第一编 地方政府专项债券的理论介绍

第一章 地方政府专项债券的基本理论

一、地方政府专项债券的含义

地方政府专项债券，简称地方专项债券，是我国在地方债体制改革的大背景下，于2015年开始普遍推行的一种新型地方债券。财政部发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）第2条规定：地方政府专项债券，是指各省、自治区及直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内仅以公益项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2017年6月，财政部进一步发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），提出了项目收益与融资自求平衡的专项债券的概念，代表了地方政府专项债券的发展方向，旨在加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。2020年12月9日，财政部正式出台《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），自2021年1月1日起施行。文件中对地方政府一般债券和专项债券作了清晰的概念界定。地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》自此废止。

二、地方政府专项债券的法律性质

地方政府专项债券的法律性质即指地方政府专项债券的法律属性，从罗马法时代，大陆法系就存在公法与私法的划分，梁慧星先生在谈及公法与私法的分类时说，法律之分为公法与私法，乃是人类社会文明发展的重大成果。他同时引用德国学者基尔克的论断：公法与私法的区别是今日整个法秩序的基础。基于此，笔者也从公法与私法层面探讨地方政府专项债的法律性质。因为，地方政府专项债券既具有私法层面上特定当事人之间债权债务关系的性质，又具有公法层面上公共财政权运用的性质。

（一）私法层面的剖析

就私法之债的本质属性而言，地方政府专项债具有民法之债的属性，地方政府作为平等主体的一方当事人与其他自然人、法人一样，通过发行债券的方式借入资金而成为债务人，其他自然人、法人等民事主体通过购买该债券取得特定债权而成为债权人，这种债权有赖于地方政府作为债务人积极给付而实现。《地方政府专项债务预算管理办法》第24条规定：“省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还全省、自治区、直辖市专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当按照转贷协议约定，及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。”因此，依照前述规定体现出的精神，地方政府从事民事活动，与相对方成立私法上的民事法律关系，双方享有平等的民事法律地位。地方政府发行债券的，其与债券购买者成立合同关系，双方的权利义务受《民法典》[1]合同编约束，地方政府还本付息出现困难构成违约的，应当按照《民法典》合同编的规定和合同的约定，承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

相较于一般地方政府债，地方政府专项债的偿还是以公益项目对应的政府性基金或专项收入作为保证，所以又具有《民法典》物权编中财产抵押或权利抵押的性质，但又非直接适用关于抵押的规定，特别是程序上的规定。

（二）公法层面的剖析

地方政府专项债是由公法主体发行的用于提供特定公共服务职能的债，是政府依法定程序运用财政权的方式，因此可以得到公权力的辅助，其信用基础是地方政府财政权。地方政府专项债是财政权行使方式之一。财政权不仅为地方债提供了信用基础，而且可以将地方政府专项债视为财政权运行的一种方式，地方政府专项债在发行过程中能够借助公权力的帮助。政府为顺利募集资金，可以利用公权力助推地方债发行。虽然地方政府在债券发行、偿付活动中，与债权人的关系应适用私法而非公法，但地方政府作为债务人，在履行债务、实现债权人债权时必须严格遵循公法的相关规定。于专项债券而言，其本息的偿还纳入地方政府性基金预算管理，有别于还本付息纳入一般公共预算管理的地方政府一般债券，需遵循《预算法》等法律法规的规定，不能随意调拨其他财政资金进行偿还。故而在专项债券出现还本付息困难的情况下，地方政府面临的并非是“是否应当承担继续偿还之违约责任”的问题，而是“如何继续偿还违约债务”的问题。换言之，地方政府专项债券的项目收益不能还本付息时，地方政府可以依法“兜底”，但其形式和程序必须符合法律法规的规定。

就公法之债的本质属性而言，地方政府专项债属行政私法之债。从地方政府专项债的目的来看，公共利益是其发生的根本原因，也是其最终的目标价值归宿。维尔纳·弗卢梅认为公共机构（政府）以私主体身份对商品或服务实施的行为（如买卖、租赁、借贷等）是私法法律行为，可以适用民事法律规范，但是一旦这种行为旨在实现公共利益就具有了公法性质，被称为“行政私法”[2]。如上所述，从借贷关系的角度看，地方政府以私主体身份参与到债权债务关系中，与债权人发生民事法律关系。但是如果没有公共利益的需要，这种民事法律关系就丧失了存在的基础和价值方向。所以，基于地方政府专项债行为目的的根本价值目标，虽然地方政府专项债具有私法之债的基本属性，但是其应更凸显公法之债的本质属性，也即行政私法之债。

