16 行政协议与法律法规“冲突”的效力认定

——瑞达公司诉盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区自然资源和规划局海域使用权行政许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

上海海事法院（2019）沪72行初19号行政判决书

2.案由：海域使用权行政许可纠纷

3.当事人

原告：瑞达公司

被告：盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）、盐城市大丰区自然资源和规划局（以下简称大丰区自然资源局）

【基本案情】

2015年8月，原告通过投标与被告大丰区自然资源局签订东沙紫菜养殖海域使用权出让合同，期限为三年，合同写明：“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期。”2018年5月，原告收到大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期。2018年8月，大丰区自然资源局向东沙海域的各紫菜养殖业主发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，要求东沙海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备，清除海洋漂浮垃圾及生产生活垃圾。

原告等十五家公司将被告大丰区政府和大丰区自然资源局一并诉至法院，认为原告与大丰区自然资源局签订的海域使用权出让合同违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条的规定，该条规定海域使用权人到期前有权申请续期，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，应当批准续期。遂起诉请求判决：1.撤销大丰区自然资源局向原告发出的“关于海域使用权不予续期的答复”；2.大丰区自然资源局和大丰区政府履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。

两被告辩称，涉案的海域使用权出让合同和海域使用权证书上均写明了到期后不再续期。东沙紫菜养殖海域部分与盐城湿地珍禽国家级自然保护区范围重合或邻近，当前国家对海洋采取更为严格的督察措施，对海洋生态环境的保护力度空前，相关海域能否持续进行养殖开发难以确定。因此，大丰区政府以招投标方式，以三年为一期进行海域使用权的出让，在招投标公告方案中都对到期不予续期进行了明确的说明。

【案件焦点】

1.涉案海域使用权出让合同中“到期不予续期”的约定是否属于有效约定；2.在存在前述约定的情况下，原告是否有权依据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条的规定申请续期。

【法院裁判要旨】

上海海事法院经审理认为：涉案海域使用权出让合同第十条明确写明“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”，意思清晰明确并无歧义。相关合同的签订并无欺诈、胁迫行为存在，原告对合同相关条款应当是明知且理解其含义的，参加投标并签订合同，即意味着接受招标方案和合同条款的限定条件。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定，并非强制性的规定，其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期通过明确约定的方式进行变更。由于海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点，政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让，系以市场化手段促进自然资源的优化配置，以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值，是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、盐城黄海湿地以及江苏省海洋生态红线，对于是否能够持续地进行养殖开发，具有一定的不确定性，政府以该条款对相关海域的使用权出让作出一定的限定，具有合理性，也并未违反法律法规的强制性规定。综上，法院认定涉案海域使用权出让合同中“到期不予续期”的约定为有效约定，对原告具有拘束力，在对于续期问题已有明确的特别约定的情况下，原告无权再按照法律规定的一般条款申请续期。

上海海事法院依照《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款、第十七条第一款、第二十条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，判决如下：

驳回原告的诉讼请求。

【法官后语】

海域使用权出让合同系海域行政机关依法行使海域使用管理职权，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于典型的行政协议。它兼具行政性与协议性的特征，其中的协议性决定了其具有一定的私法性特征，与民事协议一样要求行政机关与行政相对人协商自由，意思自治。倘若一切依照法律法规规定调整双方行为，则不需要签订行政协议。换言之，行政协议的特性和价值决定其产生之初就具有补充、变更甚至排除法律法规规定的功能特征。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（发布于本案判决之后）第十二条的规定，人民法院认定行政协议是否无效主要从两个方面着手：一是审查行政协议是否存在“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法”的情形；二是是否存在依照民法规定应认定无效的情形。

海域使用权出让合同订立双方的意思自治应当在司法审判中予以尊重和保护。订约双方可以有限度地对法律法规的一般内容进行变更，除非协议内容违反法律强制性规定，明显侵害相对人合法权益或者国家、集体、第三人利益，否则不应轻易认定无效。本案中，《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条虽规定了海域使用权人申请续期的权利，但这一权利可以通过约定的方式放弃。原告根据招投标方案签订合同，对合同条款知情同意，既无欺诈、胁迫情节，也无重大误解、显失公平等可撤销合同的理由。“到期不予续期”的约定应认定为有效。

本案裁判可归纳出以下理念，具有典型示范意义：

（1）行政相对人有权在行政协议中处分自己的部分实体或程序性权利。法院只需审查其处分的权利是否为其合法享有的权利，以及处分权利本身是否触犯法律的强制性规定或违背社会公序良俗、权利处分的意思表示真实与否等。

（2）政府机关有权以合法方式提升国家自然资源管理的效率和收益。自然资源使用价格逐年增高，采用分期出让、到期再行招投标的方式更符合市场化要求，而三年一期也已经兼顾了海域使用的稳定性。近海海域使用常受到国家海洋环境保护、海域区划规划等政策、法律法规变化的影响，具有一定的不确定性，限定海域使用期限有助于提升行政管理的效率，减少因政策法律变化而带来的管理难度、成本等一系列问题，具有合理性。

（3）尊重行政协议约定有助于维护政府公信力，也是诚信原则在行政协议中的体现。对于行政协议约定的尊重，不仅针对行政相对人，也是对行政机关的约束。对于海域资源的管理，既可以使用传统的职权式的方式，也可以采用行政协议的方式。但一旦采用契约方式，则应当在契约框架下寻求救济，而不能动辄以协议约定与法律规定不符而主张无效。涉案海域使用权的招投标方案已向社会大众公示，在当地已经形成共同认识。轻易否定协议效力，既是对政府公信的打击，也是对社会诚信的伤害。

编写人：上海海事法院 张健 鲍海跃