第一章 绪论：“决胜脱贫攻坚，共享全面小康”的庄严承诺

第一节 研究背景

一、课题研究的国内背景

2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会郑重提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。这标志着，在辽阔的中华大地上，具有5000多年文明史、饱经沧桑的古老中国，在中国共产党的英明领导下，在经历了28年艰苦卓绝的斗争并建立了中华人民共和国，经过近30年的社会主义革命和建设，尤其是30多年的改革开放之后，已经发生了翻天覆地的历史性巨变，开始阔步迈向中华民族伟大复兴的新征程——决胜全面建成小康社会，满怀豪情开启全面建设中国特色社会主义现代化强国的新时代。

到2020年全面建成小康社会，是中国共产党带领中国人民迈向社会主义现代化“两个一百年”奋斗目标的第一个，是中国共产党“向人民、向历史做出的庄严承诺，是中华民族伟大复兴征程上的又一座重要里程碑”[1]。全面建成小康社会与全面建设社会主义现代化强国，对于实现中华民族伟大复兴都具有重要的意义，前者是关键一步，后者是前者的深化与提升。全面建成小康社会中“小康”指的是发展水平，“全面”指的是发展的平衡性、协调性、可持续性。[2]这就要求在推进实现这一目标的过程中，要做到“三个全覆盖”：一是建设领域的全覆盖，二是成果享受的全覆盖，三是实现区域的全覆盖。“建设领域的全覆盖”，就是要做到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”统筹推进，“促进现代化建设各个环节、各个方面协调发展”[3]; “成果享受的全覆盖”，就是要牢固树立共享发展的理念，“践行以人民为中心的发展思想，把实现人民幸福作为发展的目标和归宿，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[4]，使全面小康成为惠及全体人民的小康；“实现区域的全覆盖”，就是不仅要使全面小康社会覆盖到东中西部，还要促进城乡区域的协调发展、融合发展。正是在这个意义上，2012年12月29日、30日在河北省阜平县考察扶贫开发工作时，习近平同志就明确地指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。大家要深刻理解这句话的含义”[5]。2015年1月29日，习近平同志在国家民委《工作简报》第6期上所作的批示中指出，“全面实现小康，一个民族都不能少，一个都不能掉队。”[6]在党的十八届五中全会上，习近平同志指出：“《建议》把农村人口脱贫作为全面建成小康社会的基本标志，强调实施精准扶贫、精准脱贫，以更大决心、更精确思路、更有力措施，采取超常规手段，实施精准脱贫工程，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[7]，将这一任务作为“十三五”规划的一项底线性任务和标志性的指标。

“现行标准下农村贫困人口实现脱贫”的要求是“两不愁、三保障、一高于、一接近”，即“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”[8]。根据国家统计局公布的数据，截至2014年底，我国还有7000多万贫困人口。[9]这些贫困人口绝大多数分布在边远山区、革命老区、边境地区和少数民族地区等集中连片特困地区，生产生活条件差，基本公共服务水平低，自然生态恶劣，减贫成本高，脱贫难度大。如期实现这一目标，不啻是“打一场硬仗”。为此，2015年11月29日颁布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出：“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。”[10]同时明确要求：“各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，切实增强责任感、使命感和紧迫感，切实解决好思想认识不到位、体制机制不健全、工作措施不落实等突出问题，不辱使命、勇于担当，只争朝夕、真抓实干，加快补齐全面建成小康社会中的这块突出短板，决不让一个地区、一个民族掉队，实现《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》确定的脱贫攻坚目标。”[11]在2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平同志发出“坚决打赢脱贫攻坚战”的号令，他指出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”[12]这充分体现了以习近平同志为核心的党中央打赢脱贫攻坚战的坚强决心和坚定信心。

为打赢这场脱贫攻坚战，党中央提出了实施“精准扶贫、精准脱贫”基本方略的要求。“精准扶贫、精准脱贫”二者紧密联系，前者为手段，后者是目的。2017年3月，习近平同志在参加十二届人大四川代表团审议时指出：“脱贫攻坚贵在精准、重在精准、成败之举在精准。必须在精准施策上出实招、在精准推进上下功夫、在精准落地上见成效。”[13]这就要求在推进脱贫攻坚中，着力改变过去扶贫工作的传统模式，在宣传教育、力量动员、资源配置、帮扶举措等方面，做到“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退，全过程都要精准，有的需要下一番‘绣花’功夫”[14]。打赢脱贫攻坚战，必须绣好“精准扶贫”这朵花，使之结出“精准脱贫”之果。

