第三节 研究路径取向：新制度主义

传统制度主义经过行为主义的冲击后演化为新制度主义，新制度主义不是政治理论，而是看待政治问题的“一种组织性视角”，作为一种“宽泛的，纵然也是多样化的研究政治的取向”。制度作为解释政治生活的自变量，也会作为因变量被解释。新制度主义的各种范式侧重政治本体的各个侧面，规范制度主义偏重规范和价值影响个体和群体行动者的行为；理性选择制度主义强调行动者的主观能动性和个体的行为偏好，将政治制度看作是追求自身利益最大化的政治行动者实现目标的动机和游戏规则体系；历史制度主义重在考察路径依赖问题，即先前的选择制约未来的决策，从路径依赖到路径断裂是传统向现代转型的开端。其实，这三个研究取向是可以调和相容的，个体利益计算与偏好取舍和制度规范之间是相互形塑的，相互改变的，制度相对于某一时刻的行为者而言是先在的本体，是先前历史的结果，对当下的行为者具有规约作用，作为既存的制度结构束缚着行为者的选择，“制度被视为置内容于行为者的偏好之中”，行为者的主观选择受制度制约。[8]但是制度作为具有标准化和一致性的规则，会持续演变而非一成不变。将制度经济学原理应用到政治科学研究领域产生理性选择研究取向，理性选择理论视制度为“结构选择”的工具，是人为建造以追求最大效用的工具，是“被选择的结构”。理性选择理论认为“政治制度是用来解决集体行动问题——即从合作中取得最大收益——的人类建筑。当制度不再服务于行为者的利益时，制度就可以被取消——它们只为个体行为提供短期约束”。但是进一步看，“制度往往是自我强化的，并且显而易见是具有持续性的。只有在改变制度的可能收益超过改变制度的预期成本——这包括学习如何在新的结构内进行运作的学习成本、对付新的不确定性来源的成本以及参与变革的成本（这本身就代表了一个集体行动的问题！）——的地方，行动者才会改变制度”。[9]路径依赖是历史制度主义的核心概念，某个重要历史时刻曾经在关节点上影响政治体系的多个相关变量在某个时空点上结合产生因果效应，先前政治行动者们在这个关节点上选择的制度安排一旦运行就会随着时间推移自我强化和获得持续性和稳定性，作为制度受益者的政治行动主导者如果边际效益上升，报酬递增，自然而然拥护这个制度，发明一套国家理论来解释现存制度的合法性，借助政权的力量塑造意识形态作为价值规范传播，久而久之，作为政治行动主导者的统治阶级、作为社会制度和规则核心的政治制度与借以解释和论证前两者存在合法性的意识形态三者构成有机整体，相互强化，形成制度结构，外在制度结构对个体和群体的政治活动发挥规约作用。正如亨廷顿所言的制度在运行中得到巩固，发生制度化变迁，获得了稳定、复杂性、独立性、适应性。制度的路径依赖如同出发后定向行驶的车辆要转向另一条道路会使得成本高昂，扭转方向改道行使的成本太高，制度的受益者不愿做出尝试，直到某个边际效益和边际成本相同的临界点出现，边际成本越来越高超过边际收益，行动者才会决心改变制度。制度会发生增量式演化，也会在戏剧性时刻发生“断续性均衡”。制度形成和变迁方式可分为有目的的设计、突发性变革、缓慢演化三种类型，改革中各派社会力量为利益再分配而斗争，预先设计的制度可能在与其他规范和价值的竞争中失去机会要素的支撑而偏离变革发起人的目的，于是要重新设计制度。在制度规范和理性选择之间可以相容，“在理性选择制度主义之间，存在着一种不断增强的共识，这种认识认为，行为者、制度（行为者就是在这些制度之内进行操作的）以及指引行动的共同知识，都在文化上被构筑起来了”[10]。新制度设计是理性选择的产物，执行集体的协议有利于每一个人的利益，协议规则长久运行就形成规范和价值，约束后来者的行为。如果新制度设计的预期收益高于变革成本，受益者就会支持变革，产生变革的动力源泉。

一个时代的主流思潮的变迁对制度变迁具有重要导向作用，影响行动者的偏好内容和行为选择。既有的制度限制了行动，变迁变得不可能，除非有外部事件冲击，使现状无法维持，或者发生思想观念的大动荡，外来新观念输入行动者的大脑，左右其抉择。理性的个人作为本体，作为主权者时制度被理解为个人追求最大效用值的人为结构，只要制度的收益还能高过成本，制度就得到坚持。但是个人在制度变迁中可能是非理性的，单个个人无法设计制度并监督别人也和自己一样遵守，为了不导致“公地的悲剧”而主动束缚自己不去使用不受限制的公共资源是不符合个人的利益的，不能带来个人效用最大化。个人在制度设置上既然非理性，就需要转向集体行动来解决制度供给缺乏问题，进行制度创新，在制度需求和制度供给之间寻求平衡，适当限制单个个体的效用最大化追求从而有利于实现能代表每一个个体的集体利益，在制度变迁中是集体理性在起作用。