7 行政备案审查权限的认定标准

——卡友公司诉江苏省商务厅不履行备案法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省高级人民法院（2019）苏行终963号行政裁定书

2.案由：不履行备案法定职责纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：卡友公司

被告（上诉人）：江苏省商务厅（以下简称省商务厅）

【基本案情】

卡友公司于2018年1月12日取得南通市港闸区行政审批局颁发的营业执照。营业执照载明该公司法定代表人为王某，成立日期为2018年1月3日，经营范围一栏为：“市场设施租赁、市场内管理服务；二手车销售。（开设店铺的应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。”

2018年3月13日，卡友公司向南通市商务局提交了备案申请书、二手车交易市场信息备案登记表、营业执照、房屋租赁合同、住所（经营场所）权属证明、法定代表人身份证等材料，要求根据《二手车流通管理办法》相关规定进行二手车交易市场经营者备案。在书面申请中卡友公司称其派专人去省商务厅领取了备案登记表，根据省商务厅要求，须由地方商务局报送省商务厅。南通市商务局收到材料后转交南通市港闸区商务局进行初审。2018年4月4日，南通市港闸区商务局作出初审意见，以卡友公司无明确经营场地、该地块不符合城市发展及城市商业发展规划为由，建议对卡友公司的备案申请不予受理。2018年6月4日，卡友公司补充提交了场地租赁合同等材料，南通市商务局于同日作出初审意见，以卡友公司不符合备案条件为由，建议省商务厅不予备案，并于2018年6月6日在备案工作资料审核表上出具“建议不予备案”的审核意见。后南通市商务局将卡友公司相关备案材料上报省商务厅，省商务厅于2018年6月7日收到。2018年7月，卡友公司的法定代表人王某两次到省商务厅询问备案事宜，省商务厅将不予备案的结论和查询方法告知王某。2018年8月7日，省商务厅向王某作出《省商务厅关于答复南通市王某信访事项的函》（苏商办函〔2018〕492号，以下简称492号函），将不予备案的结论、理由、依据及查询方法书面告知了王某。卡友公司不服，提起本案诉讼，请求：1.确认被告不对原告予以备案的行政行为违法，依法撤销492号函；2.要求被告依法对原告予以备案。

【案件焦点】

1.省商务厅对卡友公司备案申请作出不予备案决定是否合法；2.卡友公司请求予以备案的诉讼请求能否成立及本案应当采取怎样的裁判方式。

【法院裁判要旨】

江苏省南京市中级人民法院经审理认为：《二手车流通管理办法》第三十条规定了备案制度，但未对备案环节的审查权限和范围作明确规定，这是引发本案行政争议的根本原因。本案中，省商务厅对原告备案申请作出拒绝性决定，实际上是认定原告不符合二手车交易市场的实质性设立条件。

首先，省商务厅在备案环节所作审查缺乏法律、法规、规章的明确授权。从《二手车流通管理办法》的立法体系来看，设立程序和备案程序互相独立，在设立的前置审批程序被取消且未调整为后置审批事项的情况下，省商务厅并不因此在备案环节获得相关问题审查的权限，否则就相当于实施变相前置或后置审批，既与规定不符，也与行政审批制度改革的初衷相悖。

其次，省商务厅对原告不予备案，系错误理解了法律适用的条件，考虑了不相关因素。在《二手车流通管理办法》未就备案环节应当审查的相关因素作出规定的情况下，行政机关应当基于对相关规定语义及体系的正确理解和恰当推理，综合选定行政程序中应当考量的相关因素。本案中，原告是否有固定经营场地及原告所在地是否符合相关规划不应当是在备案环节审查的要件。

最后，对二手车交易市场经营者的相应监管并不因省商务厅在备案环节不审查而缺失。一方面，省商务厅在备案环节对二手车交易市场主体是否符合设立条件进行审查，能否有效实现对二手车交易市场主体的监管并不确定；另一方面，该方法也不是实现监管的唯一途径，省商务厅完全可以通过加强事后监管措施，规范二手车交易市场主体行为，促进二手车交易市场行业健康有序发展。