三、地方政府专项债券的特征

由地方政府专项债券的定义可以归纳出地方政府专项债券具有以下三个特点：第一，地方政府专项债券的发行主体是省级政府，也包括计划单列市。目前计划单列市包括：大连、青岛、宁波、厦门、深圳。由省级政府发行的地方政府专项债券，可转贷予市县级政府。第二，对应的项目具有收益性和公益性。目前关于公益性的描述可见于《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会〔2010〕22号），公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目。公益性项目的特点是没有收益，或收益很少，一般需要通过列入财政预算管理进行偿还。本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的项目，一般被视为“准公益性”项目。目前尚没有规范性文件对“准公益项目”进行定义与说明，但其显著特征是其可以产生部分经营性收入，可以通过市场化运作偿还融资。第三，以对应的政府性基金或专项收入还本付息。该项要求一是限定了偿债资金来源，将项目对应的政府性基金或专项收入，按照该项目对应债项统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他的收入偿还到期债券本金。二是对还本付息提出融资收益平衡测算的要求，以判别项目产生的收益能否还本付息，本息覆盖倍数应在一定比例以上。

地方政府专项债的法律特征是地方政府专项债外在形式的特有表征。特征总是在与不同现象或事物的联系和比较中显示出来的，所以，通过与不同层次的不同参照对象的比对，能更清晰地厘清其法律特征。以下一是从其上位概念出发，比较地方债与国债和民法之债；二是在地方债的层面上，将地方政府专项债作为地方债的一种特殊形式，与一般地方债进行比较；三是在市政债券的概念上，将地方政府专项债与发展改革委主管的城投公司企业债进行比较。

（一）地方债与国债、民法之债的比较

第一，地方债表现为公益性的债务行为。地方债是地方政府为了公众的共同利益发生的债务举借行为，且债务资金也主要用于公益性资本支出。这种公共利益相对于全国性的公共利益而言具有局部性的特征，是一种局部性的公共利益。而民法之债是私债，是出于私主体的利益需要发生的债务行为；国债是国家调节经济的重要杠杆，它在满足国家宏观调控需要的同时也具有实现公共利益的目标价值，但其主要用于满足全国性公共利益的需要。

第二，地方政府专项债的债务人主体具有单一性，即地方政府，由地方政府向债权人履行还本付息的给付义务。民法之债中的债务人主体具有多元性，可以是自然人、法人或其他组织；国债的债务人主体也具有单一性，但是债务人为国家，也即中央政府。这里需要着重指出的是，地方债不同于“地方化债务”，二者主体不同。2014年《预算法》修改之前，地方政府不能发行债券，为了化解国际金融危机对经济的影响，刺激地方经济发展，我国中央政府于2008年推出了“四万亿计划”，其中部分资金由地方政府筹措，具体由中央财政代地方财政发行2000亿元的国债。这种债券发行主体仍然是中央政府，法律性质上并不是地方债，只能算是地方化债务，又称“地方化的国家债务”，是以国家名义承担，事实上用于国家某一地区的国家债务。在国际公法上，是一国对他国或国际组织所负的财政义务之一种。国家继承发生时，被继承国国家债务原则上即转属继承国，而地方债新国家无须继承。

第三，地方政府专项债是一种临时性的债务行为。这种“临时性”根据《预算法》第35条第2款就能体现出来。根据其规定，地方政府借债应以预算中必需为标准。如果通过地方收支预算，以税收为主的财政收入能够满足公益性资本支出，地方政府是不应借债的，只有在地方支出大于收入的基础上，地方政府才有借债的必要性，这也体现出法律对于地方政府借债的严格约束。国债虽然也表现为国家为弥补建设资金不足的临时性债务行为，但是其作为国家调节经济的杠杆也多表现为一种政策性债务行为。而民法之债在“意思自治”理念下更多地体现为当事人之间的任意性债务行为。