个体之间达成协议过程包含着交易成本，协议作为对集体有利的制度要发生规约作用还需执行成本。走在集体行动之前的是新观念产生、传播和接受。制度设置在个人层次上的非理性困境诉诸集体之后如何产生集体行动理性呢？如何将个体理性和集体理性勾连起来，使得个人趋利避害理性计算不阻碍达成对集体有利的协议，突破个体理性的局限，促进集体的利益从而保障仅凭个体单个行动无法达成的自利目标？新观念导致制度变迁如何可能？观念的发明、发展、传播、修正、扩散过程和制度设计过程同样需要交易成本，激发观念和设计制度来扭转现状都会遇到维持稳定而难以导致变迁的同等处境。何以突破此等窘境？理性选择理论无法解释观念和制度预设在制度变迁中的先导作用。将个体作为唯一真实本体的理性选择理论视制度和观念为外在于个人的工具，认为个人是社会和政治生活的主体单位，不可化约，制度和观念只是为促进个人利益而去精心设计的，“个人想要的东西乃通过假设给定，并假定这些行为者对于手段和目标的计算是理性的，观念只是行为者加以工具性利用的某些东西，只要能够有益于实现他们的利益。他们不可能从根本上改变行为者实际所欲的某些东西”[11]。一种有利于某个政治共同体改变困境而需要不去触及既有致命障碍或付出巨大成本的新观念成为广泛争论的焦点，变成讨价还价的筹码，逐步为行动者们所接受就成为制度变革的起点，因为观念的提出和传播毕竟比制度的设计和推行所需交易成本低得多。运用观念来解释历史变迁是由伯尔曼（Sheri Berman）的研究取得突破性进展的，“伯尔曼对观念因果属性的关注为历史制度主义取向提供了一个制度变迁如何以及为何发生的成熟理论”[12]。伯尔曼颠倒了理性选择理论的本体假设，认为观念、信仰、意识形态本身就是具有资格的力量，可以改变需求，塑造行为，同样是真实的。伯尔曼的研究“将行为者具有固定不变的或者‘给定’利益的观念加以问题化”，[13]将行为者的偏好问题化，在其《社会民主党人的时刻》中以德国社会民主党因为固守马克思的观念而不去采取措施克服经济危机，导致大失败，最终为希特勒法西斯专政让路的事实与瑞典社会民主党及时调整国家在面对经济危机时刻的角色，采取有效政策渡过难关的事实做对比，证明观念和信仰的对立导致完全相反结局。伯尔曼在本体论上建构一个制度和观念优先于个人的世界观，“将制度和观念，而非个人，作为基本单位。在这样一个世界中，个人受到其观念和制度背景的影响并被建构。就此而言，观念能告诉行为者需要什么，以及当观念变化时个人的偏好随之改变”[14]。观念能够塑造偏好，建构偏好，改变行为，政治精英们及时吸纳和发展出新观念，创造出能够改变行动者偏好的新观念，广泛动员众多的社会团体，感知它们的利益诉求，改变它们的观念，塑造它们的偏好，综合各个团体的利益成为共同利益，加以明确表达，以之引导群体的行动，推动制度变迁。

现代国家制度结构产生比较高的社会、经济、政治绩效。西方在文艺复兴之后经过长期战争摧毁了封建制度和神权体系，建立了君主主权国家行政官僚机构，随后启蒙主义的个人主义、自由、平等、博爱观念滋生新的政治哲学理论，经历了统一和强大两个前后递推的阶段后建构宪政秩序，即从马基雅维利、霍布斯时代过渡到洛克时代，契约论取代了君权神授论，政府的合法性来自政府与人民的约定，政府合法性取决于被统治者的同意。权力必须被宪法规范制约，防止当局滥用人民授予的政治权力，而限制政府权力的有效方式就是权力分立制衡相互制约，孟德斯鸠提出三权分立制衡理论标志现代国家建构理论趋于成熟。在有限政府理论指引下建构权力分立制衡的现代国家基本政治制度结构、私人产权制度和市场经济规则一起构成西方世界兴起的制度基础，政治制度、经济制度、思想文化观念“三位一体”。国家、政府、统治者三者关系尽管在实践中有时重合，但是在理论上是界限分明的，现代国家建构完成就基本定型了，选民通过法定选举程序定期更换统治者重组政府，作为当局的政府官员群体在法治规则下处理政府日常公共事务。国家的利益和统治者的利益不重合，国家受到社会的制约，和社会互动，有责任促进社会成员的利益提升。不管是马克思的作为统治阶级实现自身利益的工具的国家还是诺斯的作为“暴力潜能”的国家，都有追求权力租金最大化的倾向。马克思认为国家提供统治秩序，统治者会制定有利于自己的产权结构规则，凭借政治权力追求占有经济利益，获取权力租金，在统治者和社会进行利益博弈的零和游戏中将社会群体收益降至最低，激化阶级对抗，造成无效率的国家。与之相对，诺斯认为国家要清晰界定产权结构，保护私有产权，制定和执行公平合理的博弈规则，促成私有产权拥有者之间以最低交易成本达成协议并监督合同的执行，通过促进社会产出的最大化来换取税收，统治者获取租金的方式不是剥夺社会群体，而是通过保护产权，降低交易成本以促进经济增长繁荣来培植税基增加税源，收取税收作为租金，这种高效率的国家制度结构是西方兴起的根源，“有效率的产权也许导致国家的高收入，但与那些较无效率的产权相比，由于高交易费用（监督、检测和征税）会减少统治者的税收，因而统治者常常发现他们的利益所在与其说是准予垄断，不如说是导致更激烈竞争状态的产权”[15]。