动各地区各部门的信息、资源，然而传统海洋环境管理却存在信息传递链条长、地方部门利益导向问题，导致信息、资源共享困难。海洋环境管理部门在其职能范围内进行管理时，通过向上级反映的这种纵向沟通机制可以在一定程度上实现有效地沟通和协调；但一旦其管理活动超出职能范畴，这种注重纵向控制与沟通的模式就会使得沟通成本增加，而实际沟通效果不尽如人意。当海洋环境问题发生后，国家层面往往会从整体、全局利益出发，制定出相应的管理方案。在政策信息自上往下层层传递进行落实时，一方面，由于各级政府部门对政策理解存在差异，导致基层政府获得的信息与本意存在偏差，最终结果往往也不如预期；另一方面，沿海地区经济发展很大程度上要依靠海洋开发项目和生产经营活动，地方政府会从自身、局部利益出发，“变通”落实，姑息甚至包庇造成海洋环境污染的行为。在信息上报时，出于对政绩考核的考虑，地方管理部门往往刻意逃避关键问题，报喜不报忧，上级看到的总是地方部门给他们看的，其中内容的真实性大打折扣，使得中央政府与地方政府之间、各政府部门之间存在信息不对称问题。同时，现代社会加强对海洋资源的开发利用，各类海洋环境问题成因复杂，涉及多学科领域的专业背景知识，传统海洋管理模式无法调动社会资源，单靠政府部门间的信息远不足以解决这样的问题。

（三）海洋环境管理体制不顺，监督管理无法有效落实

海洋的整体性和海水的流动性，使得单要素的职能管理不可避免地涉及海洋环境管理相关的其他职能，因此，在海洋管理中，职能很难被泾渭分明地分割清楚。当前，我国海洋管理存在政出多门、多头管理的现象，很多部门之间或单位之间权限交叉，职能重叠，责任空缺，在很大程度上影响管理工作的效率。以机构改革前的国家环保部和国家海洋局为例，两者在中央和地方层面都出现了职能严重重叠的问题。在中央层面，两个机构都规定了其在海洋环境保护和海洋污染事件中的统筹协调职能；在派出机构层面，两者不仅在职能上存在重叠，甚至连管辖范围都有交叉。权责不清、职能重叠的后果便是部门间相互推诿扯皮，谁都想拥有管理权限，谁都不想承担管理责任。同时，缺乏完善的海洋环境监管制度，无法对各涉海部门进行管理约束。有些地方海洋环境管理部门随意简化管理流程和内容，使得许多必要环节的监督管理流于形式，对其行政责任区下属部门监管不力，不仅无法完成管理目标，甚至还为日后的海洋环境问题埋下隐患。

（四）海洋环境管理存在结构性缺陷，社会参与程度低

传统的海洋环境管理仅强调政府的主导作用，忽视了参与海洋活动的其他主体的作用，使得环境保护和治污管理这一本来影响到所有人利益，应该由公众广泛关注的活动变成政府单方面的行动。久而久之，各个利益主体对于“环境权利”的意识越来越淡薄，缺乏保护海洋环境的社会责任感和参与意识。长此以往的政府主导管理模式，使其他主体习惯性地把权利交由政府执行，置身事外，被动接受。然而，海洋环境问题极为复杂，涉及范围广，管理过程会对政府、企业、社会等多方主体的利益产生影响，不同利益主体出于自身发展的利益考量会做出截然不同的行为选择。尤其当利益主体自身利益受到损害时，往往会拒绝配合，甚至以各种手段逃避责任，从而导致管理工作难以展开。这种单纯依赖政府主体的管理方式效率低、效果差，政府失灵现象不可避免。海洋环境作为一种公共产品，会出现产出低、成本高、资源耗费量大的问题，非排他性和非竞争性的制度类海洋环境公共产品执行失灵，海洋环境公共产品供给不足，并且存在搭便车现象。应使企业、社会充分参与海洋环境管理，调动多元主体主动性、积极性，提高环境保护的责任感，整合力量以形成合力，发挥各主体积极作用。

