第四节 各方评价“十二五”医改成效

按照政策生命周期理论，在政策制定、政策实施之后，便是医改的评估工作。笔者也一直在跟踪观察和研究对中国新医改的评价，并且于新医改出台同年的8月，在《中共中央党校学报》发表了题为《中国新医改：政策框架、执行及评估》的文章。在文章中首先分析了医改政策框架的形成，指出了关键所在是医改政策的执行。文章第三部分展望中专门探讨医改政策的评估，认为第一是评估的主体问题，一是政府评估，二是民间评估，在民间评估当中专门提到了专业学术团队和研究机构的评估。在目前情况下，应该提倡和鼓励学术研究机构和专业机构参与评估，在医改实施早期就提出了这个问题；二是对医改政策的评估标准，笔者根据我国医改政策的评估需求、改革的质量、效果（价值标准）和数据积累（事实标准）三方面进行评估，并且强调质量是医改政策评估的实质，要特别注重服务和质量的关系；再者，效果是医改政策评估的目的，最终要看看它的实际改革效果如何；数据积累是医改政策评估的基础，这些也是政策研究者需要跟踪研究的。

“十二五”医改效果实际是怎么样的呢？2016年12月23日，国务院政策例行吹风会上，国家卫生计生委副主任、国务院医改办主任王贺胜指出，新一轮医改给老百姓带来了实实在在的健康福祉。提供两组数据，一组数据表明医药费用负担实现了“一优两降”。“一优”是医院收入结构持续优化，全国公立医院药占比从2010年的46.33%降到2015年的40%左右。“两降”是医药费用增长过快的势头得到了初步的遏制，政府办医疗机构收入增幅由2010年的18.97%降到了2015年的10%左右。另一组数据表明，居民就医负担有所减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比重降到30%以下。数字说明这是近20年的最低水平。同时，王贺胜还介绍了一组数据，人民的健康水平实现了“一升两降”。“一升”是指人均期望寿命提升了，从2010年的74.83岁，提升到2015年的76.34岁，这几年提高了1.51岁。“两降”是指孕产妇死亡率和婴儿死亡率下降。孕产妇的死亡率是从31.9/10万，下降到了20.1/10万，这是2010年和2015年数据的比较。婴儿死亡率是从13.8‰降到8.1‰1。王贺胜说，经过统计，中国主要的健康指标优于中高收入国家的平均水平，也提前实现了联合国的千年发展目标，可以说用较少的投入取得了较高的健康绩效。王贺胜表示，我们的医改方向正确，路径清晰，措施得力，成效显著，使群众的看病就医获得感不断增强。无独有偶，由世界银行、世界卫生组织、国家财政部、原国家卫生计生委和人社部三方五家共同对医改的工作进行了联合研究，研究得出的结论是“中国在实现全民健康覆盖方面迅速迈进，改革成就举世瞩目”。

根据上文的分析不难看出，就特征和性质来说，“十二五”医改首先是典型的增量改革，即政府加大了投入，表现为居民福利的增加；第二，它是典型的体制型改革，很多改革项目是从无到有的。从这个方面来说，有足够的政策逻辑来多方验证“十二五”医改取得了重要的阶段性成效。摘取几个国际社会的评价，来佐证对我国“十二五”改革成果的共识。比如，2012年初，新华社报道的世界卫生组织等积极评价中国医改取得的阶段性成果，包括了三项研究报告：2011年10月，摩根银行发布《中国医改的进展与未来》报告；11月，世界卫生组织完成《帮助中国建立公平可持续的卫生体系》独立评估报告；12月，国际政策研究所美国国际战略研究中心发布《中国践行卫生改革政策：挑战和机遇》报告。三个报告从不同视角对中国医改取得的重要进展和阶段性成果给予了积极的评价。在三个研究报告当中，以世界卫生组织为代表的国际组织认为中国医改以居民的需求作为优先重点，强调政府保障人民福利的责任，为他们提供负担得起的高质量医疗服务，保障宏观经济和社会稳定。这三个报告都认为扩大医疗保险覆盖面和健全基层医疗服务体系取得了巨大成就。2012年3月3日，Winnie Chi-Man Yip、 William C.Hsiang等人在《柳叶刀》杂志发表了署名文章，提到了第一个三年结束，标志着这项计划在2020年实现全民覆盖的医疗改革已完成初始阶段。阶段成效主要是政府强化投入职能，特别是对预防体系和基层，调整卫生资源在贫困地区的配置，并且在短时间内基本完成医保的全面覆盖。所以这些共同的评价是通过建立新的体制机制保障项目，通过增量改革来推动整体的医改。在前文的分析当中，也能推论出这种结果是可靠的。

当然，应该看到短期效果相对容易衡量，而中长期效果是有积累性的，比如说对宏观产出，人均预期寿命这样的指标，很难在短的时间内看出效果。但不管怎么说，这种短期指标，肯定是积极的、正向的信号，应该说“十二五”为“十三五”的改革打下了很好的基础。但是这种势头是否能够延续？这种路子是否需要调整？究竟在“十二五”末，我国又遇到哪些新的情况、新的问题？要不要转型和升级？这个有待于对“十三五”再进行回顾和分析，才能得出答案。