亚洲开发银行的成立与战后日本亚洲外交

宋志勇　曲畅

内容提要：亚洲开发银行是战后首个主要由日本出资并主导的国际开发机构。战后初期，因国际环境、本国国力的限制，日本的亚洲区域开发构想均告失败。60年代中期，日本借冷战形势的变动及自身经济实力的提高，具备了主导亚洲区域秩序的条件，并作为域外发达国家与亚洲各国之间的“桥梁”，主导成立了亚洲开发银行。通过亚洲开发银行的成立，日本实现了其亚洲外交的阶段性成果，完成了一次自主外交的尝试。但在这一过程中来自亚洲国家的阻力也促使日本反思其亚洲外交政策，进一步加大了对亚洲经济的援助力度，并在后续处理亚洲经济援助与开发问题时注意弱化其政治因素。

关键词：亚洲开发银行　渡边武　亚洲外交　区域开发合作

亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）是致力于亚洲及太平洋地区经济和社会发展的区域性政府间开发机构，也是战后首个主要由日本出资并主导的国际机构。1962年，日本经济界首先产生了建立亚洲区域银行的构想。1963年12月，第一届亚洲经济合作部长级会议决定建立区域性的开发银行。1966年11月，亚洲开发银行宣告成立。日本以与美国相同的两亿美元出资额成为亚洲开发银行最大的出资国之一，并由日本人渡边武担任亚洲开发银行首任总裁。从亚洲开发银行构想诞生到最终成立，日本都发挥了主导作用。目前国内外学界对亚洲开发银行的成立过程、经济援助价值等问题已经积累了一定的研究成果，但从推动亚洲开发银行成立的关键国家——日本角度进行的研究仍显不足，缺少从日本亚洲外交的视角对亚洲开发银行成立过程进行考察的研究。[1]因此，本文试图通过梳理亚洲开发银行的成立背景与日本的政治运作，系统分析日本作为主导国建立亚洲开发银行的过程，揭示其对日本亚洲外交的影响和意义。

一 亚洲开发银行成立的背景

战后的经济开发援助在美苏冷战的局势下，带有明显的政治特性。战后初期，亚洲仍然残留着帝国主义殖民体系的影响，特别是对南亚及东南亚的部分国家来说，曾经的宗主国英国在经济上扮演着远胜于美苏两国的重要角色。英国在一段时间内试图通过经济援助维持其在亚洲地区传统的统治力量，并于1950年倡导实施了科伦坡计划——亚洲地区开发援助的开端。然而，随着自身实力下降，英国逐渐无法应对旧殖民地国家政治上的独立趋向与经济上的发展要求，亚洲地区的殖民秩序随之崩溃，形成了一个权力真空地带。

在冷战局面下，面对这一真空，苏联通过经济援助、意识形态宣传等间接方式与亚洲地区的中立国家展开接触，这使以美国为首的西方阵营担心亚洲国家在获得大量贸易与援助资金后倒向苏联。另外，中国在东南亚地区的政治影响力也不断加强，特别是在与印度尼西亚的外交中不断获得成功。自1958年起，中国开始对印度尼西亚进行经济援助，两国政经联系逐渐密切。在这一情况下，美国政府认为，如果美国不能帮助亚洲的旧殖民地国家实现经济增长，找到其发展的“建设性目标”，就无法保证这些国家内部秩序的稳定，从而增加其发生动乱并倒向共产主义的可能性。[2]

在美国等西方国家迫切希望通过经济援助实现其在亚洲地区与苏联对抗的政治诉求时，亚洲欠发达的旧殖民地国家也面临需要外力带动经济发展的现实。尽管亚洲各国在战后的去殖民地化过程中，努力避免被卷入冷战的旋涡，但原有的经济基础过于薄弱，其发展不仅需要区域性的开发合作，还需要外部经济体的开发援助。在关于援助计划的讨论会议上，美国政府对亚洲的受援现状进行了分析，认为亚洲国家已意识到贫穷可以改变，并渴望享受发展的果实，此时对亚洲进行开发援助会比过去几十年更易取得成果。[3]

对于亚洲地区在美国防共战略上将占据越发重要的地位，日本也有着清醒的认识。同时出于重新打开亚洲外交局面的需要，日本战后曾多次提出成立亚洲区域合作组织、进行亚洲地区开发的构想。失去与中国的贸易往来后，日本在美国支持下沿“日本—东南亚—美国”路线发展经贸，因此积极向美国呼吁东南亚开发的政治经济重要性。1954年，吉田茂与美国国务卿杜勒斯会谈，最先提出希望美国帮助成立一个亚洲区域性多边组织，即亚洲“马歇尔计划”，由美国出资40亿美元，促进亚洲地区的开发合作。[4]但美国认为一切建设都需要从零开始的东南亚与已有高度工业基础的西欧在现实条件上截然不同，不愿为此付出巨额资金，拒绝了这一计划。[5]岸信介政府时期，日本进一步将亚洲开发作为日本经济外交的目标。在1957年11月的施政方针演说中，岸信介将“推进与亚洲各国的睦邻友好”作为日本外交的三大原则之一，并针对亚洲外交具体提出了建立“亚洲开发基金”的构想。[6]除需要美国出资外，岸信介政府还将英国、加拿大等科伦坡计划的成员国及希望加入的东南亚国家拟定为出资国，希望形成一个区域内外合作的多边组织。然而此时美国国内仍倾向双边援助，无意支持日本进行多边开发援助的构想；东南亚各国在历史因素与冷战局势的考量下，也对日本的倡议持怀疑态度，亚洲开发基金构想遂遭搁浅。及至20世纪50年代末，欧洲投资银行（EIB）、美洲开发银行（IDB）、拉美自由贸易联盟（LAFTA）等区域性的开发组织相继成立，对池田勇人内阁的亚洲区域构想产生了影响。1962年3月亚洲和远东经济委员会（ECAFE）第18次总会在东京召开，会上提出了建立类似欧洲共同体性质的“亚洲经济合作组织”的构想。尽管由于成员内部分歧巨大，这一构想没有成为现实，但这种具有开发援助功能的区域组织构想为池田勇人政府所赞同，并被认为是后来成立亚洲开发银行的起源。[7]