（五）海洋环境管理体制机制不完善，监管执法难以进行

海洋环境管理手段主要有法律政策手段、行政手段和经济手段。在法律政策层面，尽管目前我国海洋资源环境管理法律体系已基本形成，并建立了国家、省、市、县四级海上执法力量，但以部门、行业管理为主的海洋管理政策体系仍存在着结构性缺陷。现行法律法规缺乏统一的协调管理机制，涉海部门彼此独立、缺少配合，几乎没有受到约束，造成陆、海环境管理严重脱节。地方环保部门普遍存在“重陆轻海”的观念，在存有选择时往往会将陆地污染转移向海洋，忽视海上环境管理部门，直接跨部门开展工作；由于信息传递与反馈渠道不畅通，海上部门缺乏准确、完整的陆源排污资料，无法针对实际污染情况采取措施进行直接而有效的监督管理，也难以及时向上反馈监管过程发现的问题。现有海洋环境管理体制使海上监督执法力量受到限制，无法发挥其真正作用，监管部门在实际执法中有权无力、有责无权，在很大程度上削减了海洋监督执法的权威性。

我们应该承认，以政府部门为主体的海洋环境管理模式在实际运行过程中凸显出了问题，并随着海洋开发的持续推进将进一步显现出其缺陷，传统海洋环境管理模式已难以为继，迫切需要新的模式以更好解决当前面临的严峻的环境问题。

第三节　海洋环境问题的治理背景

近几十年来，全球海洋环境问题日益突出，人们逐渐意识到人类的海洋开发活动对海洋发展变化的进程产生了深刻影响，开始探索海洋环境问题的解决之道。从时间上来看，对于海洋环境管理研究的历史还比较短暂，但在研究发展上来看，一切变革都是在螺旋上升发展的，海洋环境管理也经历了不断的变革。海洋环境管理作为公共管理的一个分支，深受公共管理研究发展的影响。在全球治理理论蓬勃发展的背景下，海洋环境管理研究也积极吸收治理理论的新知识。同时，海洋资源开发利用程度加大，涉海活动主体多元化，多元主体利益协调的困境也亟须海洋环境管理范式向治理范式转变。20世纪90年代，詹姆斯·罗西瑙提出了“治理”理念，“政府管理”逐步被取代。奥斯特罗姆夫妇则基于实践研究发展出“多中心”治理理论，该理论及其治理理念被应用于环境管理领域。而后，海洋环境管理逐步从政府主导管理到多主体参与式管理，再到治理转变。近年来，海洋环境治理已经成为诸多学者研究海洋环境保护的一种新理念，成为各国解决海洋环境问题的实践基础，是针对海洋环境问题日益突出问题的有效应对措施，是推动海洋环境可持续发展的路径选择。

一、海洋管理与海洋治理的区别

一般而言，海洋治理是指政府、企业、公众等主体为实现海洋可持续发展和自然平衡所进行的相互协商、分享权力、通力合作的实践活动。从公共管理背景出发，海洋治理模式相较于过去传统的管理模式，主要存在这四个方面的区别：第一，从参与主体角度来看，海洋管理主体单一，主要是指以政府部门为核心的公共组织；海洋治理则由多元主体共同参与，涉及所有公共事务利益相关者，不仅有公共组织参与，私人组织也可以是治理的参与者，主体范围可以包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体。第二，从管理范围来看，海洋管理主要关注的是具体的时间和确定的组织，以实现海洋问题管理为唯一目的；而海洋治理范围则进一步扩大，是在开放系统中，以长远的战略目标为主要导向，没有固定的管理范围，整个管理过程具有动态性。第三，从管理过程来看，海洋管理是上级发布命令，下级传达并执行的过程，其权力运行也是自上而下单向的；海洋治理则是通过多元主体间协调、合作达成共同目标并为之努力的过程。第四，从管理方式与手段来看，海洋管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，仅依靠公共部门强制性、权威性管理手段，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证；海洋治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，积极引入私人部门管理方式和手段，包括市场化的管理理论、方法和管理技术，可以提高管理效率，更好地提供管理服务。