党中央在这个时点上提出“精准扶贫、精准脱贫”这一基本方略，具有极其深刻的历史背景和重要的现实意义。为此，有必要对中国扶贫开发的历史进程作一个简要的回顾。

“精准扶贫、精准脱贫”是在改革开放以来我国扶贫开发取得举世瞩目的伟大成就，全面建成小康社会，脱贫攻坚面临着诸多新特点、新形势和新任务的背景下提出来的。回顾改革开放40年来中国扶贫开发的历程，可以加深我们对精准扶贫、精准脱贫方略的认识。

对改革开放以来中国扶贫开发阶段的划分，学术界已基本形成共识[15]，大致可划分为以下几个阶段：

第一阶段：以体制改革推动减贫阶段（1978—1985年）。中华人民共和国成立至改革开放前，尽管我国社会主义建设取得了举世瞩目的伟大成就，但由于经济发展的基础薄弱，加之人民公社制度对农民劳动积极性的严重影响以及“文化大革命”极“左”路线的冲击等因素的综合作用，我国农村贫困问题依然相当突出，绝对贫困人口仍大量存在，按当时我国政府的扶贫标准，到1978年农村贫困人口规模仍高达2.5亿人，占全国人口总数的25.97%，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率达到30.7%[16]。有学者以2010年的农村贫困标准（即农村居民人均可支配收入2300元）的当年价衡量，1978年我国农村贫困人口高达7.7亿人，农村居民贫困发生率为97.5%[17]。

面对如此严峻的农村贫困问题，党中央审时度势，果断推动了以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的农村改革，到1981年年底全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，1983年年底全国农村基本上实行了家庭承包经营责任制。1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上。同时配套实施了提高农产品价格（有18种农产品的价格平均上调24.8%）、发展农村商品经济等多项改革，极大地解放了农村的生产力。1978—1984年，我国农业产出平均每年保持了7.7%的增长速度，以不变价计算的农业总产值增加了42.23%，农民人均纯收入也由133.6元上升到1985年的397.6元，家庭联产承包制度这一伟大创举，不仅使中国农业迎来了“黄金增长时期”，而且在短短几年时间内解决了1亿多人的温饱问题。农村贫困人口的绝对数量从2.5亿人下降到1.3亿人，贫困发生率从30.7%下降到15.1%，成为人类消除贫困历史上的一项奇迹[18]。

在充分发挥“制度减贫”作用的基础上，中央开始对解决贫困地区群众温饱问题做出部署。1982年中央财经领导小组决定对“三西地区”实施为期十年的农业建设专项计划，从1983年开始每年拨款2亿元，支持该地区重点开发建设，并于1992年将该计划再延长十年[19]。1984年9月，中共中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》（以下简称《通知》），指出：中共十一届三中全会以来，全国农村形势越来越好；但农村经济还存在发展不平衡的状态，特别是还有几千万人口仍未摆脱贫困，群众的温饱问题尚未完全解决。为此，《通知》提出了六条措施和要求[20]：一是明确指导思想，改变贫困地区面貌的根本途径是依靠当地人民自己的力量，因地制宜，发展商品生产，增强本地区经济的内部活力，要纠正单纯救济的观点；二是进一步放宽政策，实行比一般地区更灵活、更开放的政策；三是减轻负担，给予优惠；四是搞活商品流通，加速商品周转；五是增加智力投资；六是加强领导，督促各项措施的落实。