（二）一般地方政府债券与地方政府专项债券

地方政府专项债券与一般地方债券均限定为省级政府发行。从偿付主体来看，由于两者在名义或实质上均具有一定省级财政担保的色彩，因此地方政府专项债券与一般地方债券均属于具有部分或全部地方财政背书的利率债。二者发行的前提是有发行额度，而发行额度最终是由中央财政批准的，近年来一般地方债券的发行额度越来越低，体现出了中央财政宏观调控的趋势。关于地方政府专项债券与一般地方债券的关系，学术上也存在不同观点。比如，有的观点认为，地方政府专项债券与一般地方债券的发行募资及偿付主体均为省级政府，地方政府专项债券在偿付机制上设有公益项目专项收入的兜底，并且并未明确禁止不同债项间的资金调剂，因此地方政府专项债券实质上仅是一般地方债券的特殊形态[3]。还有观点认为，地方政府专项债券募集资金的真正需求主体，实际多为省以下市县各级政府，募资用途仅为特定项目，且在政府性基金以收定支的预算及偿付模式下，省级财政不应为地方政府专项债券承担兜底职能，因此地方政府专项债券实际上可视为地方财政专项管理的“项目收益债”，其与发展改革委企业债（企业专项债）仅存在法律主体上的区别。[4]事实上，地方政府专项债券作为地方债券的特殊形式，与一般地方债券相比，存在不同。主要表现为：

第一，预算模式不同。地方政府专项债券与一般地方债券虽均纳入地方财政预算体系，但在四本财政预算的分类下，则各有所属。地方政府专项债券纳入政府性基金预算，采取“以收定支”的政府性基金预算规则，以基金收入预算规模确定地方政府专项债券融资体量。同时，不同政府性基金实施分类预算，项目区分核算至款级科目。而一般地方债券则笼统纳入一般公共预算体系，计入财政赤字，遵循收支两条线的分管模式。由此可见，不同的预算机制背后，体现了专项债券与一般地方债券相互隔离的立法目的。

第二，融资方向不同。作为地方政府专项债券的立法渊源，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》第2条第2款规定，“地方政府举债采取政府债券方式……有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。一般地方债券是地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，不要求投入的项目具有收益性。可见，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了专项债券与一般地方债券的职能区分，并更大程度地赋予了地方政府专项债券与专项项目收益的关联属性。

第三，偿付机制不同。《地方政府债券发行管理办法》第2条规定，“专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券”。而一般地方债券的偿还通常是地方政府以本地区的财政收入作为担保。和完全由财政收入笼统兜底的一般地方债券不同，地方政府专项债券以对应的政府性基金收入作为独立偿付来源，在一定程度上避免了专项债券偿付资金与一般性地方财政资金的混淆，有利于进一步明确地方政府专项债券的专项属性。因此，还本付息法律机制的相异，可视为地方政府专项债券与一般地方债券的最重要区别。

（三）融资平台公司企业债与地方政府专项债

长期以来，地方融资平台一直扮演着地方各级政府基础设施及公共项目建设融资的角色，自国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，有不少融资平台公司通过发行企业债券继续承担政府公共项目及基础设施建设的融资职能。当前融资平台公司企业债在功能定位、融资方向以及债项运营等方面，均与地方政府专项债存在异曲同工之处，两者甚至在规模上形成了一定的挤出效应。从债券特征来看，地方融资平台公司企业债与地方政府专项债尚存在以下差异[5]：

第一，发行主体和募资模式不同。融资平台公司企业债以企业为发行主体，募集资金归企业专款专用，地方政府专项债由省级政府统一发行，债券收入根据需要转贷市县级政府，具有较强的财政属性。

第二，发行额度和偿付模式不同。融资平台企业发行企业债券的总面额不得大于该企业的自有资产净值，债券募集资金占项目总投资比例不超过70%。由此可知，融资平台公司企业债券的发行面额及募集比例，取决于企业自身状况及项目具体投资情况。而地方政府专项债的整体发行规模取决于全国人大及其常委会批准的额度，并由财政部向各地进行额度分配，省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，提出省级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省级政府批准后下达市县级财政部门。省级政府应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。从偿付情况看，融资平台公司企业债券可以用项目收益偿债，亦可用企业自身产生的业务收入偿债。但地方政府专项债明确要求以公益项目对应的政府性基金或专项收入偿债。

第三，信用背书不同。根据国家发展改革委《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金〔2015〕1327号），偿债保障措施完善的企业发行债券，不与地方政府债务率和地方财政公共预算收入挂钩。融资平台公司企业债不再由地方政府进行信用背书，而是采取市场化机制设置债信标准。而对于地方政府专项债而言，对于政府性基金收入或项目专项收入不足以偿付的部分，设置了由地方公益性项目专项收入调配偿付的兜底机制。这是二者区别的关键点。

