地上万物，唯土为宝（代序）

吉炳轩

一、

地上万物，唯土为宝。由于土地是人类赖以生存的基础，是最基本的生产资料，也是最重要的财富象征，因此人类社会发展史无不与土地紧密相连。历代王朝的兴衰无不与土地制度紧密相关。

中国历史上的夏、商、周三个王朝，其土地制度是国有制，其实质是王有制，土地归最高权力者所有。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”国王把王畿之内的土地作为自己直接管理的领地，王畿之外的土地连同土地上的人民分封给王室子弟和功臣使用，即分封制。诸侯在其封国内有世袭的统治权，对天子有服从命令、定期朝贡、提供军赋和力役等责任。诸侯有权把自己的一部分封地分赐给自己的臣属，但对所分得的土地与人民，只有使用权，没有所有权。土地的层层分封，形成了土地所有的等级结构。在土地经营制度上采取的是井田制经营方式。

所谓井田制，据《孟子·滕文公上》记载：“方里而井，井九百亩，其中为公田。八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事。”这里说的公田，是指领主的土地；说的私田，是指领主分给人民的份地。一定范围的土地按“井”字形划分为若干等量的方块，井田之中，分得私田的人要无偿耕种公田，养活土地所有者。井田制的基本内容是，土地占有权与所有权分割，即各级受封者对土地只享占有权，无私有权，不能买卖土地；平均分配土地；通过平均授田而形成的份地，逐步走向固定化。

到了西周末年，由于生产的发展和荒地被大量开垦，各国诸侯、卿、大夫的私田数量不断增加，同时为了在公田上确立自己的私有权，许多诸侯、卿、大夫事实上已把公田逐渐变成了私田，大量兼并土地，周天子也无法干预。统治阶级内部矛盾加剧，诸侯之间的战争以及来自西北游牧民族的威胁，使兵役繁重，田地里的农户受到压榨和剥削，不得不抛弃家园，逃亡他乡。

到了春秋战国时期，各国都按宗法关系而进行分封，土地制度依然沿袭西周的井田制。春秋早期，农户在种私田之外，还须共耕公田，向领主提供力役地租。但是随着农业生产率的提高，牛耕和铁制农具的普及应用，种公田一事越来越行不通了，农户在公田里劳作比在私田里“有所匿其力也”，就是干活不下力了，这同以后我们在生产队干活中不少人出工不出力有点类似。公田荒芜的现象日趋严重。土地领主便放弃共耕公田的办法，而代之以实物地租的办法来收取财物。各诸侯国的新兴力量也对土地制度不断加以改革。其中，鲁国在公元前594年，实行按亩征税的田赋制度：“初税亩”。即按田亩征税，不分公田、私田，凡占有土地者均按土地面积纳税，税率为产量的10％。这一制度是承认私有土地合法化的开始。初税亩的实行增加了国家财政收入，列国纷纷仿效鲁国的“初税亩”制。

居于西北地区的秦国在公元前356年，也就是秦孝公当政时期，进行了社会改革，推行商鞅变法。商鞅变法的主要内容为：废除贵族世袭特权，按军功大小给予爵位等级，加强新兴地主阶级的社会地位；废除井田制，准许土地买卖；奖励耕织，生产多的可免除徭役；创立按丁男征赋办法；并乡邑为三十一县；推行连坐法；统一度量衡；等等。其中废除井田制，正式承认土地的私有和准许土地买卖，由国家统一收税，标志着秦国封建土地所有制的确立。商鞅变法奠定了秦国富强的基础，为完成统一六国提供了必要的物质条件。

到了汉代，由于废除井田制后土地可以自由买卖，加以帝王给官吏赏赐大量的土地和黄金，富者越富，贫者日贫。到汉武帝时，便出现了严重的土地兼并和贫富悬殊问题。汉代初年董仲舒向朝廷建议，提出了“限田”的主张，即国家要采取政策，限制私人占有土地的数量，但收效不大。到了西汉末年，土地兼并更为严重，师丹再次提出限田主张，汉哀帝据此颁布了限田诏书，规定不论贵族、平民，所占“名田皆毋过三十顷”，以三年为期，到期如占田数仍超过限额，多余部分没收归官。限田制是汉代缓解阶级矛盾的一个重要土地改革政策，它对后世有很大影响。

三国时期由于战争的需要，出现了曹魏所实行的解决军粮危机的一种土地制度，即屯田制。这一制度也是源于西汉。公元前169年，汉文帝以罪人、奴婢和招募的农民戍边屯田，到汉武帝时调发大批戍卒屯田西域。当时屯田主要集中于西部、北部边陲，主要方式为军屯，且规模不大。东汉末年，战乱频仍，社会生产力遭到极大破坏，军粮和民食奇缺是当时最主要的社会矛盾。曹操根据谋士的建议，公元196年，在许都（今河南许昌）附近进行屯田，由典农官募民耕种。还设置了“屯田都尉”这一官职，进行专人管理。当时曹魏实行的屯田，有民屯和军屯两种。民屯就是政府招募流亡农民，把他们按军事编制组织起来垦荒种地。民屯每50人为1屯，屯置司马，其上置典农都尉、典农校尉、典农中郎将等管理机构和官员，实行垂直管理，不隶属郡县。收成与国家一半或一半以上分成。屯田农民被称为屯田客，不得随便离开屯田。军屯是用士兵进行生产，驻军一面戍守，一面种地，父死子继，兵士逃亡，家属抵罪。屯田制给曹操“摧灭群逆，克平天下”提供了雄厚的物质基础。这也是靠武力强加给农民和士兵进行耕种的一副沉重的枷锁。

西晋北魏时期，实行的是占田制和均田制。曹魏后期，政治日益黑暗，许多屯田被贵族官僚据为己有，剥削不断加重，大量的屯田客沦为私家的农奴。这样的屯田已无法再继续下去。为了保证国家掌握适当数量的土地、劳动力和赋税收入，西晋司马氏政权决定罢屯田官，颁布占田法令。所谓“占田”，是政府规定人们占有土地的一个假定指标。占田法规定“男子一人占田七十亩，女子三十亩”。这个占田亩数，并不是国家按照指标具体分配土地给农民，而只是一个占田的规定限额。占田制对鼓励农民垦荒种植，发展农业生产，有一定的积极意义。由于农业生产的恢复和发展，出现了西晋太康年间短暂的比较安定和繁荣的局面。这一制度的制定，虽然带有阻止土地兼并的意义，但对于地主阶级来说，他们的占田没有受到限制，也丝毫未触动世家豪族大地主的既得利益，他们占有的土地权益，仍然远远超过劳动人民。这也造成了大批农民抛弃土地，逃亡他乡，不断发动起义，最终加速了西晋政权的崩溃。西晋灭亡后，中国历史上再未实行过类似占田制的土地制度，但它为后世均田制的颁行提供了不少的借鉴。

北魏初年，经过长期战乱，华北及中原土地荒芜，地籍散乱，豪强兼并，大批农民流离失所。入主中原的是鲜卑族统治者。北魏统一北方半个中国后，在赋税征收和徭役调发上遇到很大困难。为了解决官府封禁和豪强兼并土地过多、小农纷纷失去土地的矛盾，公元485年，北魏孝文帝根据李安世《均田疏》的建议，颁行了“均田令”。均田令的原则是计丁授田，其主要内容规定凡男子十五岁以上，授田四十亩，妇人二十亩，奴婢与平民一样授田。均田令名为均田，但基本上保持了原有土地占有不均的状况。豪族地主拥有众多的奴婢，按均田令的规定，应分到许多土地。如果一个大地主拥有数十或数百名奴婢，就可以分到数千亩土地。尽管如此，均田令在当时是有积极意义的，如规定每户占有土地的数量，并不准买卖。这些规定在一定的时间内和一定程度上，限制了豪强地主兼并土地。国家公开授田，有助于开垦荒地，发展生产；自耕农增多，户口滋殖，也有利于国家征收赋税和调发徭役。北魏推行的均田制作为中国古代重要土地制度之一历时约三百年，一直持续到唐代。