二、从海洋环境管理向海洋环境治理转变的表现

海洋环境管理由传统管理模式向治理模式转变主要可以体现在以下几个方面：(1)管理主体多元化。海洋环境治理主体的范围大大拓展，由过去以国家、地方层面的环境保护机构为主体，强调发挥政府的核心主导作用，忽视市场和社会的力量的情况，向积极鼓励企业、非政府组织、第三部门以及广大公众参与转变，主体呈多元化发展。(2)管理客体范围扩大。原先，海洋环境管理客体仅关注海洋环境本身，割裂地看待海洋环境问题；而随着人类海洋开发利用活动强度的不断增加，人类行为活动是海洋环境问题的主要成因。行为活动包括政府行为、市场行为和公众行为。因此，海洋环境治理模式从全局角度出发，扩大了管理客体的范围，一切海洋环境问题以及影响海洋环境的人类活动都包括在内。(3)管理手段多样化。海洋环境模式治理在传统管理模式采取的强制性、权威性的法律、行政和经济手段的基础上，将市场化管理方法积极引入公共性的海洋环境管理领域，借鉴私人部门的成功管理经验，极大地丰富了管理手段，并使管理方式弹性发展，根据具体环境问题采取不同的方式，各主体间通过合作方式共同应对环境问题。同时，意识到海洋科技创新与发展的重要性，加大科技研发投入，利用技术手段提升海洋环境治理能力。(4)管理目标更具战略性。传统海洋管理以结果为导向，仅关注直接的环境污染问题，将控制污染范围、程度作为主要目标；海洋治理关注污染产生的原因，采取源头治理，同时关注治理后的环境维持与环境保护，以实现海洋生态可持续发展为目标，由原先的“问题导向”发展为“综合治理”，具有战略性意义。(5)管理过程强调协调合作。“多元化的公共治理主体发展出相互依存的关系，推动着公共管理朝着网络化的方向发展”。治理过程中主体为点、主体间互动合作关系为线，构成治理网络的面，这种网络治理模式是治理模式的重要表现形式。它注重管理过程中的协调合作，一方面强调加强环境、社会、经济、资源等多方面的协调发展，另一方面也强调政府、市场、社会等多元治理主体间的互动合作，强调不同区域间的环境整体性治理。

三、我国海洋环境管理向治理转型的时期

我国海洋环境管理向治理转型的标志性事件是2018年国家机构改革中生态环境部的成立。2018年全国人大通过《深化党和国家机构改革方案》，依据新时代国家治理能力和治理现代化的要求，进行了部分党和国家机构的改革。其中涉及海洋环境管理问题的是成立生态环境部，将海洋环境保护职能整合，海洋综合治理成为最主要的政策目标和决策原则。海洋环境综合治理着眼于生态大环境，将海洋环境保护作为其中的一部分进行全局治理，强调陆海统一，实现统筹治理、整体推进。其中，生态环境部由国家海洋局发展而来，原国家海洋局的职能被整合到两大主管部门，并由一个部门进行统一部署，避免了多头领导、权责不清的现象，有效提升了治理效率。自然资源部和生态环境部则将原先分散于多部门的职责统一，避免了部门间交叉出现的推诿扯皮现象，有利于从分散治理向协同治理稳步推进。这一时期，海洋环境治理处于深刻转型的过程，已逐步实现了从“污染减排型”向“质量改善型”、从“条块分割型”向“陆海统筹型”、从“事后决策型”向“全程监管型”、从“单一行政型”向“统筹综合型”的四大转型，海洋环境治理正迈向新的发展阶段。

四、以美国、日本为例的全球海洋环境治理经验及对我国海洋环境治理的启示

相比于以美国、日本为例的发达国家，我国海洋环境管理工作起步较晚，海洋环境管理向治理的转型则更晚。党的十八大后，新时代的挑战带来了新的问题，当前海洋环境治理正处在关键转折点上，治理模式探索之路仍然漫长。20世纪中叶，国际上便已有国家开始海洋环境治理研究，这些年来，已初步形成了较为完备的海洋环境治理体系，可以为处于治理转折点上的我们提供借鉴性经验。

（一）美国海洋环境治理经验

美国海洋环境保护工作起步较早，从20世纪60年代起便相继制定了一系列法律法规、规划计划等，并在多年实践中不断检验与完善，形成了现代化的海洋环境治理体系，值得我国借鉴学习。