四、地方政府专项债券的种类

根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）以及《关于印发〈试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法〉的通知》（财预〔2018〕28号），具名专项债类型包括土地储备专项债、收费公路专项债及棚户区改造专项债。另外，根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），地方政府应着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。

（一）土地储备专项债券

土地储备是指地方政府依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备制度是指市县政府或自然资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。土地储备专项债是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。2017年5月16日，财政部、原国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），土地储备专项债券成为第一个地方政府专项债品种。

土地储备专项债的发行主体一般为省、自治区、直辖市政府，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理，土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。财政部门将土地储备专项债资金纳入政府性基金预算，由纳入自然资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

（二）收费公路专项债券

政府收费公路，是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。地方政府收费公路专项债券是指地方政府为发展政府收费公路举措，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。2017年6月26日，财政部和交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），明确地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，同时这也是继土地储备专项债券之后的第二个专项债券品种。

省、自治区、直辖市政府为收费公路专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行收费公路专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。收费公路专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还。其中，专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等，需要扣除必需的日常运转经费。

（三）棚户区改造专项债券

棚户区改造是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。其中，棚户区改造计划，指的是国务院印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）中明确要求省级政府制定的“城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划”。一般认为，省级住建厅划定的棚户区改造计划对应的棚改项目，即可认为列入国家棚户区改造计划。棚户区改造专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。2018年3月1日，财政部、住建部联合发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），确定试点发行地方政府棚户区改造专项债券。这是继土地储备、收费公路专项债券之后的第三个全国性的“市政收益债”品种。

棚户区改造主管部门是指各级住房和城乡建设部门以及市县级政府确定的棚改主管部门。按照《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的定义，棚户区改造包括三大工作：棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用。棚户区征收拆迁，实际上是土地收储过程中的“征购”流程，也就是“收购国有土地”的过程。在这个过程中必须给予原土地使用权人合理补偿，因此就有了棚改的第二块工作——居民补偿安置。居民补偿安置，目前主要包括两种主要模式：一是原地或异地开工安置，也就是建设新的房屋提供给被征收的居民；二是货币化安置，国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》明确鼓励积极推进棚改货币化安置。货币化安置主要包括三种方式，即直接货币补偿、政府组织棚改居民购买商品住房、政府购买商品住房，实际上是对存量住房（既包括存量商品住房，也包括存量政策性住房）的库存去化。相应的腾空土地开发利用，根据《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》中对专项收入的定义，这里的土地开发利用与一般的土地开发不同，应该包括两块内容：一是土地一级开发，即对征购的土地进行平整和基础设施的配套建设等工作，完成一级开发的土地被称为“熟地”，可由土地储备机构出让，对象包括棚改主体和其他市场主体（如果市场主体摘得土地，土地出让收入对应棚改专项债券的偿债来源）；二是土地二级开发，如果由棚改主体通过招拍挂拍下土地（某些特别的供地条件可能会仅限于棚改主体拍下土地并进行二级开发），可以进一步进行商业开发（二级开发），对应的一些收入可以计入专项收入，作为棚改专项债的一种偿债来源。

省、自治区、直辖市政府为棚改专项债券的发行主体。试点期间，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行棚改专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。棚户区改造专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入进行偿还，专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入，比如棚改项目经常可见的安置住房配套的商铺和停车位的销售或出租收入，棚户区对应土地一级开发过程中形成的地下综合管廊等资产的租赁收入等。

（四）其他收益与融资自求平衡专项债券

除前述由中央部委明确发文确定的专项债种类外，地方政府也遵循《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）的要求，在遵循市场规则的基础上积极探索收益与融资自求平衡的新品种专项债。

其中，深圳市发挥“特区”闯劲，树立“特区”标准，率先探索发行地方政府“市政项目收益债”。2017年11月，深圳市财政委员会发布《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）》（深财预〔2017〕137号），12月11日下午，深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行2017年深圳市轨道交通专项债券，发行面值总额为20亿元，期限为5年期，均为记账式固定利率附息债券。承销团成员投标倍率达4.38，市场认购较为踊跃，其中中标利率为3.82%。这是首个由地方政府根据自身需求设计的专项债品种。《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）》试用期1年，目前已失效，但深圳市轨道交通项目专项债券依然在发行，2019年3月又发行2期。