隋末农民大起义沉重打击了地主豪绅，造成地旷人稀，无主荒地连片。公元624年，唐高祖李渊下令继续实行均田制。规定：百姓授田，丁男授田一百亩，其中二十亩为永业田，可以传给子孙，八十亩为口分田，死后交还官府。贵族官僚授田，依爵位高低分别授永业田一百顷至五顷，职事官从一品到八九品授永业田六十顷至二顷，散官五品以上同职事官，授永业田三十顷至六十亩，在职官都有不等的职分田，田租补充俸禄，离任移交。各级官府也有不等的公廨田，田租作办公费用。允许土地买卖，贵族官僚的永业田和赐田可自由出卖，百姓迁移和无力丧葬者也准卖永业田，买田不得超过本人应授田数。

唐代均田的办法和前代相比发生了很大的变化：授田的对象跟前代有些不同，即寡妻妾以外的一般妇人、官户以外的一般奴婢和牛都不授田，而增加了僧尼、道士、女冠和工商业者可以授田；从中央到地方的各级官吏都可普遍授田，官越大，授田越多；土地买卖的限制松弛；优待府兵官兵。唐朝在颁布均田制的同时还颁布了租庸调制，规定授田农民不管土地财产多少，每丁每年一律向国家纳租粟二石，绸绢二丈，绵三两或布二丈五尺，麻三斤；服役二十天，若不服役，每天纳绢三尺或布三尺七寸五分，叫作庸。贵族官僚享有免纳租调和不服徭役的特权。

唐朝的均田制自公元624年颁行，至唐大历年间（公元766-779年）废弛，共推行了150多年。实行均田制有利于农业生产的恢复和发展。一些离乡背井或无地少地的农民得到一块土地可以耕种，生活较为安定，提高了农民的生产积极性。耕地增加了，粮食产量也增加了。唐代中叶，由于社会生产力的提高和商品经济的发展，土地兼并空前盛行，国有土地通过各种方式不断地转化为私有土地，政府控制的土地日益稀少，甚至无地授田。同时，唐政府对原来授田的农民横征暴敛，农民不堪忍受，或纷纷逃亡，或出卖土地而投靠贵族官僚地主为佃客。唐德宗建中元年（公元780年），两税法颁布，均田制最后瓦解。两税法的主要内容是国家按预算支出的总额来确定两税总额，分摊给各州，只征户税和地税两项，分夏秋两季征收。

宋朝的土地制度比较复杂，有多种形式，这也是当时历史发展的结果。土地集中的过程就是农民倾家荡产、流离失所的过程。北宋中叶，阶级矛盾和民族矛盾加剧，小规模的农民起义不断在各地爆发。鉴于唐末黄巢起义，公元1068年，宋神宗为缓和阶级矛盾，命王安石变法。变法内容很广泛，其中涉及土地制度与农业税赋的有青苗法，规定在每年的正月和五月分两次贷钱或粮食给农村住户，利息二分，使农民在耕种、收获时节不至于缺乏种子和食粮，能够按时耕种。募役法规定，由州、县官府出钱雇人应役，使原来轮流充役的农村居民回乡务农，原来享有免役特权的人户缴纳役钱。方田均税法规定，每年九月由县官丈量土地，检验土地肥瘠，分为五等，规定税额。丈量后，分发土地帐帖，作为“地符”，以限制官僚地主兼并土地，隐瞒田产和人口。农田水利法规定，奖励各地开垦荒田，兴修水利，修筑堤防圩岸，由受益人按户等高下出资兴修。王安石变法以“富国强兵”为目标，实施新法前后将近15年。每项新法推行后，基本上都收到了预期的效果，使豪强兼并和高利贷者的活动受到了一些限制，使中、上级官员、皇室减少了一些特权，减轻了乡村上户地主和下户自耕农的部分差役和赋税负担，增加了国家财政收入。但是各项新法由于触犯了中、上级官员、皇室、豪强和高利贷者的利益，最终被罢废。

到了北宋末年，统治阶级日益腐朽，财政入不敷出。为弥补财政赤字，在公元1111年设置了专管掠夺私人土地的机关“西域括田所”，名义上是要把一些天荒或死绝逃亡户的土地没收，作为公田，而实际上是强占肥沃土地，把原业主迫充佃户，向政府交纳租课。这一“括田”行动也使官僚豪绅依仗权势大量掠夺私家土地。北宋末年宋江领导的北方人民起义主要就是北宋政府“括田”之举激起的。当时梁山泊被“括田所”收为“公田”，课税繁重，酷吏残暴，民不聊生，民众起而反抗。两宋（北宋、南宋）时期，土地所有制集中表现在“官田”的扩大上。两宋的官田，除了沿袭唐、五代的所有官田之外，还集中了大量无主荒地，籍没的田地以及购买的大量田地。这些官田包括：赐田，赏赐给皇族、勋戚、功臣、官吏等，以换取他们的忠诚和支持；职田，即按官职品级给其用做俸禄的田地；学田，即用作各地书院学舍办学经费开支的田地；皇室直接具有的田地；屯田和营田；仓田，即官府没入田地所收租谷的储存场地；牧地及其他。可以说是五花八门，实质上是在保护官僚和大地主的利益。

元朝是蒙古族建立的政权。蒙古族是游牧民族，在进入到中原以前，农业生产很少，也就无所谓土地制度。元灭金和南宋以后，在沿袭了它们封建土地关系的同时，形成了具有其特点的土地制度。元朝的土地所有制结构主要是国家土地所有制、领主土地所有制、地主土地所制和自耕农土地所有制。国有土地，即元朝统治者接收的金、宋遗留下来的官田和战争造成的无主土地，还有没收的金、宋旧贵族、旧官僚及一些地主的土地，以及搜刮的自耕农的土地。这些土地一部分被皇帝私人占有，出租给佃农，收取地租，主要分布于江南地区。还有一些国有土地以分地、赐田等形式分配给贵族、官僚、寺院等，据史料记载大约有1855万亩，以后逐渐转化为私有土地。此外，还有元朝政府直接占有的土地，包括屯田、职田、学田、草田、牧地等。领主土地是元朝政府给予王公贵族的分地，即为贵族领地。贵族对其分地享有世袭占有权、征税权和治民权。领地内的劳动者实际上是贵族领主的农奴。他们不在国家的编户之内。地主土地，元朝的地主分为贵族、官僚、寺院地主和一般平民地主。前者不仅通过国家的恩赐获得大量的土地，而且还通过强占和受献的方式攫取土地。后者的土地大部分是通过买卖、典当的方式获得。地主土地的经营方式主要采取租佃制，地租形态仍以实物地租为主。自耕农土地，自耕农是国家的编户，拥有小块的土地，独立经营。他们是国家赋税的主要承担者。

明清两代全国的耕地面积比以前有了大幅度的增加。据明万历六年（公元1578年）统计，全国的耕地面积达到7.84亿亩，比宋代强盛时期约增加40%。清嘉庆十七年（公元1812年）耕地面积达到近8亿亩，鸦片战争前后更增加到10亿亩。耕地面积的大幅增加，土地制度变得愈加复杂和多样化。明清的土地所有制从大的方面来看，划分为官田和民田。官田属于国家所有，民田属于地主与自耕农所有。在明万历六年（公元1578年）全国共有耕地7.84亿亩，其中官田约为0.83亿亩，民田约为7.01亿亩。清嘉庆十七年（公元1812年）全国约有官田0.84亿亩，民田7.05亿亩。由此可以看出，在明清时期，土地国有已趋崩溃，土地私有制占主导地位。

