10 确定是否具有行政法上诉的利益应具体考量是否具有利害关系

——蔡某诉瑞安市发展和改革局、瑞安市人民政府不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

浙江省温州市中级人民法院（2019）浙03行终364号行政裁定书

2.案由：不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：蔡某

被告（被上诉人）：瑞安市发展和改革局（以下简称瑞安市发改局）、瑞安市人民政府

【基本案情】

原告蔡某系瑞安市安阳街道上山根村村民。2018年6月13日，原告蔡某向原瑞安市公共资源交易管理委员会办公室（现已划归被告瑞安市发改局）发送《依法行政申请书》，要求对安阳街道上山根村安置留地和旧村改造安置房建设项目两次没有进行设计招投标的行为进行查处等。原瑞安市公共资源交易管理委员会办公室于2018年7月9日作出《答复书》，并送达原告。答复内容为：经调查，2009年瑞安市安阳街道上山根村旧村置换地及安置留地返回地（E-28）地块设计直接发包给大地建筑事务所（国际）；2016年上山根村旧村拆迁和安置留地05-28地块工程设计直接发包给杭州华茗设计集团有限公司。以上两次直接发包行为没有违反《中华人民共和国招标投标法》相关规定，无需行政处罚。原告不服，于同年8月14日向瑞安市人民政府申请行政复议，瑞安市人民政府受理后于同年10月12日作出维持原答复的复议决定。原告不服，向法院提起行政诉讼。

【案件焦点】

原告与被诉的答复行为是否存在利害关系、是否具备本案原告诉讼主体资格。

【法院裁判要旨】

浙江省瑞安市人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓利害关系指的是，作为行政诉讼的原告，必须主张一项属于自身的权利，并且该权利可能受到被诉行政行为的侵害。我国法律赋予公民、法人和其他组织向行政机关举报违法行为的权利，但举报人并不因举报行为而对举报处理行为当然享有诉权，只有举报事项及处理结果对举报人的自身合法权益产生实际影响时，举报人才有权提起行政诉讼。本案中，原告向被告举报要求对安阳街道上山根村安置留地和旧村改造安置房建设项目没有进行设计招投标的行为进行查处，但原告提供的证据尚无法证明涉案举报事项及相应的答复对原告的自身合法权益有实质影响，原告与被诉事项不存在利害关系，不具有诉的利益。

浙江省瑞安市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回蔡某的起诉。

二审法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】

1.利害关系的演变

与民事行为相比，行政行为影响的范围更为广泛，如果任何人，只要受到行政行为影响就可以对该行为提起诉讼，既不问是直接影响还是间接影响，也不问是积极影响还是消极影响，对于寻求司法救济来说固然更为便利，但行政秩序和效率也将因此受到过分的滋扰，更为严重的是，公共利益也将受到无法预计的损害。因此，在原告资格上设置一道门槛，以兼顾权利救济和公共利益，就显得十分必要，这便是利害关系的立法原旨。

1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有使用“利害关系”，对原告资格判断的标准是“认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织”，意在为起诉人提供指引。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（本案以下简称《若干解释》）施行后，行政诉讼正式引入“利害关系”，其第十二条规定，起诉人只有“与被诉具体行政行为具有法律上利害关系”才具有行政诉讼的原告资格，为法官提供了一个相对客观的审查标准，但“法律上的利害关系”仍具有相当的不确定性。2014年《中华人民共和国行政诉讼法》对利害关系的表述再次做出规定，删掉了“法律上”三个字，即原告必须与行政行为“有利害关系”，虽然表述上与《若干解释》略有区别，但精神实质是连贯一致的。为了进一步统一判断标准，明确利害关系的适用范围，2018年实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（本案以下简称《适用解释》）第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形进行了列举，实际上《适用解释》所列举的五种具体情形原本就是行政审判实践中普遍存在的疑难问题，即便经过不断探索直至变成现有的解释条文，对于行政法官来说，如何准确把握利害关系仍然是审判实务中的难题，况且行政审判司法实务纷繁多样，再加上司法解释中的兜底条款“其他情形”，行政法官对利害关系的理解与适用往往莫衷一是。

2.诉的利益之概念与引入

正如上文所说，行政诉讼中引入利害关系概念是为了在原告资格上设置门槛，其趣旨在于引导与规范诉权，把不适宜进入行政审判的案件挡在外面，用有限的司法资源解决那些确有权利保护需要的请求，以维护原告的利益、被告的利益与公众诉讼利益之间的平衡，实质上是一种司法谦抑。行政诉讼中的利害关系，一般仅指公法上的利害关系，也就是说只有主观公权利即公法领域的权利或利益，受到行政行为影响的，权利人才与行政行为具有利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。所谓“利益是衡量诉权的尺度，无利益则无诉权”，提起任何诉讼，寻求国家审判制度的救济，首先应当具有值得保护的利益及值得保护的必要，也即诉的利益，没有诉的利益的起诉，人民法院是不会也无需进入实体审理的。所以，诉的利益说与利害关系说不谋而合。

