第6章 修改人口与计划生育法 落实全面两孩政策

第一编 导读

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》。这是人口与计划生育法实施十多年后的第一次修改，是贯彻落实党的十八届五中全会提出的实施全面两孩政策的重要举措，将对我国的经济社会发展产生深远影响。

一、深刻认识实施全面两孩政策的重大意义

2015年10月29日，党的十八届五中全会闭幕，全会公报提出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。对全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策作出决策部署，这是我国人口和计划生育政策的重大调整。至此，实施了四十多年的提倡一对夫妻生育一个孩子的政策正式宣告结束。

为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，从20世纪70年代开始，我国开始全面推行计划生育。1980年党中央号召全体共产党员、共青团员和广大群众自觉实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年中共中央、国务院颁发《关于进一步做好计划生育工作的指示》，对生育政策作出具体规定，明确国家干部、城镇居民，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，确有实际困难要求生育二胎的，经过批准可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也提倡计划生育。1991年中共中央、国务院发布《加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，再次明确计划生育政策：提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，确有实际困难，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。同时提出在少数民族中也要实行计划生育。2003年中共中央、国务院发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，再次提出：国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由各省、自治区、直辖市制定。在法律上，1982年宪法明确规定国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展相适应。从20世纪80年代开始，各省、自治区、直辖市相继出台了有关计划生育的地方性法规、规章。2001年12月，在总结实践经验的基础上，全国人大常委会制定了人口与计划生育法，于2002年9月起施行。

四十多年来，在全社会的共同努力下，计划生育取得了伟大成就，有效地控制了人口过快增长的势头，有力地促进了经济增长、社会进步和民生改善，为全面建设小康社会奠定了坚实基础。进入新世纪后，我国人口发展出现重大转折性变化。人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加深，家庭养老抚幼功能弱化，少生优生成为社会生育观念的主流。顺应人口与经济社会发展的新形势、新特征，党中央审时度势、科学决策，党的十八届三中全会启动实施单独两孩政策。2013年12月，全国人大常委会通过了《关于调整完善生育政策的决议》，同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。要求各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会结合本地实际情况，及时修改相关地方性法规或作出专门规定，依法实施单独两孩政策。单独两孩政策的平稳实施，为实施全面两孩政策提供了实践依据。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，是党中央科学把握人口发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度、促进人口均衡发展的重大举措。实施全面两孩政策，一是有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力。据测算，目前我国总和生育率为1.5—1.6。0至14周岁少儿人口占总人口的比例连年降低。根据国家统计局公布的数据，从2011年我国16至59周岁劳动年龄人口达到峰值后，劳动年龄人口连续下降，其中2012年减少345万，2014年比2013年减少371万人。与此同时，人口老龄化加快，2014年我国13.6亿人口中，60岁及以上老人为2.12亿，占总人口比例为15.5%，已进入老龄化国家行列。二是有利于促进经济持续健康发展。改革开放以来，人口红利是我国经济持续快速发展的重要因素。有学者通过对1974年到1994年人口增长变动数据和1994年到2014年经济增长变动数据的相关性分析，发现二者高度相关。近年来，我国经济增速放缓，劳动年龄人口减少和劳动力成本上升是重要原因之一。实施全面两孩政策，有利于增加劳动人口，促进消费，减缓经济下行压力，促进经济持续健康发展。三是有利于促进家庭幸福与社会和谐。家庭是经济社会活动的重要支撑和社会和谐的基础。只有使家庭更加和谐稳定，社会才能和谐稳定。目前，全国大约有1.5亿个独生子女家庭，随着人口老龄化程度的不断提高，独生子女家庭在物质赡养、生活照料和精神慰藉等方面都存在一定问题，实施全面两孩政策，有助于改善家庭结构，提高家庭发展能力，促进社会和谐稳定。

二、人口与计划生育法修改的主要内容

为了贯彻落实党的十八届五中全会精神，2015年12月6日，国务院向全国人大常委会提请审议《中华人民共和国人口与计划生育法修正案（草案）》，草案围绕实施全面两孩政策，提出八条修改意见，经过常委会会议审议，最后修改了五条，主要内容如下：

（一）调整生育政策，明确国家提倡一对夫妻生育两个子女，符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女