官田。明朝官田主要由若干部分构成：宋、元时期的入官田地，还官田，没官田，断入官田，学田，皇庄，牧马草场，城壖苜蓿地，牲地，园陵坟地，公占隙地，诸王、公主、勋戚、大臣、太监、寺观赐乞庄田，百官职田，边臣养廉田，军、民、商屯田。明朝的屯田主要有三种形式，即军屯、民屯和商屯。明初屯田很多，并且以军屯为主。明洪武二十六年（公元1393年）军屯达到9033万亩，由各卫所的军丁耕种。明中期以后，军屯遭到破坏，有些屯军将田地转嫁给别人耕种，收取地租；有些地方屯军逃亡，官府只能招人租种田地，甚至屯田被盗卖。所以到嘉庆四十一年（公元1562年），屯田只剩下6443万亩。民屯和商屯在明中期以后也逐渐废止。清朝的官田主要来源于：承袭明朝遗留下来的旧官田、山、荡、林场、草场以及部分明废藩田产；清初八旗旗人在北京附近及其各驻防地圈占来的土地和“投充地”；因明末战乱而荒废的无主田地以及没收来的罪犯田地。清朝官田的数量减少，名目也比较简单，主要是官庄、旗地和屯田。清朝的官庄旗地，即为清朝初年的圈占地。清初，满族统治者在定都北京以后，曾三次下令圈占土地，即“跑马圈地”。就是用暴力手段对京畿、山东、山西、四川、陕西、宁夏等地区的民田进行了大量的圈占。这种掠夺土地的野蛮行径从顺治元年（公元1644年）开始，一直持续到康熙二十四年（公元1685年）结束，四十年有余，共圈占土地两千多万亩。清朝统治者将其分别留归皇室和赏赐给宗室皇族、亲王、勋戚、有功八旗官员兵士等，允许永久占有。后来随着社会经济的发展，其性质发生了变化，这些土地逐渐变成了王公贵族的私有土地。清朝政府规定旗地“不准典卖与民”，可是随着旗人的分化，康熙年间就出现了典卖旗地的现象，以后愈演愈烈。直至鸦片战争以前，典卖旗地的现象仍然存在。清朝末年，典卖旗地更为广泛，清政府被迫于光绪三十三年（公元1907年）终于承认旗地买卖的合法性。清朝的屯田分为军屯和民屯。军屯在边疆，民屯在内地，主要以军屯为主。军屯主要是为解决各地驻军的兵饷和军需供应而兴办的。在清政府的财政开支中，“兵饷居其八”。兴办军屯，“以驻郡县之兵，耕郡县之地”，是解决兵饷的重要途径。民屯，即由各府州县招募流民屯田垦荒，由国家贷给牛、种、农具、口粮、住房及生产费用。由于各地情况不同，对其管理也不尽相同。

民田。掌握在地主和自耕农手里升科纳税的田地。明清时期这类土地约占全国耕地面积的80%以上，是政府财政收入的主要来源。明朝初年，大量土地被抛荒。明太祖朱元璋为了增加财政收入，积极鼓励人民垦荒，所垦荒地作为永业，免除三年的地租。以后又规定除了纳税的土地以外，额外垦荒土地归其所有，且永不征税。此项政策实行了七十多年，对农业的恢复和发展起到了积极作用，全国的垦地面积不断扩大，农村里中小地主和自耕农的数量有了很大的增加。明代地主经济得到了进一步的发展，对土地买卖的种种限制逐渐被破除。“田宅无分界，人人得以自买自卖。”明朝中期以后，由于土地买卖频繁，土地的兼并愈演愈烈，特别是一些权贵、大官僚、乡官等利用购买的方式兼并了大量的土地。这种购买方式多为巧取豪夺，低价购买，从而使大量的自耕农甚至中小地主破产，人民流离失所，社会矛盾激化，最后酿成了李自成领导的农民起义。清政权汲取明朝灭亡的历史教训，限制权贵官僚绅士地主等大肆兼并土地，采取了一些措施来限制他们的恣意妄为。清代，无功名爵位的庶民地主、商人地主大大增加，他们把持着大量的民田。此外，还存在着一些自耕农，他们通过开垦无主荒地或获取了原来明朝地主的土地而成为土地的占用者。因为他们耕作的是自己的土地，所以肯于在土地上投入更多的精力和工本，以提高单位面积产量。

二、

由于土地是农民的生存之根、繁衍之本，因土地问题而引发的斗争也接连不断。在封建社会，从皇帝大臣到贵族官僚以及豪绅地主，都利用各种手段巧取豪夺农民土地，使大量农民流离失所。同时，繁重的徭役、兵役又迫使农民离开了土地，失去了生存保障。农民起义此起彼伏，多是因土地问题而起。尽管一些封建帝王为了巩固统治基础，对土地制度进行过改革或改良，但封建土地制度的本质没有变，大量土地集中在少数人手里的社会特性没有变，农民的反抗也一朝一代没有停止过。可以说，农民起义的本质就是对土地制度的抗争。正因如此，“耕者有其田”“迎闯王，不纳粮”等涉及土地的口号，才能唤起改朝换代的巨大力量。

中国的封建社会从秦朝开始，土地作为封建经济最重要的生产资料，是在秦朝走向私有化的。秦朝徭役繁重，使大量农民离开了土地。修阿房宫和骊山陵墓常年役使70万劳动力，筑长城40余万人，南戌五岭50余万人，军队仅蒙恬将军所率就有30万人，四者合计190万人，这还不包括在关中和关外修建7000处离宫别馆的劳动力。加上为上述劳工输送粮草保证供应的人，总共约有400万人服劳役、兵役，而当时全国人口也只有2000万左右，除去400万劳动力后，剩下的就都是些老弱妇孺了。而偏偏又是这些老弱妇孺承担着全国人民的资用和浩大工程的资费，自然其赋税就极端繁重了，从而使人民陷于“男子疾耕不足于粮饷，女子纺绩不占于帷幕，百姓靡敝，孤寡老弱不能相养，道路死者相望”的绝境。在这样的社会背景下，到渔阳戍边的900个农民，由于水毁道路，不能按期到达，面临着逃跑、起义都是死的终极抉择，于是他们在陈胜、吴广的号召下，揭竿而起，中国历史上第一次大规模的农民起义就这样爆发了，并以此把秦王朝推上了灭亡之路，使当年秦始皇所期望万世流芳的帝国基业，只存在了15年。

东汉是由西汉的豪族地主建立的政权，他们不可能把兼并到的土地重新分配，甚至连度田令，即检查垦田与户口实数以征收田租和人口税的法令都无法实施。不但不敢问河南帝城近臣和南阳帝乡近亲的土地人口，而且还遭到“郡国大姓”的反抗。汉光武帝平息叛乱后，不得不停止度田制，放弃了限制打击豪强地主的政策。从此，豪强地主的田庄经济在东汉一代几乎不受限制地发展起来，导致贫民难以生存，如封建官吏崔寔在《政论》中所言，“父子低首，奴事富人，躬帅（率）妻孥，为之服役”，“历代为虏，犹不赡于衣食，生有终身之勤，死有暴骨之忧，岁小不登，流离沟壑，嫁妻卖子”，最终导致“百姓穷匮而为奸寇”，造反起义。

唐朝贯彻了从北魏开始颁行的均田制。这是在不否定私有制的前提下实施的，不可能真正实现人人平均分配。农民实际所受田地面积普遍不足，一般只达规定的1/3左右。唐朝租庸调制规定，贵族官僚享有免纳租调和不服徭役的特权，而恰恰又是他们占有最多土地。土地分配不均和赋税不平等，又加上允许土地兼并，便出现了“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的现象。这就使土地不断减少的小农的税赋双重上升，农民失去土地，被迫逃亡，而统治者还要实行“摊逃”，把逃户的赋税分摊到未逃的农户身上，结果促使更多的农民逃亡。据《旧唐书·李渤传》记载，渭南县长源乡400户农民因不堪重负而大量外逃，村中仅剩100户，阌乡县（今河南灵宝）3000户只剩1000户。人民无法继续生活下去，只有起来反抗。这使得唐朝农民起义一浪高过一浪，“所在群盗，半是逃户”，破产农民成为起义军的基本群众。其中著名的起义军领袖有李密、窦建德、刘黑达，以及唐朝末年黄巢等。黄巢领导的农民军从中原到江南，横扫大半个中国，最后占领了长安，建立了新政权。

在宋代，不立田制，放任垦荒，对豪族富家的土地兼并也不进行约束，造成了日后的兼并狂潮。宋朝一开始就被土地兼并导致的社会危机所困扰，其后的括田危害更大。括田以括荒地为名，强占民田，迫使成千上万的农民充当政府的佃户。全国70%的土地掌握在13%左右的上等户手中。北宋初期的天府之国四川更为严重，土地高度集中，客户的数量已高达全境人口的百分之七八十，豪强地主往往占有几百家以至上千家的“旁户”。这些被称为旁户的佃客要承担地主应向统治者缴纳的各种课税，受到奴隶一样的待遇。北宋统治者在向四川加征茶税等税赋时，终于引发了以茶农王小波为领导的几百旁户在青城的起义。王小波提出了“吾疾贫富不均，今为汝均之”的口号，向地主阶级发起猛攻，得到了广大贫苦农民的响应，“旬日之间，归之者数万人”。

