3 村民会议讨论同意撤销村民委员会建制的形式

——范某诉北京市海淀区温泉镇人民政府、北京市海淀区人民政府不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2019）京01行终1001号行政判决书

2.案由：不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：范某

被告（被上诉人）：北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）、北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）

【基本案情】

2018年12月10日，范某向温泉镇政府邮寄提交《履行法定职责申请书》，要求：“1.依法对温泉镇杨家庄村民委员会在温泉镇杨家庄村关于撤销村民委员会建制工作过程中存在的违法行为进行查处；2.依法将受理情况、处理结果以邮寄方式书面送达申请人。”温泉镇政府通过调取杨家庄村撤销村民委员会建制工作方案、杨家庄村（股份）经济合作社第二届股东（村民）代表大会2018年九次会议决议及会议纪要、杨家庄村关于撤销村民委员会建制征求意见及表决结果的公告、关于撤销杨家庄村委会建制的情况说明等材料，于2019年1月11日作出第32号答复书，告知范某：“经查，未发现杨家庄村民委员会在杨家庄村关于撤销村民委员会建制工作过程中存在违法行为”。范某不服上述答复，于2019年1月24日向海淀区政府提起行政复议。同年1月25日，海淀区政府作出行政复议答复通知书，并于同年1月28日向温泉镇政府送达。同年2月2日，温泉镇政府作出答复书并提交相关证据材料。2019年3月19日，海淀区政府作出被诉复议决定书，决定维持温泉镇政府作出的第32号答复书，并分别向温泉镇政府、范某进行了送达。范某仍不服，向法院提起行政诉讼。

【案件焦点】

经村民代表会议讨论通过，以入户形式征求村民对撤销村委会建制的意见，是否符合村民委员会组织法第三条第二款“经村民会议讨论同意”规定的程序要求。

【法院裁判要旨】

北京市海淀区人民法院经审理认为：村民委员会组织法第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。该法第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。温泉镇政府依法具有监督其辖区内村民会议或者村民代表会议的决定的法定职责。因此，对于范某的申请，温泉镇政府应依法作出处理。本案中，温泉镇政府收到范某于2018年12月10日提交的《履行法定职责申请书》后，调取了杨家庄村撤销村民委员会建制工作方案、杨家庄村（股份）经济合作社第二届股东（村民）代表大会2018年九次会议决议及会议纪要、杨家庄村关于撤销村民委员会建制征求意见及表决结果的公告、关于撤销杨家庄村委会建制的情况说明等材料，经核查，未发现范某所述的违法行为，遂于2019年1月11日作出第32号答复书，将相关处理情况书面告知范某。该第32号答复书认定事实清楚，程序合法，并无不当。同时，海淀区政府收到范某的行政复议申请后，依法履行了受理、作出并送达被诉复议决定书等程序，认定事实清楚，程序亦无不当。对于范某的主张，法院不予支持。

北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，作出如下判决：

驳回范某的全部诉讼请求。

范某不服一审判决，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：村民委员会组织法第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。该法第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。温泉镇政府依法具有监督其辖区内村民会议或者村民代表会议的决定的法定职责。因此，对于范某的申请，温泉镇政府应依法作出处理。本案中，温泉镇政府收到范某于2018年12月10日提交的《履行法定职责申请书》后，依法对范某提出的杨家庄村村民委员会建制撤销问题进行了调查，经调查后的结果并不与2018年8月30日《中共北京市海淀区温泉镇委员会关于印发〈温泉镇关于撤销部分村民委员会建制的工作方案〉的通知》（海温发〔2018〕34号）中的相关要求存在不符的情况。温泉镇政府据此作出第32号答复书认定事实清楚，符合撤村工作实际，并无不当。海淀区政府依法履行了受理复议申请、作出并送达被诉复议决定书等程序，该决定书认定事实清楚，程序合法，结论亦无不当。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持一审判决。

【法官后语】

随着城市化进程的发展，农村集体土地因征地、拆迁等，出现了越来越多的“城中村”。当农民不再从事劳动，不再以农产品收入为来源时，就面临着转轨变型问题。关于村民委员会的撤销程序，村民委员会组织法第三条第二款有明确规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。也就是说，经过全体村民会议讨论同意是必经的程序之一。本案中，原告范某作为杨家庄村的村民，认为杨家庄村委会的撤销并未经过村民会议讨论同意这一程序，入户调查不能取代村民会议。被告温泉镇政府认为，在召开村民会议存在困难的情况下，入户调查签字的方式可以代表村民真实的意思表示，符合村民委员会组织法规定的程序。对此，笔者认为，对于村民委员会组织法所规定的“经村民会议讨论同意”应从结果上来理解，而不应仅从形式上来理解。

从形式上看，传统的村民会议可以说是最原始的会议形式，即将所有符合条件的村民召集到一处，大家当面进行讨论，然后表决是否同意撤销村民委员会。但是随着社会的发展和人员流动性增加，村民外出打工或者不在本村居住的情况不在少数，甚至有些农村只有“留守儿童”和“留守老人”，青壮年基本都外出打工了，只有逢年过节才会回到农村，甚至可能多年不回。村民委员会组织法第二十四条以列举的方式规定了涉及村民利益须经村民会议讨论决定方可办理的事项。凡是涉及必须由村民会议讨论的事项，就必须将符合条件的村民一一召回召开会议，难度之大可想而知，几乎不可能实现。

但是，如果从结果意义上来理解“经村民会议讨论同意”就容易实现得多。形式可以多样，如本案针对在村居住村民采用入户调查的方式就是形式之一，而针对外出打工等长期不在村内居住或者短时间无法回村的村民，可以采用电话、微信视频等方式征求村民的意见，并做好记录，保留好相关材料。只要结果上做到了征求村民意见，就可以视为经过了村民会议讨论。也正是从这个意义上理解，法院经审理认为杨家庄村委会以入户调查的方式征求了本村18周岁及以上的具有本村农业户籍及因征地或整建制农转非人员的意见，征求意见比例为96.5％，其中同意撤销村委会建制的占81.0％，符合规定。故对于范某要求对杨家庄村民委员会在撤销村民委员会建制工作过程中存在的违法行为进行查处的请求，法院不予支持。

编写人：北京市门头沟区人民法院 马冬梅