二、主流媒体开展网络问政的现状分析

本文采用通常用于评估政府组织网站内容、交互和策略的网站内容分析（web content analysis）方法[21]，对中央、省、市、县各级主流媒体开展网络问政服务的现状进行系统分析。本研究对中央、省、市、县四级主流媒体进行了分层抽样，将12家中央主流媒体全部纳入样本，地方各级主流媒体则按照东、中、西部三个区位的省市县相对比例进行分层随机抽样[22]，共抽取279个地方主流媒体样本（如表1所示）。主要从平台建设、功能建设两个方面对291个样本中的网络问政服务情况进行系统梳理，分析当前主流媒体提供网络问政服务的现状，并找出其中仍值得改进的方面。

（一）主流媒体网络问政基本情况

本研究通过参与式观察的方式对上述291个样本逐一进行网络问政体验，运用网站内容分析的方法，对每一个步骤进行梳理，最后合并为平台建设和服务功能建设两个维度。前者包含平台可访问性、网络问政可用性、入口指引和渠道覆盖四个方面；后者网络问政包含互动方式、表现形态、问政对象、问政所需信息、隐私保护、回复、评价、统计和排行八个方面。

1.全国各级主流媒体网络问政服务平台建设情况

主流媒体面向民众提供任意服务的前提是，该网站是可以检索到的，也就是平台的可访问性（accessibility）。这是一个通用术语，用来描述系统在不修改的情况下被尽可能多的人使用的程度[23]。本研究中的可访问性，是指主流媒体的网站是可以访问的，而且在其网站上开通了网络问政栏目。通过对291个样本的逐一体验，本研究发现所有样本中符合此条件的比例是47%，其余53%则因未检索到站点、无法显示正常内容、无法注册或无法打开等原因不具有可访问性（如图1所示）。

随后对主流媒体平台上的网络问政服务进行可用性检验。可用性（availability）表示服务可用的概率，是某个系统由于其一个或多个部件的故障而导致服务退化或中断的程度[24]。本研究中是指主流媒体所提供网络问政服务正常运行的概率。上述47%的可访问性样本中，有92%的样本所提供的网络问政服务是正常运作的，其余8%的样本因为网络问政网页打不开、无发帖提问渠道、手机号码无法收到验证码而不能登录、网页内容空白等原因不具有可用性（如图1所示）。

每个网络问政栏目都有其入口指引。通过考察上述可用的网络问政服务样本的入口指引，本文整理出四种主要模式（如图2所示）：一是主流媒体在自有平台上创建网络问政栏目，占比约58.3%；二是与本地的市民热线（如12345或行风热线）合作，基于热点事件跟踪报道，占比约2.4%；三是通过主流媒体平台跳转至本地政府门户网站的政民互动栏目或者是本地问政平台，占比约38.6%；四是通过主流媒体跳转至人民网的领导留言本地板块，占比约0.8%。

主流媒体在平台自身建设中，致力于打造全媒体覆盖的渠道以满足不同受众的需求（如图3所示）。既有“网站+微信公众号+微博+微信小程序+手机App”多个渠道的组合，占比约1.3%，也有使用手机App提供服务的单一渠道，占比约89.3%。

可以看出，主流媒体的网络问政服务建设已达到一定的规模，但各地在具体的平台建设中，存在一定的差异。以入口指引为例，从地理位置看，东部的主流媒体多采用市民热线的方式开展网络问政，西部主流媒体的网络问政入口则主要是人民网的本地频道，在行政区划上，市民热线是省级主流媒体开展网络问政的主要入口，市级则多采用跳转至人民网本地频道的方式，县一级的入口指引方式则相对丰富，较省、市两级，县级在自建平台和本土化平台上着力明显（如图4所示）。

2.全国各级主流媒体网络问政服务功能建设情况

主流媒体网络问政的服务功能设计各有其特点，总体看来，既有为政民互动设计的服务功能（如互动方式、表现形态、问政对象），也有为保障网络问政顺利进行设置的内部条例（如问政所需信息、隐私保护），还有促进主流媒体自我监督、优化的评价反馈功能（如回复、评价、统计和排行）。

