个人养老金制度的意义和功能

01 个人养老金的内涵、发展背景及意义

1.个人养老金的内涵

对第三支柱个人养老金的理解可以分为狭义和广义两类。狭义上，第三支柱个人养老金是政府依据相关法规建立的、以账户制为基础、个人自愿参与、有财税政策支持、以个人养老为目的的基金积累型养老金制度。广义上，第三支柱个人养老金包括所有由居民个人自愿购买的、具有养老属性的金融产品，即所有由个人出资购买的、用于满足退休后养老资金需求的具有保障功能的产品。根据《关于推动个人养老金发展的意见》，我国个人养老金制度主要指的是狭义概念，即：建立国家税收政策支持、以个人养老为目的、自愿加入的账户制个人养老金制度；通过个人账户投资购买保险、基金、银行理财和信托等养老金产品；实行市场化运作。个人养老金的主要特征是以养老为目的、以个人为主导、参与人可享受税收优惠政策支持且个人养老金资金账户可继承。

《关于推动个人养老金发展的意见》鼓励个人开设个人养老金账户，与基本养老保险、企业（职业）养老保险相衔接。至此，我国第三支柱个人养老金实现了由个人税收递延型商业养老保险到个人养老金的过渡。与之前的个人税收递延型商业养老保险相比，个人养老金制度主要有以下几方面的不同：

其一，由产品制转为账户制，即由之前对个人税收递延型商业养老保险的定向购买转变为账户制下先存资金后买产品；

其二，可投资产品更加多样化，参与人可以在商业养老保险的基础上，自主选择银行理财、储蓄存款、公募基金等金融产品进行投资；

其三，拓宽了第三支柱个人养老金的覆盖面，由之前的“工薪收入者和个体工商户”扩大到“参加了职工保险和居民养老保险的劳动者”，纳入了居民参保人群；

其四，对于监管主体的要求更加明确。个人税收递延型商业养老保险实施时只笼统要求“有关部门各司其职”，而个人养老金则明确了相关部门的职责——人社部、财政部负责宏观指导、政策制定和运行监管，税务部门和金融监管部门依法实施相应的税收征管和风险监管；

其五，交费标准更加公平和简明，个人税收递延型商业养老保险的交费标准是，工薪收入者“按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低办法确定”；个体工商户“按照当年应税收入的6%和12000万元孰低办法确定”，而个人养老金统一了工薪收入者和个体工商户的交费标准，明确“参与人每年缴纳个人养老金的上限为12000元”，且可“适时调整缴费上限”。

2.个人养老金制度出台背景

第一，我国人口老龄化问题日益严峻，给现有养老金体系带来沉重负担。根据国家统计局数据，截至2021年底，我国60岁及以上人口26736万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口20056万人，占比超过14%，已经进入“中度”老龄化社会，且预计到2035年将超过20%，进入“超级”老龄化社会（也称为“重度”老龄社会）。人口老龄化问题给我国养老金体系带来了沉重负担。中国保险行业协会预测，未来五到十年，我国的养老金缺口将超过八万亿元，而随着人均预期寿命的延长，我国养老金体系的制度赡养率也将不断提升。如果不积极发展养老金制度和养老市场，我国可能面临“养老陷阱”。

其二，我国现行的养老金体系发展呈现不平衡不充分的局面。从国际经验来看，多支柱养老金体系是主流模式，也就是说养老金问题的解决需要政府、企业和个人等多主体共同参与和分担。因此，在推动第二支柱职业养老金发展的同时，更需要大力推进并激励第三支柱个人养老金的发展，通过养老责任的有效分担，实现养老金积累水平的提升和养老金制度的财务可持续性。我国养老金体系存在第一支柱“一支独大”的结构性问题，而第二支柱规模过小、第三支柱尚处于起步阶段，均未能实现对第一支柱的有力支撑。面对日益严峻的老龄化形势，养老金负担过于依赖第一支柱养老金，不仅会使养老资产出现总量储备不足、结构不均衡等问题，影响老人晚年生活水平，还会导致政府责任泛化，使社会和老年人对政府期待过高，对财政可持续性和人民福祉产生不利影响。