第二阶段：以开发式扶贫推动减贫阶段（1986—1993年）。在这一阶段，为贯彻落实中共中央、国务院《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》的精神，国务院成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组）及其办公室。以此为标志，我国扶贫开发进入了有计划、有组织、有针对性地开展大规模扶贫开发阶段。1986年6月10日，国务院办公厅转发的《国务院贫困地区经济开发领导小组第一次全体会议纪要》指出：目前，全国仍有一部分地区生产条件很差，社会生产力发展缓慢，经济文化落后，部分农民的温饱问题尚未完全解决。各级党政领导部门必须下大的决心，争取在“七五”期间解决大多数贫困地区人民的温饱问题。并在这个基础上，使贫困地区初步形成依靠自身力量发展商品经济的能力，逐步摆脱贫困，走向富裕。[21]此间，国家建立了以县为单位的目标瞄准机制，确立了331个贫困县和256个扶贫专项贷款县为国家重点扶持的对象。后来国家在第七个五年计划中列了专章，即第十九章“老、少、边、穷地区的经济发展”。其中对支持“老少边穷地区”的经济发展提出了具体要求，明确提出：国家对老、少、边、穷地区继续在资金方面实行扶持政策；继续减轻老、少、边、穷地区的税收负担。进一步组织发达地区和城市对老、少、边、穷地区的对口支援工作。[22]

这一阶段扶贫开发的最大亮点是国家确定了开发式扶贫的方针，将此前主要通过救济方式短期解决贫困人口的生存或温饱问题的方式，转变到提高贫困人群和贫困地区的自我发展能力上，力求实现从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。主要措施是通过加强贫困地区基础设施建设，改善基本生产条件，帮助农民发展种养业，促进区域经济发展。通过采取上述措施，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。[23]

第三阶段：以综合性扶贫攻坚推动减贫阶段（1994—2000年）。经过大规模的开发式扶贫阶段，我国农村贫困人口大为减少。然而，以当时贫困标准来衡量，全国还有8000万贫困人口，他们绝大多数分布在地理区位十分特殊的区域——西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等[24]。还应该指出的是，这时候的贫困问题主要是温饱问题，凸显出解决这个问题的紧迫性。

进入90年代，我国改革开放已经推进了十几年，经济社会发展有了长足的进步，与此同时区域发展和收入分配的差距也开始凸显出来。改革开放初期，邓小平就提出了“两个大局”的设想。在1992年南方谈话中，他进一步明确指出：“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。”[25]这大大增强了解决8000万贫困人口温饱问题的紧迫性。基于此，1994年2月国务院召开了全国扶贫开发工作会议，做出了实施《国家八七扶贫攻坚计划》（以下简称《计划》）的重大决策部署。《计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。[26]

《计划》的实施具有与以往不同的鲜明特点，扶贫开发工作由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区（主要是贫困县）向扶持贫困村、贫困户（主要是没有解决温饱的贫困人口）转变。[27]实施“攻坚计划”的具体举措主要有：第一，确立了以到村到户为重点的扶贫方式。强调以贫困村为基本单位，以贫困户为工作对象，以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点。第二，重新确定国家重点扶持贫困县。根据当时贫困人口分布状况的变化，重新确定了592个国家重点扶持贫困县，覆盖了全国72%以上农村贫困人口。第三，加大了人力物力财力的投入。首先，大幅度地增加了中央扶贫资金投入，由1994年的97.85亿元增加到2000年的248.15亿元，累计投入中央扶贫资金1127亿元，相当于1986年至1993年扶贫投入总量的3倍[28]；其次，在集中连片的重点贫困地区安排大型开发项目，如中铝集团广西平果铝业就是这一时期代表性的工程之一；再次，建立党政机关定点帮扶、干部联系贫困户等制度和东西部扶贫协作机制，动员和组织社会各界广泛参与扶贫攻坚，组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、区等，体现了先富帮后富，走共同富裕之路的社会主义的本质要求。第四，建立“四到省”的工作机制，即明确资金、任务、权利、责任“四个到省”，强化省级党委、政府扶贫攻坚的责任。第五，多管齐下开展帮扶。推行了入户项目支持、最低生活救助、科技扶贫、劳动力转移、生态移民等多元化扶贫措施。[29]通过7年的攻坚，贫困地区的面貌发生了巨大的变化：基础设施得到了极大改善，592个国家重点扶持的贫困县累计修建基本农田6012万亩，新增公路32万公里，架设输变电线路36万公里，解决了5351万人和4836万头牲畜的饮水问题，通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。经济发展速度明显加快，国定贫困县农业增加值增长54%，年均增长7.5% ；工业增加值增长99.3% ，年均增长12.2%；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9%；农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%，高于全国平均水平。[30]扶贫攻坚实现了预期目标，农村绝对贫困人口由8000万人下降到3209万人，贫困发生率减少到3.4%，基本解决了贫困人口的温饱问题，使我国农村贫困从普遍性、区域性、绝对性贫困向点状分布和相对贫困发生转变。[31]