明太祖采取了承认被农民耕垦的土地归农民所有、奖励开荒等一些有利于社会经济恢复和发展的措施，但兼并土地也未停止，最严重的是皇帝对皇亲贵族和官僚功臣的赐田。刚开始，这种赐田还有节制，但发展到后来，成为最严重的土地侵夺。自洪武九年允许开辟庄田以来所形成的皇庄、王府庄田以及勋戚庄田所占夺土地最甚。明代仅王府庄田（不含勋戚庄田和皇庄）就达二三十万顷之巨，而全国耕地面积，在洪武二十六年（公元1394年）才850余万顷。到明熹宗下令赐桂、惠二王田而各州县无地可拔时，竟令各地人民分摊银租，叫“无地之租”。加上一般地主、豪绅富室也通过巧取豪夺，少者占田数百亩，多者上万亩，导致明末土地极度集中，广大农民倾家荡产，被迫沦为佃户、长工。在浙江和福建，农民有田者占1/10，其余9/10是佃农，安徽地区“绝无一亩者居十之七八”。田租也日益苛重，江南地区，农民1亩所收，多者不过3石，少者只有1石，而地主向农民征收的地租，一般在一石二三斗，个别地区高达2石。在福建地区，有田的地主可以“坐享七成之利”。土地问题而引发了明末农民大起义，李自成领导农民军攻入了北京，明末代皇帝上吊自杀。李自成起义的成功就是因为提出了“均田免粮”的口号和实行平买平卖、开仓济贫等政策。

三、

由于土地问题的极端重要，我们党从建党之初，就高度重视并认真研究和解决土地问题。

在第一次国内革命战争初期（公元1924-1927年），党就在广东地区开始实行了“减租”“减息”的土地政策。1927年4月召开的党的“五大”，通过了《土地问题决议案》，指出“必须要在平均享用地权的原则之下，彻底将土地再行分配”“将耕地无条件的转给耕田的农民”。1927年的“八七”会议确定了土地革命的总方针，对土地政策作出了一些规定，主要内容有没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民；没收一切所谓公产的族祠庙宇等土地，分给无地的农民等。1928年6月18日至7月11日的中共六大通过的《土地问题决议案》规定，无代价没收豪绅地主阶级的土地财产，没收的土地归农民代表会议苏维埃所有，分配给无地、少地的农民使用；祠堂、庙宇、教堂的地产及其他的公产或无主的荒地沙田，都归农民代表会议（苏维埃）处理分配给农民使用；各省区中的国有土地的一部分，作为苏维埃政府移民垦殖之用，分配给工农红军的兵士供其经济上的使用。在井冈山革命斗争时期，1928年12月颁布了《井冈山土地法》，这是工农民主政权的第一部土地法，第一次用法律的形式规定了农民分配土地的权利。《井冈山土地法》规定，没收一切土地归苏维埃政府所有，以分配农民个别耕种为主，遇特别情况或政府有力时兼用农民耕种和由苏维埃政府组织农场耕种两种方法；一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖等。1929年4月，毛泽东在兴国主持制定了《兴国土地法》，把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，这是一个重大原则的改正。1930年8月制定的《中国革命军事委员会土地法》，仍然肯定了过去的一系列正确做法。

从1931年1月党的六届四中全会到1935年12月瓦窑堡会议前夕，是王明“左倾”机会主义路线土地政策的时期。王明路线的过左的土地政策，主要是“地主不分田，富农分坏田”，企图从肉体上消灭地主，从经济上消灭富农。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国土地法》。从1935年12月瓦窑堡会议前夕到1937年7月抗日战争爆发，是党的土地政策的转变时期。中央在1935年12月16日作出了《关于改变对富农策略的决定》，指出：在国民党统治区，“我们应该联合整个农民，造成广泛的农民统一战线，故意排斥富农（甚至一部分地主）参加革命斗争是错误的”。在革命根据地，“对于富农，我们只取消其封建式剥削的部分，即没收其出租的土地，并取消其高利贷”。“七七”事变和“八一三”事变之后，通过了《抗日救国十大纲领》，正式提出了“减租减息”的土地政策。1947年，也就是解放战争时期，中央在西柏坡召开土地会议，制定公布了《中国土地法大纲》，共有16条。其主要内容有：宣布废除封建、半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田制度；规定土地改革须遵守的原则是依靠贫雇农，团结中农，保护工商者，正确对待地主富农；确定以乡村为单位、按人口平均分配一切土地的土地分配办法，地主及其家属、国民党官兵家属也可分得与农民同样的土地和财产；确认人民对所分得土地的所有权。

中华人民共和国成立后，在建国初期（1949年—1956年），我们党继续推行土地改革政策。一是进行农村土地改革。1950年6月9日，刘少奇在党的七届三中全会上做了《关于土地改革问题的报告》，1950年6月30日颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策。其主要内容有：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。对工商业采取保护政策，地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不予没收。二是进行城市土地改革，主要内容有：城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其他农业土地分配给无地少地农民耕种使用。城市郊区使用机器耕种或有其他进步设备的农田以及农事试验场、菜地、果园等，无论其为地主或农民所经营，或其土地所有权是否变更，均由原经营者继续使用。国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置。这一时期的土地经营形式，基本上是以小土地私有制为基础的农民个体经营。这一时期，农村建立了互助合作组织，土地管理也逐步由社员私有而转向集体所有。

1956年9月，中共中央八大召开，开始了社会主义建设道路的初步探索。八大确定了党在新的历史时期的根本任务，继续推行农业合作化，到1956年年底，全国农业合作化基本完成，个体农民土地私有制也宣告结束。从1959年到1966年是人民公社时期，在人民公社初期，浮夸风、命令风、干部特殊化和瞎指挥等“共产风”泛滥成灾，破坏了生产秩序，影响了生产力的发展。1962年9月27日，党的第八次中央委员会第10次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，对农村土地政策作了规定，主要内容有，生产队范围的土地都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。生产队所有的土地不经过县以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地，基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木交给社员专责经营。并且可订立收益分配合同，或划归社员所有。土地、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来后，长期不变。在不破坏水土保持，不破坏山林，不破坏草原的条件下，生产队有权在本队范围内开垦荒地，经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。1963年3月20日，中央下发了《关于社员宅基地问题》的文件，主要内容有：社员宅基地（包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地）都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖；宅基地上的附着物，永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。1966年到1976年，基本的土地政策没有大的改变。关于农业和农村工作最主要的任务是农业学大寨，大搞农田水利基本设施建设，改善农业生产条件。1978年1月26日，国务院下发了《全国国营农场工作会议纪要》，指出，国营农场的土地、财产，属全民所有，任何单位和个人都不得侵占。

改革开放以来的党的土地政策大家都是比较清楚的，多数同志也是亲历的。1978年12月22日，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。这个文件肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月28日，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”。1980年5月31日，邓小平发表《关于农村政策问题》的谈话，指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”1982年1月1日，中央批转了《全国农村工作会议纪要》，指出：目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制，是社会主义农业经济的组成部分，进一步强调要坚持土地等基本生产资料公有制和生产责任制的长期不变。1982年9月，党的“十二大”明确指出：“近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。”1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，决定土地承包期延长到15年以上。1986年，将农民的土地承包权引入民法通则。1993年，又在《关于当前农业与农村经济发展的若干政策措施》中提出在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变的政策，并且允许土地使用权依法有偿转让。1995年提出允许承包地依法转包、转让、互换、入股等。1998年8月29日，第九届全国人大第四次会议对1986年《土地管理法》进行修订。修订后的《土地管理法》将“土地承包经营期限为三十年”这一党的土地政策上升为了法律，使土地承包权有了法律保障。2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常委会第十一次会议对《土地管理法》进行了第二次修正，2019年8月26日的第十三届全国人大常委会第十二次会议对《土地管理法》又进行了第三次修正，坚持土地承包第二轮到期后再延长30年不变的规定。