其三，政策“组合拳”鼓励发展个人养老金。我国个人养老金概念的提出最早源自1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，《决定》明确提出，要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。在新时期，2018年4月，中国财政部等五部委联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，决定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点工作。这标志着我国第三支柱个人养老金制度的正式落地。2018年8月，证监会批准了8家基金公司的养老目标基金，包括8只养老目标日期基金和6只养老目标风险基金。养老目标基金采取基金中的基金（fund of fund，FOF）的运作方式。2021年9月，银保监会对外发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，选择“四地四机构”开展养老理财产品试点，并在2022年3月后，进一步将试点范围扩大到“十地十机构”。2022年4月，国务院办公厅下发《关于推动个人养老金发展的意见》，提出要“推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金”；2022年5月，银保监会在《关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》中进一步提出，“支持和鼓励银行保险机构依法合规发展商业养老储蓄、商业养老理财、商业养老保险、商业养老金等养老金融业务”。2022年5月13日，银保监会对银行保险机构开展养老储蓄问题作出回应，初步考虑由中农工建四大行在部分城市先行先试，试点期限暂定为1年。同年6月25日，证监会发布《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定（征求意见稿）》，规范个人养老金投资公开募集证券投资基金业务。

3.个人养老金制度的意义

发展个人养老金制度主要有以下三方面的意义：提高养老财富储备水平，更好地应对人口老龄化问题；改善养老金三大支柱的结构性失衡，缓解养老金体系发展的不平衡与不充分问题；拓宽第三支柱个人养老金的投资范围，扩大制度覆盖人群。

第一，发展个人养老金制度有利于提高养老财富储备水平，更好地应对人口老龄化问题。个人养老金制度的发展有利于提高养老金替代率，更好的应对人口老龄化问题。一方面，人口老龄化使得老年赡养率不断提高，进而导致我国第一支柱公共养老金替代率呈现下行趋势。发展第三支柱个人养老金可以在一定程度上发挥其补偿功能，缓解第一支柱公共养老基金替代率下降带来的问题，提升其可持续性。另一方面，第二支柱职业养老金无法覆盖灵活就业人员等特殊人群，而随着这些特殊群体的不断扩大，第三支柱个人养老金可以发挥对第二支柱职业养老金的补充作用。基本养老保险参保人均可自愿参加个人养老金制度，为个人退休生活积累长期稳定的养老资产储备，这为职业养老金计划之外的人群实现补充养老计划提供了新的选择和机会。

第二，改善养老金三大支柱的结构性失衡，缓解养老金体系发展的不平衡、不充分问题。养老金问题的解决需要政府、企业和个人等多主体的参与和分担，但是，我国养老金体系存在第一支柱公共养老金一支独大的问题，而作为第一支柱有效补充的第二、第三支柱发展严重滞后，其中第二支柱职业养老金覆盖面窄、规模小。在这种情况下，发展第三支柱个人养老金显得尤为紧迫，且意义重大。一方面，我国第一支柱的公共养老金是由政府主导的，旨在保障广大离退休人员的基本生活需要。截至2021年3月底，我国基本养老保险参保率已超过90%。虽然第一支柱覆盖人群广，但是第一支柱独大给政府财政带来了沉重压力。同年，财政补助占养老金总支出的比重接近15%。日益严重的人口老龄化问题使得养老金的整体可持续性面临严峻挑战。另一方面，第二支柱企业年金发展缓慢，覆盖率远低于第一支柱的基本养老保险。截至2021年底，参加企业年金的职工只有2875.24万人，覆盖率仅为6.15%。第三支柱个人养老金的发展可以通过个人养老金的长期规划和储备，缓解养老金体系发展的不平衡、不充分问题。

第三，个人账户的形式可以拓宽个人养老金的投资范围，扩大制度覆盖人群。一方面，个人养老金制度的建立，意味着我国第三支柱个人养老金已经从个人税收递延型商业养老保险向个人养老金转变，制度模式也由之前的产品制转为账户制，即由之前的定向购买转变为先存后买，参与人可以自由选择购买各种养老投资产品——商业养老保险、银行理财、储蓄存款和公募基金等。这不仅简化了产品投资和退税流程，而且拓宽了养老金融产品的投资范围，在更好地实现个人养老金保值增值的同时，突破单一业态的局限，鼓励金融机构实现经营创新。另一方面，个人养老金制度的建立，还意味着已经参加职工保险和居民养老保险的劳动者可以自愿参加个人养老金，相比于之前只针对工薪收入者和个体工商户的税收递延型商业养老保险，明显拓宽了覆盖人群。