网络问政的互动方式，是指主流媒体设置的供民众提出诉求、政府官员解答问题的方式。通过对有效样本的逐一使用体验，梳理出六种较为常见的方式：（领导/市长）信箱、留言板、民意征集、社区论坛、视频直播、电话热线+媒体报道。不同媒体各有特点，既有单一的方式，也有多种方式并存。最为常见的是留言板，占比约60%；其次是（领导）信箱，占比约22.7%；网络视频直播是新媒体语境下的新形式，占比约9.3%（如图5所示）。

网络问政的表现形态，是指主流媒体为民众表达诉求提供的内容表现形态，主要是文字、图片、录音、视频、现场问答五种。样本调查中既有单一形态，又有多种形态组合。其中，最受青睐的形态是“文字+图片”的组合，占比约48%；其次是“文字+图片+视频”，占比约25.3%。此外，现场问答也占有一定比例，约9.3%（如图6所示）。

网络问政的问政对象，主要是指主流媒体为民众提供的网络问政服务有哪些政府部门或者领导参与，包括中央部委、各省市县直属机关单位、各省市县领导等。本研究发现，有效样本中有61%的主流媒体所提供的网络问政服务是有政府部门参与的，有7%是由媒体本身作为问政对象提供服务的，32%则是没有明确问政对象的（如图7所示）。

问政所需信息，是指主流媒体要求用户在参与网络问政时需要提交的信息。根据《互联网用户账号名称管理规定》的要求，互联网信息服务使用者需通过真实身份信息认证后注册账号[25]。此外，用户一般还要额外提供一些信息，例如手机号码及其验证码、电子邮箱、身份证号码等。除8.1%的主流媒体不需要提交额外信息外，手机号码及其验证码是最常见的信息请求，占比约41.9%（如图8所示）。

隐私保护是指主流媒体保护民众匿名性的一种设置，民众在提交留言时可以选择“公开/匿名”提交。一方面符合《互联网用户账号名称管理规定》的“后台实名、前台自愿”的原则[26]；另一方面也可以缓解民众出于隐私担忧而不使用服务的行为[27]。既有样本中约有66.2%的主流媒体为用户提供匿名保护的服务选项（如图9所示）。

回复是政府部门或领导对问政人问题的回复，是否有对口负责的部门在一定时间内予以答复，是否有答复内容。其中，视频直播既有现场回复或提供解决方案，也有事后办理或媒体进行追踪报道的；答复内容既有具体解决方案，也有诸如“已转办、已转交xx办理”的回复。既有样本中，超过60%的主流媒体提供的问政服务有回复功能（如图9所示）。

评价是指问政人对政府部门解决方案的评价，既可以是文字的自由评论，也可以是“满意/不满意”的选项。样本中约有58.7%的主流媒体开放了问政人对解决方案的评价功能，包括留言评价、点赞、满意/不满意评价、五星评分等形式（如图9所示）。

统计和排行功能对政府及各部门办理留言有积极的督促作用，通过网络问政平台的后台程序，不仅对问政留言的数量、回复率等数据进行统计，而且对各部门或所属区域办理帖、回复总数、回复率等进行排行，在一定程度上起到推优示范的作用，鼓励各级领导积极回复网民关切问题。约有58.7%的主流媒体以各种形式对回复情况进行统计，包括回复总数排行榜、回复状态统计（例如，已办理、审核中、未办理等）、回复率统计等；约有33.3%的主流媒体对留言情况进行排行，包括历史总留言、今年留言、同领域/类别留言等（如图9所示）。

各级主流媒体在网络问政服务过程中，尽可能完善功能以满足不同民众的需求，从而达到“解决问题、汇聚民意、社会监督”的目的。但不同媒体在功能建设上仍存在一定的差异，以内容表现形态为例，东部地区为民众提供的留言提交形态及其组合更加多样化，省一级的视频化程度较高，市一级则注重“问题征集+现场问答”，县一级的内容表现形态丰富，地区差异化较大（如图10所示）。