1998年10月14日，党的第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步肯定和坚持家庭联产承包经营这一土地经营制度。1999年1月11日，党中央、国务院下发了《关于做好1999年农村和农业工作的意见》，对土地延包工作做了进一步的规定，要求承包期一律延长30年，确保农村土地承包关系长期稳定。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过《1999年宪法修正案》，将家庭承包经营和统分结合双层经营体制写入宪法。至此，基本上实现了以联产承包责任制为中心的农村经济体制改革，实现了由原来以“三级所有，队为基础”的土地所有权制度向“土地所有权归集体，经营使用权归农民”两权分离、双层经营制度的飞跃。这种制度特别强调农民对土地的使用权、经营权、收益权。党的“十六大”把建设现代农业，繁荣农村经济，增加农民收入作为全面建设小康社会的重大任务提了出来。2002年8月29日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，主要内容有：国家实行农村土地承包经营制度；依法保护土地承包经营权；妇女与男子享有平等的权利；土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则；承包期内发包方不得收回承包地。2002年11月5日，中共中央公布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，指出：稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出解决“三农”问题三个方面的改革思路：要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利；要完善土地流转办法，确保农户可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权；要改革征地制度，完善征地程序。2006年，中国农民彻底告别了在中国存在了两千多年的“皇粮国税”，农民可以更多地享受到国家财政的直接补贴。取消农业税，在中国历史上是绝无仅有的，在党的农村土地政策发展中也是具有划时代意义的。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《农村土地承包法》进行了第一次修正，2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对农村土地承包法又进行了第二次修正，两次修正都坚持了农民承包土地坚持长期不变的原则。2016年10月30日，中央下发了《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》，提出“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（三权）分置并行，着力推进农业现代化”。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，以更好地维护农村集体、承包农户、经营主体的利益，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，推动农业现代化发展，是农村改革又一重大制度创新。

从党的土地政策不断发展完善的轨迹，可以看出，我们党对土地问题的高度重视和极其慎重；我们党的土地政策是一贯的、稳定的、连续的，最本质的问题是是要保证农民有地种，人民有饭吃，能过上安定的日子；根据经济社会发展的情况，对土地的经营管理政策不断进行完善，其目的是推动农村经济发展，提高生产力水平，增加农民收入，改善人民生活。

四、

任何一种社会管理制度，都不是一成不变的，随着经济社会的发展变化，需要进行调整完善。生产关系必须同生产力的发展相适应，而且要有利于生产力的发展。一方面，无休止地调整生产关系，力图通过调整生产关系来促进生产力的发展，那叫不切实际的一厢情愿，是折腾，不仅达不到促进生产力发展的目的，还会阻碍乃至破坏生产力的发展；另一方面，如果死守着一种体制不变，看不到生产力发展对生产关系变革所提出的新要求，也会人为地阻碍生产力的发展。变革是绝对的，不变革是相对的，但要适时、适度、适量，而且是在继承稳定基础上的创新发展。现代化的发展对农村改革、党的土地政策提出了新的要求。农村城镇化、农业现代化、城乡发展一体化，推动乡村振兴，这是历史发展的趋势、广大农民的愿望，也是现代化社会经济发展的必然。农村城镇化、农业现代化、城乡发展一体化，实施乡村振兴战略，都涉及土地的流转问题、农民的转移问题、农村生产条件和生产关系的改变问题。这个问题不可回避，无法逾越，必须通过深化改革拿出新的办法。我们不能让农村一直刀耕火种地落后下去，不能把广大农民都捆在土地上受穷。生产力的发展、现代社会的进步，对农村生产方式、生产关系提出了新的要求。我们党及时地把握住了这个新要求，十七届三中全会及时作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该决定提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2014年的中央1号文件更进一步强调：要严守耕地保护红线，划定永久基本农田。要落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度。要引导和规范农村集体经营建设用地入市，完善农村宅基地管理制度，加快推进征地制度改革，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元、保障机制等。2016年，中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权（三权）分置办法的意见》进一步提出，要不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。对于农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”提出了四条基本原则：一是尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令，不搞一刀切。二是守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定农村承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。三是坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不可操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。四是坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”的具体路径和办法。特别强调，要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，扎实做好农村土地确权登记颁证工作，建立健全土地流转规范管理制度，构建新型经营主体政策扶持体系，完善“三权分置”法律法规，等等。2018年1月2日，党中央、国务院制定下发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。在涉及农村土地政策时明确提出：要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革，完善农业支持保护制度。2019年1月3日下发的中央1号文件又强调提出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，保持农村土地承包关系稳定长久不变，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许土地的经营权担保融资等。

中央关于土地问题的政策性规定有许多，但始终是稳定的、连续的，核心的内容都是一致的。认真执行这些重大决定，是稳定农村、繁荣农村，安定农民、富裕农民的根本，必将推进农村生产力的极大发展，推进农村经济社会的巨大进步，推进农村面貌的巨大改变。贯彻落实好党的重大决策，一个很重要的问题就是要把党的方针政策学习好、理解透、把握准，并能结合实际去贯彻执行。

需要强调的是，中央这些重大政策决定和有关法律规定，在土地管理中有两项重要制度建设是需要坚持好、把握好的。

一项是要始终坚持稳定和不断完善农村基本经营制度。在这项制度建设中最关键的问题有两个：第一个是稳定基本制度，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度要坚持不变。四十多年来改革发展的实践证明，这一制度是适应社会主义市场经济体制要求、符合我国农业生产特点的，是有利于农村社会生产力发展的，是党的农村政策的基石，是农民的定心丸，是农村社会稳定的根本，绝对不能变，也千万不敢变。稳则发展，变则必乱。不但不能变，而且还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变。第二个是在稳定现有大政策的基础上，适应农村经济发展的需要，推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。一个是体制机制要创新，一个是经营方式要转变。创新是个大概念、原则要求，也是个发展方向，可以包含许多内容，但现阶段，这个创新主要是指加快推进两个转变，即由传统的一家一户家庭生产经营向采用先进科学技术和合作的生产经营手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素对农业生产经营的投入，着力提高集约化水平，以进一步发展农村生产力；由生产队集体统一经营向发展农户联合与合作、形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高农业生产的组织化、商品化、市场化程度。简单说，实现两个转变。第一个是家庭经营生产方式的转变，就是要解决个体经营、粗放经营的问题，努力提高农业集约化经营的水平，目的是提高劳动生产率，提高土地的经营效益。这需要增加技术、资本等生产要素的投入，家庭经营要适应市场经济的生产要素投入方式，不断创新经营方式。第二个是统一经营，也就是传统意义上讲的双层经营中集体经营这一块，也是常说的宜统则统、宜分则分中统的这一块，要从传统意义上的“几个统一”向社会化服务体系转变。实际上，自实行联产承包责任制以来，集体统一的功能是很少的，也多是写在文件上的理论表述，农业耕作多是一家一户独立分散完成。现代农业生产就必须要适应社会主义市场经济发展规律，建立多形式、多层次、多元化的服务体系，包括农户之间联合与合作、建立新型合作组织、社会化服务组织、龙头企业建基地带农户等。中央有关政策特别强调了发展农民专业合作社问题，提出按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，积极扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。一个长期稳定不变，一个两个经营方式转变，这是需要把握好、处理好的。

另一项是健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度，也是最基本的农村经济制度。土地是国之根本，也是民生之基。保护好土地，利用好土地，是古今中外治国安邦的最大的事情。所以在土地管理上，中央多数政策规定都强调了“两个严格”的要求，并提出了一些具体的政策性规定。这“两个严格”是：一个是按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则来进一步完善农村土地管理制度；另一个是实行最严格的耕地保护制度，通过层层落实责任，坚决守住全国18亿亩耕地的红线。从这“两个严格”出发，提出了几条政策性的措施。一是划定基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，主要通过建立保护补偿机制来保证，并要对土地进行登记，确定权属，颁发土地证。建设项目占用耕地，必须要有耕地补充，实行先补后占，而且还不允许省市之间调节平衡，也就是任何一个省的现有总耕地都不能减少。二是完善土地承包经营权能，也就是依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。所谓承包经营“权能”，指的是土地承包经营的权利和土地承包经营的收益，也就是土地所能产生的经济效益。本质的要求就是要依法来保护农民依赖或依靠土地生存、生产、生活的能力。这很关键，就是不能剥夺农民谋生的权利。三是实行“三权分置”，合理进行土地流转，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，流转土地承包经营权。这里有三个关键词，也是限制词，就是土地承包经营权的流转必须依法来进行，而且是农民自愿的，还是有偿的，不能强制。同时土地流转的目的是发展适度规模经营，发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社，土地的所有制性质不能改变，用途不能改变，农民的承包权益不能损害。四是从严控制城乡建设用地，包括农村宅基地的管理，都要坚持节约用地原则。严格界定公益性和建设性用地，占用土地建设非公益性项目，允许农民参与开发经营。建立城乡统一的建设用地市场，规范土地使用权的转让，完善有关法律法规，完善有关配套政策。总的就是用地要规范、节约、从严，目的还是保护土地，保护农民利益。

