第一章 城市更新概况

一、导论

改革开放40余年以来，中国社会发生了翻天覆地的改变。城市的样貌、规模也在这40余年中发生了惊人的变化。改革开放初期，城市采取的是粗放式的发展方式，城市的规划、设计让位于经济的发展。随着我国城市对居住条件、自然环境、产业升级等方面要求的提升，城市更新不仅仅是房屋的建设，更是对城市历史文化的传承以及未来发展的规划。因此，厘清城市更新的起源，尤其是我国城市更新的发展历程，辨明城市发展过程中各项政策的关联以及异同就显得尤为重要。本书将对广东省，尤其是广州市的城市更新政策进行解读，并从城市更新实务操作经验的角度出发，对广州市城市更新特别是广州市城中村改造的操作流程、实践案例以及相关的政策热点问题做出分析。

（一）城市更新起源

自人类形成规模化的城市聚居生活形态以来，城市形态的变更就已经发生。城市是一个有机的生命体，城市建筑和各类设施承载了生活在当地的人的记忆。当城市在发展的过程中逐渐老化、陈旧，城市更新的必要性也就越发凸显出来：一方面，随着经济发展，老旧的房屋、公共设施已经无法满足人们追求更高生活质量的需求；另一方面，城市的改造更新涉及众多人群的经济利益、庞大的费用投入、资源的重新分配。

城市更新活动是城市发展过程中必然经历的，其内容主要包括土地资源的充分利用、居住环境的提升改造、配套基础设施的完善、城市产业升级等。同时，城市更新又是一个系统性工程，城市更新的顺利推进离不开系统的、完善的法律政策和制度支持。城市更新法律制度建设和完善不是一蹴而就、千篇一律的，而是需要在实践中不断探索完善，根据不同城市的风土人情，因地制宜地设计出符合当地城市实际情况的更新模式和更新制度。城市更新相关的政策法规研究系我国城市化过程中就城乡发展、土地制度等问题所做的积极探索。

目前主流的观点认为我国城市更新分为六个阶段：第一个阶段是新中国成立初期至1977年，主要是发展生产；第二个阶段是改革开放以来至2000年，主要为城市扩张期；第三个阶段是2001年至2008年，现代意义的城市更新初现雏形；第四个阶段是2009年至2014年，城市更新改造由大规模改造向微改造转变；第五个阶段为2015年至2016年，城市更新制度和政策的制定，各地城市更新专门机构的成立；第六个阶段是2017年至今，城市的高质量发展成为城市更新的新内涵。

（二）城市更新理论体系

为了解决城市发展过程中碰到的建筑物陈旧、居住环境恶劣等问题，城市更新的理论在实践中逐渐形成。目前学术界主要的理论体系包含有机更新理论、系统更新理论、可持续发展理论。

有机更新理论是将城市当作人体，城市各个不同的地区当作人体的细胞单元，以一种“新陈代谢”的方式通过小规模整治与逐步改造实现城市更新。所谓的有机更新就是把不适应城市发展的部分进行更新改造，使整个城市的发展协调、统一。这种改造是小规模、分阶段的，也是一项长期、持续性的任务。

系统更新理论指城市更新应当走一条全面系统的规划道路。有学者指出我国的城市更新面广、量大，矛盾众多，传统的城市规划难以担当此任，需要建立起一套目标更为广泛、内容更加丰富、执行更加灵活的规划体系。要从整体上对旧城区进行全面的研究，制定系统的全面改造规划。

可持续发展理论强调城市发展除了要追求经济效益，还要注重城市生态环境的保护、历史古建筑物的保护、城市配套设施的优化、城市功能的完善等，以实现城市多方面的综合发展。可持续发展理论对我国的城市更新工作具有重要的指导意义。

（三）城市更新的特点

1.内容的多样性

城市更新不仅仅是经济发展的需求，同样也是社会、政治、文化发展多方面的需求。城市的发展有赖于城市功能的定位、产业的规划，地理上表现为城市更新应当以国土空间规划为依据进行规划建设。但是，我们不应当只着眼于“建设”而忽略建设的根本目的是统筹、协调城市经济、政治、文化的全方面发展。在城市更新中，尤其且应当首先要避免的思想便是“城市更新是新一轮的房地产发展”。

2.发展的可持续性

城市更新不是城市发展的终点，而是城市发展的新起点。虽然，商住用地开发在城市更新中占有非常重要的地位，但纵览城市发展到衰败的历史经验，我们应当在城市更新中更多地着眼于对城市未来发展的投资，既包括基础设施的建设，也包括产业的导入以及规划片区内职住平衡等多方面因素的统筹规划。

3.更新手段的多样性

城市的发展与生活在城市中的每一个人息息相关，城市更新涉及城中村的更是需要村集体、村民的参与。因此，城市更新的方式可以是多样性的，既可以是政府主导，也可以是村集体主导，根据项目投入资本的需要也可以引入社会主体参与改造。另外，根据不同片区发展程度的不同，更新方式既可以是大修大补式的全面改造，也可以是局部调整式的微改造。城市更新的参与主体众多以及不同片区发展程度的不同也决定了城市更新手段的多样性。

（四）城市更新的意义

在全球化的经济发展大趋势下，城市经济成为各国经济发展的主旋律，但在城市长期自然发展的过程中也给社会带来各种弊端，如人口膨胀、可利用土地匮乏、基础设施残旧等社会问题。因此，只有全方位地合理规划才能挖掘城市自身的潜力，促使城市空间拓展资源整合，提高城市竞争力，实现城市可持续发展的目标。

第一，产业结构的升级以及结构调整是城市经济发展过程中的重要任务。历史上的城市发展经历了农业时代到工业时代的产业转型，为实现人口聚集下的经济发展，第三产业的发展几乎成了解决现代城市发展问题的必然要求。随着改革开放的不断深入，第三产业的规划与发展也衡量着城市更新的成败。

第二，城市更新是城市化发展的重要因素。我国实行的是城乡土地二元的政策。历史上这一政策在一定程度上促进了我国经济的发展，但随着城市规模的扩大，城乡边界的模糊不清以及城乡土地二元化的政策成为城市发展地理上的壁垒。同时，我国对于耕地实行的是严格保护的政策，城市建设用地扩张长期以来受到严格的限制。然而，城市扩张过程中产生的一系列城乡问题，诸如城市土地供给、城乡平衡发展等都未能得到妥善解决。城市更新的重要意义之一便是解决城市发展过程中因城乡土地二元政策所积累的资源分配、社会平等等诸多问题。

第三，城市更新是历史遗留问题的处理，未来发展规划的转折点。城市更新所要面对的是多年以来粗放式的城市发展所遗留的积弊。在发展的过程中，需要正视、处理这些遗留问题。解决历史问题的同时，对于城市的发展做出统筹规划，为城市的未来预留空间。处理不好历史问题，过去就会成为阴影伴随着城市未来发展的历程。规划不好未来，更新本身就无从谈起。因此，城市更新是将党和国家对于未来发展的期许注入城市的一个关键节点，也是人民群众改善生活环境，提升居住幸福感的重要里程碑。