诉的利益理论源自民法领域，但行政诉讼本脱胎于民事诉讼，结合我国行政诉讼法“解决行政争议”的立法原旨以及兼具“保护合法权益”“监督行政机关行使职权”的目的性质，从一定程度上讲，行政诉讼中的诉的利益问题与如何认识诉讼制度目的是密切相关的，与利害关系相辅相成、相互竞合。行政诉讼中诉的利益指的是公民、法人或其他组织为了维护自身合法权益或监督行政机关依法行政，以实质解决行政争议为目的，将诉求诉诸法院，寻求行政审判救济的价值或必要性。行政诉讼中的诉之利益，构成要件应当包含以下三个方面：（1）生成要件是合法权益，而且该合法权益应当系属于公民、法人或其他组织自身的合法权益，且客观存在，这是行政相对人提起诉讼的基本依据，若无合法权益则诉之不存；（2）因果关系，所涉合法权益受到了被诉行政行为的侵害，即行政机关的行政行为对当事人减损了权利或增设了义务，这种侵害可以是现实的，也可以是将来可能的影响；（3）核心内容是利益受到侵害或影响的程度达到司法救济的必要，或者说足以具有启动国家审判制度加以解决的必要性或实效性。结合我国行政诉讼法的立法目的，提起诉讼能够解决一项现实的、实质性的行政争议，且法院判决能够给予所期待的具体救济，方才具备诉的利益。

有无诉的利益，是法院判断是否承认公民、法人或其他组织的具体请求足以具有利用审判制度的价值或者必要性的过程。若原告所主张的权益未受行政行为的侵害，或者说原告与被诉行政行为不存在利害关系，则实在没有启动行政诉讼的必要，正是基于这一立法精神，也是从诉的利益基本原理出发，《适用解释》第六十九条裁定驳回起诉情形第八项规定“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”已是题中之意。

3.从诉的利益分析利害关系

维护公平正义，规范诉讼程序，均是审判权之应有之义，审判权其实质既包括对实体争议的处理，同时也包括对诉讼程序的引导、判断、处置与规范。利害关系是行政诉讼法予以限定的一个诉权标准，其目的是保证直接相对人以外的公民、法人或其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使失控。虽然《适用解释》对“与行政行为有利害关系”的情况进行了列举，但是利害关系的概念本身较为模糊、宽泛，不同的法院甚至不同的法官对利害关系的理解与适用均有所出入，或得出不同的裁判说理与结论。笔者认为有必要从诉的利益理论来分析重构利害关系。利害关系从诉的利益角度来分析，包括四方面内容：（1）存在一项法律赋予和保护的权利或利益；（2）该权利归属于原告个人，维系原告自身的合法利益；（3）该权利受到了被诉行政行为的侵害或影响，这种侵害或影响可以是现实的或是可能的；（4）具有通过所提起诉讼予以救济的现实必要性。如本案中，原告系多年未获得安置补偿权益的拆迁户，多次、大量向不同行政机关发送依法履责申请，提起诉讼实质上在于获得拆迁安置补偿权益之目的。而在监督行政机关依法履行职责上，任何公民包括本案原告都有权对一个违法行为向有关行政机关进行投诉、举报，接到举报的行政机关也应当将处理的结果告诉投诉举报人。但作为行政诉讼的原告，他必须主张一项属于其自身的主观权利、合法权利，并且该权利可能受到了被诉行政行为的侵害，个人既不能主张广泛公众的权利，也不能把自己的要求建筑在他人的权利或利益之上，否则诉无止境，不仅会损害行政行为的效力和效率，破坏行政管理秩序的稳定，也会浪费有限的司法资源，违背行政诉讼的立法宗旨。所以任何公民、法人或其他组织均具有行使监督行政机关依法履行职责的权利，但就监督的后续处理行为提起行政诉讼的，需证明该处理结果关系原告个人的合法权利，且该合法权利受到侵害的程度有值得行政审判以解决的必要，也就是应当具备利害关系，否则不具有诉的利益。故而一审法院裁定驳回原告的起诉。

编写人：浙江省瑞安市人民法院 蔡芳芳 李伟

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[1] 本案依照《中华人民共和国药品管理法》（2015年4月24日修正）审理，该法于2019年8月26日进行第二次修订，并于2019年12月1日起施行。