这是对原法第18条进行的修改：一是删去“鼓励公民晚婚晚育”的规定。二是将“提倡一对夫妻生育一个子女”修改为“提倡一对夫妻生育两个子女”。三是明确“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。四是增加规定“夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用”。

1.提倡一对夫妻生育两个子女。目的是为了促进人口均衡发展。一般情况下，生育率达到2.1才能维持人口的正常更替，长期低于更替水平，人口总量就会下降。目前我国总和生育率为1.5—1.6。提倡一对夫妻生育两个孩子，预计每年增加的出生人口今后几年平均在300万左右，加上目前每年600多万的出生人口，不会导致人口大规模增长。虽然我国人口基数比较大，但根据国外的经验，随着工业化和城镇化发展，低生育意愿和低生育率是一个趋势。所以，为了均衡人口发展，国家提倡一对夫妻生育两个孩子，不再实施鼓励公民晚婚晚育、一对夫妻生育一个孩子的奖励政策。如将原法第27条对独生子女家庭的奖励和扶助，修改为只对原来提倡一对夫妻生育一个孩子政策期间的独生子女家庭进行奖励和扶助。2016年后自愿生育一个子女的家庭，不再享受独生子女的奖励和扶助。

2.关于再生育子女。原法规定，生育第二个孩子的条件，授权由省级人大或其常委会规定，除西藏通过政府规章作出规定外，其余30个省级人大都制定了人口与计划生育条例，对生育第二个子女的条件作了规定，从各地的规定看，条件各不相同，有的地方规定了十几种情形可以生育第二个孩子。现在国家提倡一对夫妻生育两个孩子，但计划生育的基本国策没有变，生育第三个及以上孩子的，还需要符合一定条件。新修改的人口与计划生育法对生育第三个及以上孩子的条件，授权省级人大或其常委会决定。

3.关于不同地区再生育规定的适用。新修改的人口与计划生育法授权省级人大或其常委会制定再生育的条件，可能出现各地规定的再生育条件不一致的情况，如果夫妻双方户籍不在同一个省、自治区、直辖市，就涉及适用哪个地方的规定的问题。新修改的人口与计划生育法确立的适用规则是按照有利于当事人的原则。就是说，如果按照夫妻一方户籍所在地的规定不能生育第三个孩子，另一方户籍所在地的规定可以生育，那么就适用可以生育第三个孩子的地方规定。

（二）明确育龄夫妻自主选择计划生育避孕措施

落实避孕节育措施是计划生育的一项重要措施，因此，原法第20条规定：“育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。”“预防和减少非意愿妊娠。”虽然法律规定是“自觉落实”，但实践中，一些地方对不自觉落实的，往往带有一定的强制性。经过四十多年的宣传倡导，计划生育的观念已被人们普遍接受，人们的生育意愿普遍降低，因此，在全面两孩政策下，育龄夫妻什么时候生育，由当事人自愿选择，育龄夫妻可以自主选择避孕措施。为此新修改的人口与计划生育法规定，育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施，预防和减少非意愿妊娠。

另外，因为自主选择计划生育避孕措施是育龄夫妻的权利，当事人就没有“实施假节育手术”的必要，因此，新修改的人口与计划生育法相应地删去原法第36条第3项中的“实施假节育手术”的规定，取消对实施假节育手术的处罚。

（三）取消晚婚晚育假奖励，完善生育假奖励制度

原法第25条规定：“公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇。”新修改的人口与计划生育法将这一条修改为：“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。”取消晚婚晚育假的奖励，完善生育假期奖励制度。

1.取消了对晚婚晚育的奖励。为了有效控制人口过快增长，20世纪80年代，国家在提倡一对夫妻生育一个子女的同时提倡晚婚晚育。我国女性生育年龄不断上升，根据2010年第六次全国人口普查，我国女性平均生育年龄超过26岁，医学上认为女性最佳生育年龄为25岁到30岁，在国家提倡生育两孩政策下，不宜再鼓励晚婚晚育。因此，新修改的人口与计划生育法删去了第18条中“鼓励公民晚婚晚育”的规定，相应地在第25条中删去了晚婚晚育假的奖励。对晚婚晚育既不鼓励，也不限制，由当事人自己选择婚育时间。