根据《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）》，轨道交通项目专项债券是指深圳市人民政府为深圳市轨道交通建设工程举借，以项目对应的运营收入、沿线土地出让、开发等专项收入偿还的政府专项债券。深圳市政府为发行主体。轨道交通项目主管部门应当根据轨道交通项目收支计划，提出下一年度轨道交通项目资金需求，每年9月底报市级财政部门。市级财政部门负责审核轨道交通项目主管部门提出的资金需求，根据财政部下达的专项债务限额，结合专项债务风险、项目收益等因素，核定轨道交通项目专项债券额度，报市政府批准后按要求报送财政部。市级财政部门应制定轨道交通专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。轨道交通项目专项债券收入应当全部缴入市级国库管理，并根据预算安排和还本计划拨付资金。值得注意的是，关于轨道交通项目专项债券的还本计划，由深圳市财政委员会报市政府批准后按规定组织实施。项目建设期内，轨道交通专项债券利息先从项目资金中垫付，项目收入实现后予以归还。轨道交通项目主管部门和项目单位应加强轨道交通专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为企业融资提供任何形式的担保。

2018年8月2日，云南省财政厅发布《云南省公办高等学校项目专项债券管理办法（暂行）》（云财预〔2018〕163号），试点发行教育建设项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，2018年8月10日，云南省政府通过财政部深交所政府债券发行系统成功招标发行10亿元省级高等学校专项债券，用于云南财经大学安宁校区和云南财经职业学院的建设，期限5年，票面利率为3.78%。2019年8月又发行10期。

根据《云南省公办高等学校项目专项债券管理办法（暂行）》，高校专项债券是指省人民政府为支持高校建设发展举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的高校学费收入、国有资产经营性收入等专项收入偿还的政府专项债券。云南省人民政府为云南高校专项债券的发行主体，州（市）人民政府需要发行的，由省人民政府统一发行并转贷给州（市）人民政府。省教育厅所辖的公办高校应根据自身项目投资计划，结合项目收益与融资平衡情况等因素，合理测算提出下一年度高校专项债券资金需求，编制项目实施方案，于每年8月底前报送省教育厅。省教育厅应当汇总审核各高校专项债券需求，组织编制下一年度云南省高校建设项目收支计划，测算提出下一年度云南高校专项债券资金需求，于每年9月底前报省财政厅。非省教育厅所辖的公办高校确需使用高校项目专项债券资金的，由高校主管部门承担项目审核、债券资金需求等测算工作，于每年9月底前报送省财政厅。省财政厅据此提出全省高校专项债券额度建议和安排公益性资本支出项目建议，报省人民政府批准后按要求报送财政部。云南高校专项债券项目形成的专项收入应当全部缴入省财政国库管理，并由省级财政部门根据预算安排和还本计划拨付资金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金，其中偿还到期本金计划由省财政厅统筹提出，并报省人民政府批准。项目建设期内，高校专项债券利息先从除专项债券外的项目资金中垫付，项目收入实现后予以归还。各级高校主管部门和项目单位应加强高校专项债券项目对应资产管理，不得将专项债券对应的资产用于抵押、质押。

鉴于在法规层面没有对专项债的领域和项目作出具体的要求和限制，除上述地方政府明文发布的专项债种类外，实际发行专项债的项目领域主要还包括保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、机场、农林水利工程、医疗养老健康等民生服务、城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目、水电气热等公用事业、城镇污水垃圾处理等生态环保项目、城镇基础设施、农业农村基础设施、城市停车场、职业教育和托幼、冷链物流设施、产业园区基础设施、城镇老旧小区改造、应急医疗救治、公共卫生、5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施等，具有显著的项目专项性，单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。

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[1] 为便于阅读，本书中相关法律文件名称中的“中华人民共和国”字样都予以省略。

[2] 参见［德］维尔纳·弗卢梅：《法律行为论》，迟颖译，北京：法律出版社2013年版，第41-42页。

[3] 张立承：《地方政府项目收益债比较与借鉴》，载《地方财政研究》2017年第12期。

[4] 何麒：《地方专项债运行机制及权责模式法律问题研究》，武汉大学2018年硕士学位论文。

[5] 何麒：《地方专项债运行机制及权责模式法律问题研究》，武汉大学2018年硕士学位论文。