综上，省商务厅作出的不予备案决定构成违法。经审查，原告提交的申请材料符合备案的要件，原告要求被告对其予以备案的诉讼请求，具有事实根据和法律依据。为避免重复诉讼，及时化解争议，鉴于本案中被告已经没有可裁量的空间，应当依法履行备案法定职责。

江苏省南京市中级人民法院遂依法作出如下判决：

一、撤销被告省商务厅以492号函形式作出的不予备案决定；

二、责令被告省商务厅于本判决发生法律效力之日起五日内对原告卡友公司的备案申请予以备案。

省商务厅不服，提起上诉。二审中，卡友公司和省商务厅以行政争议得到解决为由分别申请撤回起诉和上诉，江苏省高级人民法院经审查予以准许。

江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条，《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第六条、第八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第十项的规定，裁定如下：

一、准许上诉人省商务厅撤回上诉；

二、准许被上诉人卡友公司撤回起诉；

三、上诉人省商务厅2018年8月7日作出的苏商办函〔2018〕492号《省商务厅关于答复南通市王某信访事项的函》不再执行；

四、江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初462号行政判决不再执行。

【法官后语】

备案的含义为向主管部门报告事由，存案以备考查。关于备案制度，学术界有不同的分类，但未能形成较为权威的理论。实践中，备案制度广泛存在于我国的行政法律规范中，但设立主体层级多样、设立目的不尽相同，且由于缺乏系统、完整的规定，备案制度与许可、登记等制度界限模糊。近年来，特别是随着“放管服”改革的逐步开展和深化，大量许可、审批事项被取消，在履行备案职责时应当如何审查已经成为困扰行政机关的一大难题，本案即属于这一情况。

《二手车流通管理办法》出台之初，成立二手车交易市场需经过前置审批，在此前提下，申请备案的经营者均已符合相关规定，商务部门在备案环节无须进行任何实质审查。但自国务院取消和调整工商登记审批项目以来，二手车交易市场设立前置审批既未被保留，也未被调整到后置审批项目中。至本案发生时，二手车交易市场工商登记已不再需要相关行政机关进行前置审批，而是在经营者申请登记注册后，直接依法核发营业执照。由此引发了商务部门是否应当在备案环节就申请者是否符合相关规定进行审查的困惑。但能否进行相关审查应当根据相关规定进行分析：一方面，应当严格按照法律法规规定进行理解；另一方面，由于设立备案制度的行政法规往往均不会对审查权限作出明确规定，也不应简单认为行政机关均不能进行任何实质性审查。就本案而言，省商务厅在备案环节对实质性要件是否符合相关规定进行审查，已不属于单纯履行备案职责，而是实施变相许可，构成违法。对此，一审法院从缺乏法律法规及规章授权、审查内容并非备案时需要考虑的相关因素以及所作审查并非实现监管性质目标的充分必要手段三个方面进行了充分论述。

事实上，类似问题广泛存在于行政管理实践中，设立备案制度的相关行政法律规范往往并不会对备案程序中的审查方式、范围和标准作出明确规定，导致行政机关在履行备案职责时进退两难。本案一审判决实际上也为行政机关对备案审查权限的判断提供了思路，即从有无法律法规和规章明确规定、能否通过相关规定语义和体系恰当推理、是否为实现某一合理行政目标必须采取的手段三个层次进行考量。若三者均为否定，则行政机关不应当在备案程序中对相关因素予以审查，反之行政机关则应当审查。这一思路对今后行政机关履行备案职责具有重要意义，二审法院也正是考虑到本案一审判决在此方面的规则引领作用，在准许撤诉的同时，依据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第六条和第八条的规定，一并裁定一审判决不再执行。

在“放管服”改革实践中，由于行政立法必然存在的滞后性，部分规章制度同具体实践存在不相对应的情况时有发生。行政机关即使出于依法履职和维护公共利益的考量，也难免对相关规定的理解产生偏差。及时纠正行政机关的误区、促进行政争议实质性化解、帮助行政机关进一步保障民营经济发展，正是人民法院在平衡行政争议化解和行政行为合法性审查关系、助力行政机关依法行政、服务优化营商环境方面承担的重要职能。本案的审理和裁判正是上述职能的体现。

编写人：江苏省南京市中级人民法院 赵雪雁 张天帆