中央反复强调，实行“三权分置”，进行农村土地流转，一定要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。如何来理解和实现这五种流转方式？除这五种方式外，还有哪些方式？特别是在近几年推进城镇化和城乡发展一体化的进程中，各地在实践中又创造出了多少土地流转的方式（如家庭农场、企业基地经营、农村社区建设、农企合作经营等）？土地流转形式是很多的，这里仅简要说一下转包、出租、互换、转让、股份合作这五种土地流转形式和实践中的一些做法。

转包：是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后，原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。土地转包方式是当前农村土地流转的主要方式。河南省宜阳县樊村乡前几年曾帮助478户农民转包耕地1500亩给村集体，在转包协议中规定，农户继续享受国家粮食补贴政策，村委会每年12月30日前将下一年度的转包费足额付给农户；县公证处的工作人员现场为协议进行公证。黑龙江省克山县北联镇新兴村408户村民中有390户把土地转包给村集体，转包土地共1.3万亩。农民把土地转包后，主要去搞养殖业或到外地打工，村集体通过土地流转，实现了大面积机械化耕作。

出租：是指承包方作为出租方在承包期内将自己承包的土地，在一定期限内全部或部分租赁给本村集体经济组织以外的单位或个人耕种。出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。出租与转包的主要区别是，承包方与第三方建立的关系表达不同，出租收取的是租金，转包收取的是转包费；选择受让户的范围不同，出租是将土地租给本集体经济组织以外的单位或个人，转包是转给本集体经济组织的成员。重庆市江津区德感街道办事处三河村村民张泽富于2003年创办了雄风果业有限公司，以700斤稻谷/亩的产量折算成价格，共租用720亩土地，建立优质晚熟柑橘园。黑龙江省一家企业在哈尔滨呼兰区进行有机农业生产基地建设，租了3000多户农民的1.5万亩耕地，2000多农民成为基地的雇工，其中，企业把300多名从土地中分离出来的农民安置到加工车间。

互换：是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。新疆沙湾县四道河子镇下八户村1万多亩土地，实行承包责任制分地时被分割成近1300块，同一户家庭的土地分散在好几个地方，管理很不方便。2005年年初，下八户村在征求多数村民意见的基础上作出决定，全村进行大规模土地互换，上千块土地改造成一块块大条田。黑龙江省依安县针对联产承包责任制初期分包土地时好坏搭配、面积过小、地块分散，不利于使用大机械耕作和农作物结构调整等实际问题，引导同一集体同一轮作区内种植不同作物的农户，相互之间置换土地，达到同类作物归方连片种植。该县中心镇兴胜村通过土地置换，搞玉米种子归方连片繁育，连片面积达5000亩。

转让：是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止。绝大部分转让土地的行为发生在取消农业税之前，取消农业税以后，多数农民基本上不愿转让土地承包权。上海市郊区一些农民家庭收入大部分依靠从事第二、第三产业获得，对土地的依附程度较低，一部分农民就把土地转让给村集体、企业或个人，获得一次性转让收入。据有关资料，截至2006年年底，全区农民自愿放弃承包土地总面积有1万多亩。黑龙江省虎林市杨岗镇永信村、合民村以及珍宝岛乡永和村，很多村民去韩国打工，把无力耕种的15000余亩土地流转到种地大户手中，其中有600亩是通过转让方式流转的。

股份合作：是指承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或合作社等，进行开发经营。重庆市工商局在2007年曾出台政策，允许农民以土地承包经营权直接入股。重庆涪陵区的部分农民用自家承包地入股企业，发展特色种植业，每亩入股土地每年固定收入400元、保底分红200元，此外还可根据合作社每年所取得的效益进行利润分配。入股农民每年每亩土地可拿到800元收入。黑龙江省肇东市黎明镇长富村34户农民以1017亩土地承包经营权量化入股，长富村以集体积累及谷子加工厂、农机合作社入股，市农业投资公司投入50万元作为入股资金，成立了长富现代农业有限公司，建立了股东代表大会、董事会、监事会，制定了公司章程及财务收支制度。公司利润分成两部分，60%作为发展资金，用于扩大再生产，40%作为分红资金。

以上这些事例是前几年我在调研中和有关资料中了解的，近几年经营如何、有没有什么变化，我没有跟踪调查。文中所引数据也是几年前的，至今肯定会有很大变化，新的经验会有，问题和矛盾也肯定会有。这些事例至今也很难成为土地流转的典型，新的土地流转形式肯定不少，好的经验也会不少，问题也肯定不少，这都需要进行深入的调查研究。特别是近几年中央就深化农村土地制度改革又提出了一些新的要求，如赋予农民对承包地及承包经营权抵押、担保权能，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等上市、同权同价等，这都需要在实战中加强研究，总结经验。

五、

前面我已经说过，全国目前在实现“三权分置”的过程中，农村土地流转形式远不止文中提到的这五种，而是有很多种。这很多种有群众协商自愿的、有城镇化建设统一规划而整村整乡变更的、有大型建设项目需要而统一组织流转的，也有的是群众非自愿的，还有的是一部分群众自愿、一部分群众不自愿的等等。流转的形式也是五花八门，多种多样，同县、同乡、同村，乃至各个农户，其土地的流转方式也非绝对相同，主要是看流转双方的意愿，由流转双方来定。土地流转还在行动中、还在探索中、还在创造中，有经验也有教训，有困难也有矛盾。目前的土地流转形式，也算是一个时代特征，是一个阶段性的现象，说明农村生产力的发展有新要求，农村的生产关系还在变化适应中。现在还不便下结论说什么样的土地流转方式就是最好的，什么样的土地流转方式就是不好的，一切还需要在实践中进行检验。正确与否、好坏差别，要以生产力的发展进步来检验、农村面貌的变化发展来检验、农业现代化的实现程度来检验、农民生活水平的不断提高来检验，而不是我们所设定的理论概念、条条框框。我们要顺应时代发展的潮流和广大农民的致富愿望，把土地资源这篇文章做活，及时总结经验，及时纠正问题，使土地流转沿着一条健康的轨道来行进。当前需要做的是把握好大的方向和原则，具体的流转方式方法还不便硬性规定应该怎么做、不应该怎么做，非要搞出个什么模式不可，而是要关注、研究各地的做法，总结推广一些好的经验，把最终的决定权交给农民自己，我们重在引导和扶持。

实行“三权分置”，进行土地流转既敏感又复杂，既要尊重基层的探索创造，又要注意加强管理和宣传引导。就目前来看，有几个基本问题是要高度重视，切实把握好的。

1.土地的所有权、承包权、经营权问题。土地是农民的命根子，农民有了土地，才能安心，才能安居，也才能有家的归宿感和人生的归宿地，才能维系乡村、邻里、家庭，紧密相连，绵延不断。我国现行的土地管理制度在土地的所有权上是两种体制，一种是城市土地及一些城市郊区的土地（包括县乡行政中心所在地和一些国有工矿企业所在地）归国有，即国家所有，实际使用权、管理权归当地政府和所占用的企业所用；一种是农村土地归农村集体所有，政策规定是“三级所有，队为基础”。当时的“三级”指的是人民公社、生产大队、生产小队。现在这三级的叫法为乡、村委会、村民小组。以队为基础，就是以现在的村民小组为基础，土地的承包、发包、流转，现在还是由村民小组，即当时的生产小队来决定。农村土地的使用权、管理权，也是所有权，主要在村民小组集体手里。此外，还有一些农牧场、林场的土地，使用权、管理权归农牧场、林场，所有权归国家。总之，土地的所有权归国家和集体两种所有制形式，但实质都归国有。土地国家所有是我们党的土地管理根本制度。实践证明，这个制度是优越的，符合现阶段生产力发展的实际，对维护国家稳定、保证人民生活、推进经济发展是有利的。近些年来，经济社会的飞速发展，土地的使用管理发生了很大变化，形式上的国家、集体、两级所有制还存在，并一直重申、强调、坚持，但在一些土地的使用管理上，其真正的使用权、占有权、管理权，乃至处置权已发生了很大变化。滥占土地、乱占土地、私自出让土地、任意改变土地用途的现象不断发生。一些土地的所有权名义上属国有或集体所有，实际上已属个别单位、部门、企业、个人所有。农村土地在流转过程中，土地的归属问题也变得十分复杂，一些土地所谓的集体所有已不复存在，失地农民也根本不知道自己所承包的土地归于何处。在加快推进城镇化建设中，这一问题不但存在，而且还会更加突出。建设城镇、发展工业、建立各类商贸设施，都是要占用土地的；农民外出打工、到城镇就业，也是要流转土地的。一些土地的变更流转是客观存在。但不论怎样变更、流转，土地的国有和集体所有这一根本制度不能变，特别是农村土地归集体所有不能变。在我国，要建设具有中国特色的社会主义制度，就绝不能搞土地私有化，不能允许私自买卖土地，土地必须统一规划，合理使用，并要严加控制。农民绝不能失去土地。农村承包经营这一基本的经济制度不能变，土地的所有权归集体不能变，承包权归农户不能变。农户主要劳动力外出打工，到城镇就业，土地流转出去，承包权仍然应是原有的农户，接受流转的企业或个人只有经营权而没有承包权，更不能有所有权。可实行所有权、承包权、经营权三权分离。城镇建设、工矿企业、大型工程建设占有土地，须由国家统一征用，失地农民应给予生活保障，在城镇就业的，应转变身份，纳入城镇居民管理，享受城镇居民待遇。异地安排的，应给予新的土地和土地承包权。最为根本的问题，就是不能让农民失去土地这个赖以生存的根基。

