第一条 【立法目的】

为了保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用，根据宪法，制定本法。

【释义】

本条明确了《个人信息保护法》的立法目的，即在保护个人信息权益的同时，促进个人信息的合理利用。一方面，当前社会实践的普遍状况是，各种非法收集、使用，甚至公开买卖、大规模泄露个人信息的事件常有发生，引发个人隐私侵害、电信诈骗等下游违法犯罪行为的情况屡见不鲜，因个人信息处理不当导致人民群众的人身权利和财产权利受到侵害的实例也日渐增多，本条规定实际上是法律对社会实践发展的及时回应，反映出社会主义法治不断满足人民日益增长的美好生活需求的特点。另一方面，随着近年来大数据、云计算、人工智能、移动互联网等新型科学技术的广泛运用，智能化、个性化的人类生活越来越离不开对个人信息数据的挖掘利用，促进个人信息合理使用成为法治回应科技发展的必然要求。本条规定旨在维护个人信息“权益保护”与“合理利用”之间的平衡，体现了法律上公正价值和效率价值的统一，立法目的呈现出多元化的特点。当然，个人信息“权益保护”与“合理利用”这两项根本立法目的，是辩证统一的关系，个人信息权益保护是首要的立法目的，个人信息合理利用则是次要的立法目的，两者相互补充、不可或缺。本条规定将“保护个人信息权益”置于“个人信息合理利用”之前，正是揭示了多元化立法目的之间的轻重权衡。

本条规定在《个人信息保护法草案（一次审议稿）》中表述为：为了保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，保障个人信息依法有序自由流动，促进个人信息合理利用，制定本法。该草案二次审议时删去了“保障个人信息依法有序自由流动”的表述。缘何如此？个人信息能否自由流动？面对这些问题，立法者在二次审议时明显采取了更为谨慎的态度。事实上，个人信息能否自由流动不是一个绝对的问题，应当具体情况具体分析，笼统地声明个人信息允许自由流动是片面的，将其直接作为立法目的加以表达不甚恰当。笔者认为，个人信息能否自由流动的问题，至少涉及四个层面上的法益冲突：一是个体的个人信息自决权与信息处理者或占有者的商业利益之间的冲突，涉及人格权等问题；二是不同商业主体之间围绕个人信息下的经济利益冲突，涉及反不正当竞争、反垄断等市场竞争问题；三是个人或商业主体对个人信息的私有利益与社会公共利益之间的冲突，涉及个人信息监管等问题；四是个人信息跨境流动时的利益冲突问题，涉及国家安全与信息主权。因此，个人信息自由流动实际上牵扯了多方面的利益平衡问题，较为复杂、敏感，目前暂无统一且合理的意见。此时将“保障个人信息依法有序自由流动”写入立法目的，不仅容易造成人们对“个人信息保护”内涵的误解，而且可能会影响部分法律规范的正确实施。另外就表达方法而言，“保障个人信息依法有序自由流动”也可构成后文“促进个人信息合理利用”的部分内容，由“促进个人信息合理利用”进行笼统概括也不失为立法技术的良好展现。综上考虑，立法者将“保障个人信息依法有序自由流动”的表述予以删除，不仅进一步澄清了《个人信息保护法》的立法目的，而且表现出审慎的立法态度与高超的立法技巧。

本条规定除删除“保障个人信息依法有序自由流动”的表述外，正式实施的《个人信息保护法》与二审稿相比，还加入了“根据宪法，制定本法”的表述，阐明了本法与宪法之间的内在联系，奠定了本法的正当性与合法性基础。这一表述在近年来同样涉及互联网数据处理的《网络安全法》《电子商务法》等法律中并没有出现，体现出《个人信息保护法》区别于其他相近法律的鲜明特点：作为宪法规定的公民基本权利的蔓连。个人信息受保护这一基本立场源于《宪法》第38条人格尊严条款，是公民基本人格权利的蔓连。自然人有权独立自主地处理包括个人信息在内的个人事务，是自然人的人格尊严之所在；个体的人格尊严产生了相应的人格权利，进一步分化衍生出个人信息保护权。同样地，我国2017年《民法总则》第五章“民事权利”与2020年《民法典》第四编“人格权”均规定“自然人的个人信息受法律保护”，再次确认了宪法之人格尊严、民法之人格权利与个人信息保护权之间的逻辑联系。

《个人信息保护法》增加“根据宪法”规定，除阐明宪法与个人信息保护法之间的内在联系外，对人们正确理解个人信息保护法的立法宗旨、掌握位于我国法律体系中的功能定位、促进个人信息平衡协同治理等具有重要意义。它表明，个人信息保护权源于人格尊严、人身权利，在权利位阶体系中具有重要地位，不管是商业主体出于合理利用的经济发展需要，还是行政机关出于依法履职的社会管理需要，在个人信息处理活动中，维护人的尊严和自主性都应处于首要位置。个人信息保护法不是规范部分主体个人信息处理活动的普通法律，而是起源于宪法、承接自民法，用以保护人格尊严、人格权利的基本法律，是同时具有公法与私法属性的社会性法律。最终，建立起宪法与个人信息保护法、人格尊严与个人信息保护权之间的联系，可能意味着同时建立起个人利益与社会利益之间的联系，任何个人信息处理活动均需权衡个人权利与社会公益，开启个人与社会协同治理的新型个人信息保护模式。综上而言，加入“根据宪法”规定，不仅使个人信息保护法成为保护人民利益的法律，而且成为增进社会共同福祉的法律。

充分理解本条规定，要点在于理解个人信息“权益保护”与“合理利用”之间的辩证关系；而准确适用本条规定，要点也在于权衡和处理好个人信息“权益保护”与“合理利用”之间的矛盾关系，在个人权益与社会公益之间取得平衡。本条规定开宗明义，基本奠定了全篇个人信息保护法的格局，即以权益保护为主、合理利用为辅的个人信息治理模式。在理解个人信息保护法其余的规定时，不可遗忘该立法目的；从目的解释出发，将有助于诸条规定的正确实施，有助于个案正义的精准维护。

【关联规定】

《中华人民共和国宪法》第58条，《中华人民共和国民法典》第1034条

（撰稿人：赵精武、张建悦）