西方现代国家建构完成后呈现出来的宏观的国家制度结构直接规定着微观层面制度安排中各类经济、社会、组织结构及其相互间的规范关系，进而影响制度安排在实际运行中展现出来的绩效。个人和群体的偏好内容和行动逻辑在制度结构环境中被可以预期行为者行动结果的具体制度安排所制约，个人行为及其结果是可以预期的，是被建构出来的。有效率的制度安排能够对行为者的努力产生正向激励机制，“提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人（或团体）可以合法竞争的方式”[16]。在制度安排约束下的个人和群体追求自身的效用最大化，带动社会的经济增长与繁荣，产生制度的经济绩效。西方国家在权力分立制衡的政治结构下做出清晰有效的产权安排，个人和群体的行动在普适性的法律约束下接受独立公正的司法机关的裁决，政治、经济、社会各类形形色色的组织之间的关系是权责明确的，达成协议和执行合约的交易成本都相对较低，制度安排产生的政治、社会、经济绩效都相对较高。早期现代国家制度的绩效主要表现为经济绩效和社会公共事务治理绩效，而对于第二波、第三波现代化的国家，国家的现代化过程中经济增长，社会结构分化，新观念新价值观传播，导致人们的期望值升高，超过政府所能提供的程度，即亨廷顿所说的经济增长导致社会动员，社会动员提高社会期望，当期望受挫时就变得情绪沮丧，转而诉诸政治参与，但是后发现代化国家的现实往往是尚未建立起制度化的政治参与渠道时就面临过度政治参与，即政治参与走在政治制度化之前，这就导致政治衰朽，社会失序。[17]所以对于后发国家而言，政府接受社会群体的利益诉求，提高利益综合能力，产生政治绩效。由政治制度结构和制度安排产生的政治绩效比一时的经济绩效还重要。与经济绩效和社会治理绩效相比较，政治绩效确实是不易使用硬性指标衡量的，一般将政府能力作为衡量政治绩效的重要指标。美国学者泰利斯在评估国家实力时将政治绩效看成是政府将国家意志转化为现实的能力，其基础是国家汲取财政的能力、国家控制其机构的有效性和国家对于社会的渗透程度。[18]政府要具备这些能力就需降低政治交易成本，诺斯借用制度经济学原理创造交易费用政治学，对政治交易费用的表述较具代表性，“政治市场的效率问题是问题的关键，如果政治交易费用较低，且政治行为者有明确的模型来指导他们，其结果就是有效的产权，但是政治市场的高交易费用及行为者的主观偏好，往往导致产权无法诱导经济增长，组织也不能作为创造更有生产率的经济规则的激励”[19]，让作为制度安排的政治交易规则不需花费过高的交易成本就能得到政治共同体成员们的遵守，保护产权，促进公共事务良善治理，稳定政治秩序。现代国家宪制秩序规范有效运转能够节约政治交易成本，提高政治绩效。政治绩效关键在政府能力，政府能力最终要依靠政府的合法性与当局的法理型权威。政治权威获得自动服从的过程就是塑造政治统治的合法性，领袖个人魅力型权威和传统型权威在急剧变迁的现代社会不足长久依靠，社会观念转变，臣民型政治文化向公民型政治文化转变，这就要求政府具有合法性，当局需要获得法理型权威。人民按照民主程序选出政策的制定者和执行人，横向权力结构在相互制约监督下按照宪法性法律法规运转，迫使政务官与职业文官尽职尽责，恪尽职守而不滥用公权谋取私利。

新制度主义研究取向中各派系所立足的本体论差异使得各自的解释相互竞争，各有优长，旧制度主义、理性选择理论以个人主义作为本体论，视观念和制度为个人追求偏好的工具，即为行为者所设计以帮助其获取所需的工具。历史制度主义要解释制度变迁，将观念、制度作为本体，假定“行动者的偏好和行动是先在的制度背景的产物”，以制度作为理论原点，观念、制度优先于个人，观念预设制度建构的结局，制度是“结晶化的观念”，制度一旦得以建构将会自我强化，并且形塑行动者偏好的内容，“观念不可化约为个人的偏好，相反它决定了这些偏好的内容，因此行为者得以挑战制度并带来变化”。[20]基于不同本体论的研究取向相互竞争，各有局限，各有优势，可以用来解释某个实际问题，超越单一本体论的解释功能。新制度主义各种分析取向以西方历史背景下产生的现代民族国家形态为经验基础，在将其应用到农耕文明之上的清朝君主专制政体转型时需要面对研究路径和研究对象之间区隔跨越问题，需要将各种理论范式及其研究取向互相取代或补充来解释历史现象，根据中国历史经验创造新理论和新研究路径。