2.经营开发土地的收益分配问题。经营开发土地，通过土地的经营开发来搞活经济、促进发展、增加财政收入、提高生活水平，是近些年一些地方的热衷做法。一些地方廉价从农民手中拿走土地，经过投入基础设施建设，把“生地”变成“熟地”，即把只能用作种植的耕地，改造为交通、通信、上下水、供热、供电、网络等一应俱全的建设开发用地，有的还借用山水林草，造出各种景观，以增强土地的吸引力，然后通过市场运作，使土地大幅度增值，卖给所需土地的房地产商或工商企业，以及一些需用地的事业单位。这些年，一些城市就是这样发展起来的。有的地方财政有很大一部分收入来自房地产的开发，一些金融部门的资本运营、资金运作，也有很大一块在支撑房地产开发并从中赢利。这样的开发发展有利有弊，而且是弊大于利。政府及地产商经营土地，经济一时发展了，城市很快扩张了，财政收入也快速增长了，环境面貌也极大改变了，被占地的农民有的也得了一大笔钱，还有的当了城里人，这都是得益而叫好的，但对多数被占用土地的农民来说，则是极不公道的。土地是他们的基本所有，是他们承包并经营的，但开发中的增加值则与他们无关。他们失去了赖以生存的永久的土地，得到的是看似高额诱人的一次性补偿，无价之宝变成了一次性有价补偿，一二十年后，就会尝到失地的苦果，但到那时一切都发生了变化，农民找谁去？土地开发经营是个客观事实，经济社会发展也需要适度的土地开发经营。开发土地需要大量的资金投入，政府和开发者需要投资，投资者从中赢利得到回报，这也是合情合理的，符合经济规律和市场规则的。但作为土地的原始主人，更应该从经营开发土地的利润中得到回报，这也是应当的。我们干一切事情都应该有利于农民，而不能从农民那里巧取豪夺。农民是我们的根基，对这个问题，必须引起高度重视，要通过法律手段来保护农民的应得利益。

3.失地农民的就业安置问题。开发建设需要土地，推进城镇化建设更需要大量土地，没有土地就无法进行城镇化建设，这是个非常实际的问题。一些地方注重废弃地的利用，着眼旧城改造，拆平房，建高楼，以扩大城市的容积率，是动了脑筋、费了心思的，而且花费也是很大的。但就我国多数城镇的现有情况看，废弃的土地是很少的，拆平改楼而解决城市发展需求的潜力也是微乎其微的。这主要在于我国现有的城镇虽然数量很多，但设施多不健全，城市功能十分欠缺，多是行政中心，或企业生产基地、贸易口岸，有许多不具备现代化城市的功能。要建设现代化的城镇，必须占用一定的土地，这是一个不争的事实。现在各地多采用的是占补平衡的办法，即算大账、算总账，特别是占用耕地，此处占，彼处补，以此来保证耕地面积不减少。但就规划区内的农民来说，你不论怎样占补平衡，他们都是要失去耕地的。没有了耕地怎么办？各地也都创造了不少经验。有的给予高额补偿；有的帮助在一些开发企业安排就业；有的给予支持，鼓励在开发区内从事第三产业；等等。这里有安排好的，也有安排不好的。有的短期内生活还过得去，甚至过得还不错，看不出问题；有的经过一段时间，特别是高额补偿的，钱花完了，地又没了，也没就业，以后的日子靠什么？有的虽然暂时安置了，但几年下来所在企业经营不景气了，又失业了，问题也就来了。农民有地就不算失业，也不会失业，可以有个生活依靠；没有了土地，又没有了工作，就肯定要出问题。对于因城镇建设或开发建设被占用土地的失地农民，必须有个较为长久的生存之道，使他们有活干、有饭吃、有钱花，逐步融入城市，成为新的市民。只有这样，才能确保城镇化建设的顺利推进，才能确保社会的和谐稳定。

4.确保18亿亩耕地红线不能逾越的问题。粮食是最基本的生活必需，不论人的食物构成如何变化，都是离不开粮食的。即使每个人每天仅吃半斤粮食或者更少，靠肉蛋奶、果蔬等来提供营养，也仍然离不开粮食。肉蛋奶的生产也需要粮食，果蔬的生产也离不开耕地。没有耕地就生产不出粮食、肉蛋奶和果蔬。耕地减少、遭受破坏，人类的这些必需品也就会减少和受到损害。中国有13亿人口，虽然这些年的计划生育政策遏制了人口盲目快速增长，但人口不断增长的趋势则是客观存在。人口适度增长符合人类生存发展规律。如果人口不增反降，而且持续下降，那则是危险的。人口适度增长不可怕，人丁兴旺是好事，可使我们的民族生生不息、兴旺发达。这也是我们所希望的，更是中华民族世世代代所奋斗不止的。人口不断增长，一代接续一代，这是人类赖以生存发展的原动力。我们不能寄希望于减少人口而富裕起来，真要那样做，也是富裕不起来的。资源就这么多，特别是耕地资源就这么多，人口还要适度增长。人只要来到世上，就应该是平等的，最基本的生存权，即劳动权、吃饭权是必须要保证的。要使所有的人都有活干、有饭吃，我们的担子、任务还很繁重，但最为基础的是18亿亩耕地这个红线不能突破。这是红线，也是底线。不论有多少这样那样的理由，18亿亩耕地一分一厘都不能减少，占补平衡也不能以次充好。确保了这18亿亩耕地，通过生产条件的不断改善，科学技术的不断提高，生产方式的不断进步，我们就可以获取更多的收成，粮食产量可以达到12000亿斤、13000亿斤、14000亿斤，甚至更多，就可以基本解决人口增长的食物所需问题。

5.要加大国土整治的力度问题。我国可开垦的耕地资源是有限的，目前，黑龙江、新疆和内蒙古东部还有一些，但多是森林、草原和湿地，如果开垦耕作，势必要毁林、毁草、毁湿地，会对已经恶化的环境雪上加霜，显然是不可取的。不到万不得已，不能再进行开荒种地，要把这少得可怜的有限耕地储备留给后代子孙，以作应急之用。人口在增长，用地在增加，耕地在减少，怎么办？要在国土整治上挖掘潜力做文章。走到全国各地看看，不论是城市，还是乡村，只要留心观察，不论哪里，都有一些废弃的土地。较为突出的是一些废旧砖瓦厂，废弃的水库、鱼塘，没有治理的荒山、荒沟、荒滩，废弃的矿山企业、工厂院落，废弃的道路、水渠，干涸的池塘、湖泊等等，还有农村缺乏规划的旧宅基及生产队时期的一些废弃场院等。这些土地散落在各个方面，角角落落，往往不被人重视，成了杂草丛生、垃圾堆放的地方。如果我们加大投资，把这些土地整治出来，也是一笔不小的数目。整治出来的土地，有的可作为耕地，有的可作为建设用地，还能够改善我们所居住的环境条件，是一举多得的好事。河南省新乡市唐庄乡坚持20多年治理荒山荒沟，除解决建设用地外，还新增了6000多亩耕地，已经创造了很好的经验，值得总结推广。应通过政策引导，调动社会各界国土整治的积极性，特别是占用土地的单位，应通过法律政策等手段，使其出资进行国土整治。可采取以整治的土地数来换取占用土地指标的办法，以确保土地不减少而还能有所增加。