第四阶段：以整村推进与“两轮驱动”推动减贫阶段（2001—2010年）。这一阶段的扶贫开发面临着复杂多样的形势，概而言之有：第一，进入新世纪，我国迈入了全面建设小康社会的新阶段，这对扶贫开发提出了更高的要求。第二，经过二十多年的改革，我国已经基本建立起社会主义市场经济体制，社会主义市场经济条件下的扶贫开发将受到市场和资源越来越强的双重约束。第三，扶贫攻坚本身要解决的问题依然突出。未解决温饱问题的3000多万贫困人口是特殊群体，初步解决温饱的贫困人口，由于生产生活条件还没有从根本上得到改善，抵御自然灾害的能力很弱，极易返贫。基于此，党中央、国务院认为扶贫开发是建设中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，将贯穿于社会主义初级阶段的全过程。基本解决农村贫困人口温饱问题，只是扶贫开发、实现共同富裕的一个阶段性胜利。巩固扶贫成果，在这个基础上实现小康还需要一个长期的奋斗过程，必须树立长期作战的思想，坚定不移地把扶贫开发推向一个新的阶段。据此，党中央、国务院制定出台了《中国农村扶贫纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要》）[32]，对这一阶段的扶贫攻坚做出了全面部署。

这一阶段的扶贫开发具有如下特点：第一，任务更加明确。《纲要》提出了2001—2010年扶贫开发的主要任务，一是牢牢锁定目标。尽快解决3000多万贫困人口的温饱问题，这是新阶段扶贫开发的首要任务。二是以增加收入为重点。要求切实帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。第二，突出重点区域。《纲要》根据当时农村贫困人口的分布状况和特点，把国家扶持的重点放在中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区。确定了592个国家扶贫开发重点县，并把贫困瞄准重心下移到村，全国范围内确定了15万个贫困村。第三，路径更加清晰。《纲要》强调新阶段扶贫开发要抓好规划制定这一基础性工作。要以县为基本单元、以乡村为基础制定规划，在此基础上形成省域的扶贫开发规划；扶贫开发规划要纳入省、自治区、直辖市国民经济和社会发展计划，西部地区的扶贫开发规划要与西部大开发的总体部署相衔接。第四，措施更加具体。《纲要》提出了全面实施整村推进、产业发展、劳动力转移为重点的扶贫开发措施。同时，还于2007年起，实施“两轮驱动”，即全面建立农村最低生活保障制度，做到扶贫开发与最低生活保障制度衔接。第五，责任更加压实。《纲要》提出了实行“省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的工作责任体制，强调省级政府对本地区的扶贫开发负有总的责任。同时进一步强化“资金到省、权力到省、任务到省、责任到省”，大大增强了省级政府的统筹协调能力。此外，还对县一级扶贫责任提出了具体要求，扶贫开发工作重点县要坚持以扶贫开发为中心，把扶贫开发摆在经济社会发展的突出位置上。第六，监督检查更加有力。《纲要》提出要加强对扶贫开发工作的督促检查。突出检查规划执行、措施落实、资金使用、工作进展等情况。强调要从实际效果和群众评价来衡量扶贫开发工作的成效。

《纲要》的实施取得显著成效，到2010年在年人均纯收入1196元的贫困标准线下，中国贫困人口已经减少到2688万，贫困发生率下降到2.8%。特别是“十一五”时期，贫困人口从6431万人减少到2688万人，5年减少3743万人，年均减少748.6万人；重点县农民人均纯收入从1723元增加到3273元，增长了1550元，年均增长10.28%，比全国平均水平高了0.95个百分点。