网络问政服务需要多方共建。在平台建设上，网络问政服务作为主流媒体平台的其中一个功能板块，需要在保障基础运转的前提下，有序拓展其平台（渠道）边界，适应网络平台生态演进规律，让用户“看得到”“找得到”“想得到”。在功能建设上，主流媒体网络问政服务既要不断提升用户体验，帮助用户客观、全面、顺畅地反映诉求，同时也要建立反馈、评价、监督机制，打通政府部门、媒体机构、第三方研究机构等之间的协作关系，切实提高网络问政服务质量，让用户“能参与”“会参与”“想参与”。

（二）主流媒体网络问政服务中存在的问题

谢新洲研究团队于2020年对3000名网民开展“新媒体社会影响”问卷调查[28]。结果显示，47.7%的被访者在网上关注或讨论过公共事务或政治问题，他们中72%的被访者对“政府重视网络民意”的陈述持正面态度（50.5%同意，21.5%非常同意），说明被访者参与网络问政的潜在意愿较高，主流媒体开展网络问政具备较好的群众基础。对“当前政府的网络政务服务（网上办事、信息公开等）水平有待提高”这一观点，有72.3%的被访者表示同意（50%同意，22.3%非常同意），说明当前的网络政务服务仍无法满足广大群众需求，主流媒体网络问政服务作为其中的重要组成，仍有待优化。结合上述现状分析，发现当前主流媒体网络问政服务仍存在一定的改进空间。

首先，技术仍是制约主流媒体能否提供良好的网络问政服务的因素之一。如前文所述，当前仍有一定比例的主流媒体所开展的网络问政服务“形同虚设”，不具备最基本的可访问性和可用性，沦为“僵尸平台”，严重影响了主流媒体的公信力和影响力。

其次，主流媒体对网络问政服务的定位不明确，服务功能设计不合理。主流媒体开通“网络问政”服务，旨在搭建起政府和网民互动的桥梁，帮助网民解决实际问题。主流媒体在其中的主要作用是凭借自身的公信力和信息流转能力，提升问题上传、问题分配、进度督促、问题解决、评价反馈等各环节的效率和质量。然而，仍有一定比例的主流媒体采用简单化的“跳转”逻辑，或未能将相关主体整合进网络问政服务体系，其应有的信息资源配置作用未能有效发挥，网络问政服务实际质量有限。

第三，个人信息索求过多也是影响民众网络问政参与意愿的影响因素之一。现有研究表明，信息请求（information request）会影响隐私权衡的风险面[29]，所以需要保护用户的匿名性[30]以缓解其隐私担忧。然而，目前仍有部分主流媒体在开展网络问政服务过程中，除个人真实身份信息外，还要求用户提供额外信息，同时对用户的问政内容是不提供匿名保护的。

第四，主流媒体网络问政服务中的评价反馈机制仍不健全。这些机制不仅可以对政府部门、主流媒体机构起到督促作用，还可以提升民众的满意度，而满意度会显著影响用户对信息系统的采用意愿[31]。然而，当前仍有部分主流媒体在开展网络问政服务时，其回复统计、满意度评价和统计排行等功能是缺位的。

综上所述，本文对主流媒体提供网络问政服务的过程进行系统梳理，形成了如图11所示的四个必要环节。政府通过电子政务提高透明度的承诺并不能转化为民众参与或参与的增加[32]，但特定的媒体和内容类型可以产生更高的参与度[33]。主流媒体提供网络问政服务的特殊性和优势在于：作为“中间人”，主流媒体在网络问政中能够更加客观地承载网络舆情[34]。尤其是在监督服务环节，主流媒体通过设置回复时间、回复内容、满意度评价等功能，可以有效避免在网络问政服务中因“选择性回应”[35]“快回应”[36]等现象导致的公共满意度低、伪民意冲击民意真实性[37]等问题，充分发挥其吸纳民意的作用，助力领导干部走“网上群众路线”。