6.要千方百计调动好、保护好农民种粮的积极性问题。农民种粮、工人做工、商人经商、军人戍边，这都是社会的分业分工。这种分业分工是历史形成的，也是经济社会发展的规律。问题在于封建制度的统治和进入近代社会以后资本的剥削压榨，大肆侵占剥夺工人、农民，尤其是农民的利益，使农民处于社会的最底层，成了最为贫困的人群。经济发展，特别是商品经济、资本经济的发展，使得资本、技术、贸易、各类商业经营，包括围绕经济发展的各种经营方式和手段，在市场运作中获取较多的利润，而农民这个职业、这个行业多还处在原始的生产资料生产阶段，加上又受自然条件的制约，使他们仍是最为辛苦而收入又最低的人群。这是市场规律、价值规律在起作用，但也有政策方面的因素。这也造成并形成了农民外出打工可以富起来，弃农务工经商可以富起来，从事工商及他业比种地收入多、日子过得好的局面和观念。对农村大量劳动力弃农务工经商我们可以从三个方面来看：第一个方面是我国人多地少，农村剩余劳动力很多，有限的土地用不了太多劳动力，离农务工经商是社会进步的表现，这应给予充分肯定。第二个方面是我们党和政府支持鼓励农民走出乡村、走出土地，到城里打工或创办工业企业、从事商业服务业等第三产业，各地的热情也很高，而且已创造了丰富的经验。广东、浙江、山东、江苏、河南等靠农村工商业的发展，即早期乡镇企业和个体家庭工商业的发展，为农村经济发展、农村面貌改变、农民走上富裕之路做出了贡献。有些地方因此而快速发展起来，走出了一条以工富农、以工补农、以工兴农的新路，不但农民富裕了，农业也走上了现代化。像江苏的华西、河南的刘庄等，全国各地都有一大批这样的典型。这条道路走的是对的，也是好的。第三个方面是农民自发地、有的甚至是盲目地外出打工或弃农去从事其他行业，备受艰辛，有一些收入不错，富了起来，但也有许多不但没有富裕起来，而使农村的建设、农业的生产，甚至自己的家庭都受到了影响。老人无人赡养，子女辍学失学，生活更加艰难。这样的人也不在少数。我赞同而且大力倡导农村剩余劳动力转移，赞同并倡导农村办工商企业及各类产业事业，提倡农民依靠自身的努力来实现城乡一体化发展，尽快走上富裕之路。希望出现更多的华西、刘庄这样的村庄，使农民都能过上高水平的现代城市生活。但事物的发展不是如此，也不可能如此。地总得有人种，而且还要种得好，这才能生产出人们所必需的粮食。我们不能鼓励所有的地方、所有的人都去务工、经商，都到城里来打工，而应鼓励相当一部分的农民安心于乡村，扎根于土地，一心一意地把地种好。特别是一些产粮大省、大县，应集中主要精力把地种好。这就要解决好一个问题：种地要有钱赚，种地也能富裕，使农民乐意在田地上耕作。这需要依靠更为有力、有利的惠农政策。

7.要加快农业现代化建设步伐的问题。农业的根本出路在于现代化，农村的根本出路在于现代化，农民的根本出路也在于现代化。农业现代化，也是保护耕地、保护环境、确保粮食安全的根本举措。现代化农业的基本标志，也是基本条件，是高度的机械化、高度的水利化、高度的科技化和高度的农业产业化、产品商品化、生产经营合作化、居住生活城镇化、农牧渔业产品优质化及农村生态环境优美化。解决了农业生产的条件问题、农民的劳动强度问题、居住的环境条件问题、生活的质量品质问题、剩余劳动力的就地就业问题，农民就可安居乐业，不但耕地可以得到保护，而且会源源不断地为社会提供丰富的农牧渔业产品，以保持市场稳定和社会安定。加快推进农村水利化、机械化、科技化、合作化、产业化、市场化、城镇化、生态化建设，这是“三农”工作中最为根本、最为紧要、也是最为基础的工作，应认真研究，采取更为有力的措施去做。这是中国农业的出路，中国农民的出路。

8.要严格防止土地兼并和私有的问题。纵观中国的土地演变史和政权更迭史，可以看出，土地兼并是导致大量农民失地、社会动乱、政权灭亡的重要原因之一。不论是皇亲国戚兼并侵占农民土地，还是军阀官僚兼并侵占农民土地，乃至地主商人兼并侵占农民土地，不论什么样的人、以什么样的方式去侵占农民土地，只要农民失去了土地，无田可种，无业可营，成为流民，就必然导致社会动乱。人没有了家园，没有了饭吃，还会害怕什么呢？土地稳、农民稳、国家稳，土地安、农民安、国家安，土地丰、农民丰、国家丰，这是被历史反复证明了的真理。慎重地处理好土地问题，是执政者需要格外上心、倍加重视的问题。需要特别指出的是，土地问题、矛盾的积累是有一个过程的，不是一下子就会爆发出来，也是一个积小成大、微患成灾的问题。有些问题三五年、八年十年都还看不出其弊端和危害，只有积累到一定程度才会爆发出来。历史上土地问题的产生发展多是如此。问题的积累需要一个过程，而且一开始往往被忽视，甚至还觉得是有利的。所以，处理土地问题必须见微知著，防患于未然。现在还不能说就出现了土地兼并和土地私有化的问题，但历史的教训犹可记取，一些倾向性、苗头性的东西的确需要引起注意。乱占滥占土地的现象是存在的，盲目圈地开发的现象是存在的。一些地方盲目地大搞工业园区、科技园区、产业园区之类，占了大片耕地，但真正入住的企业没有几家，大量的耕地荒芜。有的企业、房地产开发商，完成了资本的原始积累，就把剩余资本投向了农村土地、山林，以开发之名圈占耕地，也给了当地农民一些好处，当地政府也增加了一些收入，但他们把土地拿到手后，并没有按照承诺的规划去开发建设，而是搞了一些简单设施就停下来。当然，不能按原定规划开发的原因很复杂，不能一概而论，但确有一些企业、开发商以拿地为目的，以雄厚的资金去占有土地这一不动产，坐等升值。还有一些以倒腾土地为赚钱赢利的目的和手段，拿到土地后，转手倒卖。这样的事例也很多，这都是很危险的。我们有不少土地，名上姓公，但实际上已经归于私有。这确实是需要关注的。

除上述几个问题外，在具体工作中，还要注意做到，实施农村土地流转，要认真贯彻物权法、农村土地承包法等法规，依法签订合同，确保受让方按规定交纳承包费用和相关费用以及履行应尽的义务，保障农民对土地承包经营的各项权利。农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都要尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，使转出土地的农民得到合理经济补偿。土地流转要注意发挥政府和村集体的引导组织作用。各级政府要加大宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解。村级组织应帮助流转土地的农民做好土地转包出租价格确定、受让方资格审核、合同签订等工作。尤其要对转让土地的农民严格审核确认是否具有稳定的职业或“三险”是否齐备。要建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值。要监控土地供需总量的动态平衡，监督流转后的土地不改变集体所有性质，不改变土地用途。要建立健全公共服务体系，支持土地流转后的农田基本建设和土地保养。要准确把握和合理引导土地流转的方向，积极引导农民把土地向最能发挥效益的经营主体流转。例如，黑龙江垦区农业现代化水平高，对农业发展具有较强的带动作用，应鼓励周边土地向农场流转，加快发展现代农业。各省都有一些农业产业化龙头企业，许多大型农业企业生产经营稳定，品牌好，实力强，信誉度高，并且原料需求量大，应支持农民向龙头企业农产品基地流转。山东在这方面已有一定的经验。还有一些地方开办了农业科技园区，一些农业大专院校以技术为支撑和引领来进行农业的现代科技开发，这也是很好的载体，应鼓励周边农民向科技园区流转。还有陕西杨凌的科技园区，就起到了很好的示范带动作用。应倡导各地建立土地规模经营合作社，使农民通过合作经营享受利润分配，增加土地收益。要创造条件加大农村劳动力转移的力度。实施土地流转，发展规模经营，必须解决好剩余劳动力转移问题。应进一步加大农村产业结构调整力度，鼓励和引导农民发展多种经营，大力发展规模养殖业、商贸运输业、加工建筑业。要加强农村土地经营权流转市场的建设和管理，建立健全土地流转运作管理机制，发展管理规范的土地流转中介组织，严格按照规范的操作程序进行流转。