第五阶段：以精准扶贫推动精准脱贫阶段（2011—2020年）。如上所述，中国作为世界上人口基数最大、贫困人口较多的发展中国家，自中华人民共和国成立以来尤其是改革开放40年来，党和政府始终把扶贫攻坚摆在重要的位置来推进，经过开展上述几个阶段的贫困治理，按现行标准计算，我国的贫困人口从1981年的97780万人减少到2012年的8734万人，其间共减少8.9亿贫困人口，降幅达91%[33]。2015年诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿曾对中国为世界减贫事业所做出的突出贡献给予了高度的评价。在其著作《逃离不平等：健康、财富及不平等的起源》中，在对全球减贫速度进行分析后，他指出：1981—2008年，全球每日生活标准低于1美元的人口（即贫困人口。——作者注），已经从15亿人减少到8.05亿人。贫困人口占总人口比例的下降速度要比贫困人口绝对数的下降速度快许多，不到30年的时间，就从原先的42%下降到了14%。这一成就，可以说完完全全是由中国的经济发展奇迹所推动实现的[34]。由此可见，改革开放以来中国扶贫开发的成就是显著的、巨大的，并得到国际社会的一致公认。

党的十八大之后我国扶贫攻坚面临着一系列新矛盾、新问题。首先，通过前几个阶段的扶贫开发，在有力地促进贫困地区的经济增长并带动贫困人口脱贫的同时，也使贫困地区内部的收入分配差距不断扩大。在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》实施期间，扶贫工作重点县不同收入组的收入差距不断扩大，最低收入组的收入与最高收入组的收入之比从2002年的21.59%下降到2010年的17.38%，而且收入水平越高的收入组农民的人均纯收入增长很快。与此同时，贫困地区的经济增长明显有利于高收入农户，从而导致收入差距扩大。2002—2009年，贫困户、重点县农户和全国农户的收入增长速度分别为2.75%、11.76%和11.04%，贫困户的收入增长速度比贫困县农民的平均增长速度低9个百分点。贫困户收入占全国农村居民收入的比例持续下降，从2002年的1/3下降到2009年的1/5。[35]这在客观上迫切需要扶贫开发工作侧重点应转到更多地关注低收入群体上来。其次，在决胜全面建成小康社会的进程中，“一个都不能少”“一个都不能掉队”的共享发展诉求，体现了社会主义共同富裕的价值理性。党的十八大之后，我国进入了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化强国的新时代。习近平同志反复强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”[36]实现共同富裕，既要鼓励和支持有能力有条件发展的人尽快脱贫致富奔小康，也要对那些没有能力和条件或者暂时没有能力和条件发展的人给予更多的关照。因此，对贫困人口进行精准帮扶，是在迈上全面建成小康社会进程中让他们“不掉队”的客观需要，也是实现共同富裕的题中之义。再次，在全面建成小康社会的攻坚时期，扶贫开发还面临着更加复杂的形势：（1）随着扶贫标准的提高，农村贫困人口数量仍然庞大，截至2012年年末，贫困人口还有约9000万人，扶贫开发任务依然繁重；（2）部分刚刚越过温饱线的贫困人口因受到各种风险的冲击，返贫问题依然突出；（3）由于存在扶贫资源瞄准目标偏差和精英捕获等现象，“直接损害到项目真正的目标群体——处于弱势地位的贫困者的利益”。[37]这些问题的存在，呼唤着扶贫开发方式的转变。

基于上述背景，精准扶贫、精准脱贫方略应运而生。2013年11月3日，习近平同志在湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县排碧乡十八洞村调研时，首次提出了精准扶贫的要求。他指出：“扶贫开发要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号……”[38]2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制，切实做到扶真贫、真扶贫，并将其作为六项扶贫创新机制之一。[39]2015年6月18日，习近平同志在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话中强调指出：“各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”[40]2015年10月16日，习近平同志在“2015减贫与发展高层论坛”上发表的主旨演讲中指出：“现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。”[41]在2015年11月召开的中央扶贫工作会议上，习近平同志系统地阐述了精准扶贫、精准脱贫的内涵，同时把扶贫攻坚改为“脱贫攻坚”。至此，精准扶贫、精准脱贫正式成为新阶段脱贫攻坚必须坚持的基本方略。