首先，在海洋环境治理中建立了统一协调的部门协作治理体系。从总体上看，美国的海洋环境治理由联邦政府与地方联合治理，以国家海洋和大气管理局为统一的行政管理机构，统属国家海洋局、国家海洋渔业局、海洋大气研究中心等六个部门，职责清晰，分工合作。其次，有严格的法规制度及监管体系。一是从法律上明确规定联邦对地方的干预权，二是以法律权威鼓励并保障多元主体参与。同时，法律给予地方政府因地制宜制定政策的权力，并建立了相关监督机制以保证治理工作的顺利进行。最后，积极调动社会力量，保障决策的科学性、民主性。美国每隔五年便会对制定的海洋相关规划进行修订或者推出新的计划。允许并鼓励民众与专家共同参与政策法规制定的过程，不仅能够提升民众的参与积极性，还能够获得社会各界的人力、物力、财力支持。

（二）日本海洋环境治理经验

日本是一个典型的临海国家，海洋资源对其自身发展的意义十分重大，因此，日本较早就开始了海洋环境治理的研究，在解决海洋环境问题方面积累了大量经验。以濑户内海为例，第一，濑户内海在治理中采取区域联防联治的方法。针对濑户内海海域的特定环境情况设定法律，并将该区域海洋环境与周边地区环境作为一个整体，从全局角度实行海陆联防联治。第二，日本在海洋环境上利用科技手段进行治理，重视海洋环境监测技术发展，并且针对不同海洋污染问题在对应领域投入研发，随着研究的深入，在海洋科技开发领域作出了一定贡献，也为海洋环境治理提供了参考与基础。第三，注重海洋环境保护教育。通过对民众进行环保教育、宣传，使环保意识深入人心，使公民自愿并且主动参与海洋环境保护工作，并颁布了《环境教育推进法》《日本海洋基本计划》等法律法规，为国民参与环保教育提供法律依据。

（三）全球海洋治理经验对我国海洋治理发展的启示

当前，中国海洋环境治理初见成效，海洋环境状况有所好转，治理呈现出不断改革的良好势头。然而，治理现代化程度不高，在海洋环境治理体系和治理能力方面都有待提升。尽管各个国家国情不同，海洋环境问题也存在差异，但仍存在一些共性上的治理经验。结合我国实际情况，在当前的海洋治理战略和方针指导下，有以下几点启示：首先，进一步完善海洋环境治理体系。党的十九大提出要构建多元化的环境治理体系。相比于国际海洋环境治理体系建构经验，我国海洋环境治理体系尚不健全，尤其是多元主体参与度低，在治理过程无法中将社会力量有效凝聚起来。同时，配套的监督、补偿机制滞后，部门间评价考核机制存在隔阂，使得海洋环境治理实施机制的执行效率较低。因此，需要进一步明晰职能分工与协调部门间行动，以提升海洋环境治理的职能效率。其次，要加强科学技术在海洋环境治理工作中的应用。从国际海洋环境治理经验来看，海洋科学技术是海洋环境保护工作的根本动力。一方面，强化信息化技术开发与创新，综合利用多种信息传递手段，有助于实现治理网络之间的信息共享；另一方面，加大科研投入力度，提高海洋环境监测技术，提升环境治理能力。再次，健全海洋环境法律体系，提高中国在全球海洋环境治理的参与性。“海洋命运共同体”已成为全球海洋治理工作的共同理念，在外部环境不断变化的情况下，我国应努力调整和完善现行法规、政策，使治理工作得到法律的支持，促进治理效果提升。同时，加强对我国对接相关全球型或大洋型海洋环境治理组织的现状体系的研究，与国际相关法律法规相结合，为更好地参与全球海洋环境治理奠定基础。最后，寻求治理新模式，进一步加强跨区域、跨政府协同水平。海洋环境问题和其他环境问题一样，也具有跨区域的特性，“区域海”为跨区域海洋环境治理提供了范式，跨区域治理模式可以成为海洋环境治理领域的可行路径，可以有效提升治理协同水平。借鉴国际海洋环境治理经验，可以将我国现行的“湾长制”和“河长制”衔接为一个整体，在共同利益的导向下，打破府际行政界线，陆海合一，通过协商与合作，更好地解决海洋环境治理难题。