2.完善生育假奖励制度。我国女职工的法定生育假是98天。目前各地在此基础上对晚育假作了规定，多数地方规定晚育假为10至30天，有的地方规定为45至90天。还有的地方规定给予女方晚育假的同时，给予男方7至10天的护理假。新修改的人口与计划生育法取消了晚育假，规定了延长生育假。明确符合法律、法规生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。因此，只要符合法律、法规规定生育子女，无论是生育一个子女，还是生育两个或以上子女，都可以获得延长生育假奖励。

（四）按照“老人老办法”的原则，对2016年1月1日前的独生子女家庭继续给予奖励和扶助

原法为了鼓励一对夫妻生育一个子女，在第27条中规定对自愿终身生育一个子女的夫妻，发给《独生子女父母光荣证》，并按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励，独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。实施两孩政策后，即便夫妻自愿生育一个子女，国家也不鼓励，不再发《独生子女父母光荣证》，不再给予奖励和扶助。因此，修正案草案删去了第27条，按照“老人老办法”的原则，明确法律修改前按照规定应当享受计划生育家庭老年人奖励扶助的，继续享受有关奖励扶助；已经获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照规定继续享受独生子女父母奖励，独生子女发生意外伤残、死亡的，可以按照规定获得扶助。因为是针对法律修改前的独生子女家庭的奖励和扶助，所以作为过渡条款，没有规定在新的法律文本中。在审议过程中，有些常委会组成人员提出，在实施两孩政策后，原来给予独生子女家庭的奖励和扶助还应当继续执行，这些奖励和扶助还要实施很多年，不应当简单删去第27条，应当在第27条的基础上作出修改。根据这一意见，最后修改决定在第27条的基础上作相应修改。

1.将发给《独生子女父母光荣证》的对象限定在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间自愿终身只生育一个子女的夫妻。将原法第27条第1款修改为：“在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。”保留了原法第27条第2款关于“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励”的规定。

2.明确对独生子女伤残、死亡家庭给予扶助。原法第27条第4款规定独生子女意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府给予必要的帮助。从2008年起，国家全面实施计划生育家庭特别扶助制度，对独生子女发生意外伤残、死亡家庭女方年满49周岁的夫妻，可以按月领取特别扶助金。新修改的人口与计划生育法巩固了这一制度，明确规定获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助。

3.明确了计划生育家庭老年人奖励扶助制度。2006年，国家全面实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，给农村只有一个子女或两个女儿的计划生育家庭中年满60周岁的夫妻发放奖励扶助金。全国有20个省（区、市）针对城镇独生子女父母，实行了退休一次性奖励或增发5%的退休工资等奖励政策。此外，广东、陕西、河南、湖南、福建参照农村计划生育家庭奖励扶助制度的标准，对城镇年满60周岁的独生子女给予奖励扶助。

2012年12月，老年人权益保障法修订时，在第33条中增加规定“国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度”。为了与上述规定相衔接，新修改的人口与计划生育法增加规定：“在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，按照规定应当享受计划生育家庭老年人奖励扶助的，继续享受相关奖励扶助。”

三、认真贯彻新人口与计划生育法

新的人口与计划生育法于2016年1月1日起施行，各方面应当抓紧做好法律实施的各项工作。

一是地方人大常委会应当按照新法的精神，及时修改地方的人口与计划生育实施条例，落实新法的各项要求。

二是各级人民政府计划生育主管部门应当实现从管理向服务的转型。首先，加强妇幼健康方面的服务。加强妇幼健康服务体系建设，加强妇幼健康服务人员的培养，规范妇幼健康服务。其次，加强生育登记服务，指导合法生育的夫妻到现居住地或者是户籍所在地计划生育管理服务机构去登记，在登记过程中提供生殖健康、优生优育、避孕节育方面的指导、咨询和服务。再次，加强出生人口监测，及时地把握全国出生人口动态。最后，加强计划生育的基层基础工作，稳定和加强基层计划生育工作网络和队伍，规范社会抚养费征收管理。

三是各有关部门应当按照新法的精神，及时配套出台相关制度。实施全面两孩政策，涉及医疗、教育、户籍等诸多方面，为保障全面两孩政策的实施，有关部门应当未雨绸缪，尽快制定配套制度。