在长期存在参与亚洲区域开发意愿的情况下，为何日本此前的区域构想均一一流产，而亚洲开发银行构想能在多方讨论下逐渐成为实体呢？这首先是由于国际环境发生了变化。肯尼迪政府成立后，美国于1961年通过对外援助法，设立了美国国际开发署（USAID），进一步将对外援助的重点从军事援助转向经济援助。同时，美国的经济援助方式也从双边主义逐渐向多边主义倾斜。美国对日本此前提出的一系列区域构想态度冷淡，一个重要原因是美国政府内普遍认为双边援助才能保证资金完全运用到受援国，使美国直接加强与受援国的联系。与通过国际复兴开发银行（IBRD）、发展援助委员会（DAC）等组织实行多边援助时相对模糊的援助主体相比，双边途径使美国能够对受援国施加更直接和长期的政治影响，在双方关系中掌握更大的主导权。但随着国际形势的变化，双边援助展露出越来越多的弊端。如美国参议员富布莱特（James William Fulbright）所指出的那样，在民族主义不断抬头的时期，双边主义最大的问题是使美国直接进行的经济援助因带有过多政治色彩而被受援国家反感。[8]另外，直接进行双边援助也为美国的经济带来了更重的负担。尤其在军事介入越南战争后，美国在亚洲地区的国际形象与财政压力都面临挑战，迫切需要通过多边区域组织来转变援助方式，这为亚洲开发银行作为亚洲区域开发的多边组织能够获得西方支持提供了前提。

与这一国际动态相对应的是，亚洲开发银行的推动者日本在这一时期也发生了转变。在经历了战后经济恢复时期后，从20世纪50年代后半期开始，日本社会经济进入高速增长时期，经济和财政状况大为改善，具备了领导亚洲区域开发组织的条件。建立亚洲开发机构，关键是资金从哪里来。从吉田茂时期希望美国提供40亿美元，到岸信介时期倡导在美国主导下科伦坡计划成员国共同出资，为了政治上避嫌，日本长期将自身定位为亚洲区域开发中提供技术的一方，政治上仍希望财大气粗的美国来主导。实际上，在经济高速增长初期，日本为了设备投资等国内需要，输入大幅增加，面临国内收支恶化的危机。在优先发展国内经济的前提下，日本短时间内无法扩大出资援助的规模。另外，日本此时对东南亚各国的赔偿及配套的经济合作义务尚未完成，大藏省对进一步出资的实施，态度也十分消极。[9]然而随着20世纪60年代日本经济继续高速发展，池田内阁提出“国民收入倍增计划”，并于1965年首次在日美贸易中转为顺差。日本的国家经济力量大发展，对外援助额也大幅增加。日本通产省1966年发布的《经济合作的现状与问题》中提到，对比1965年，日本经济合作“在援助的量与具体内容上都有所进展”，且特别提出“要积极强化对邻近的亚洲各国的援助”。[10]亚洲开发银行即成立于这一时间节点。日本首次为这一亚洲区域开发组织出资2亿美元，成为最大出资国之一，得以依靠资金支持推动日本的亚洲区域构想成为现实。

如上所述，亚洲开发银行的成立是国际环境变动、日本自身实力提高与日美关系动态变化的结果。在美国尝试转变援助方式的前提下，日本的出资使亚洲开发银行构想也获得了美国的支持。尤其是随着美国深陷越南战争泥潭，日本逐渐成为能够帮助美国在亚洲地区维系意识形态的影响力，同时成为分担援助压力的最佳盟友。日本强调对亚洲的区域外交，尝试构建其在亚洲国家中的主导地位，是日本作为西方阵营的一员承担在亚洲防共责任的一种表现。美国也不断呼吁日本在亚洲地区承担更重要的责任。1965年通产大臣三木武夫与美国副总统汉弗莱（Hubert Horatio Humphrey，Jr.）会谈时，汉弗莱提出，过去美国的经济援助在很多地区并未产生预期的效果，援助没有阻止革命的爆发，反而招致了外国人民对美国的厌恶。他因此向三木武夫寻求美日合作以解决问题。也是在这次谈话中，日美双方一致认可亚洲开发银行能够在这种情况下对亚洲区域开发发挥重要作用。美方表示希望日本带头与其他国家讨论这一多边主义援助议题，以实现美日两国在亚洲地区的合作。[11]因此可以说，在亚洲内部存在成立区域组织意愿的前提下，亚洲开发银行与日本此前均告失败的区域开发构想的关键区别在于，日本作为构想的提出国，具备了提供资金、主导组织成立和运营的能力，也迎合了在这一时间节点上开始关注亚洲多边合作的美国的需要。亚洲开发银行的成立，是国际环境与日本自身均处于转变期的产物。

二 “桥梁”日本的政治运作

日本推动亚洲开发银行成立的过程主要分为三个阶段，即日本国内提出亚洲开发银行构想、亚洲和远东经济委员会提出成立亚洲地区开发银行后日本表示赞成、日本对域内外国家的加盟游说及针对具体议题展开讨论，其中以第三阶段历时最久，最为艰难。

1962年年底，日本常盘桥经济研究所所长大桥薰拜访世界银行原理事渡边武，提出了成立亚洲开发银行的想法，并很快就此议题成立了研究会，展开具体内容的讨论。这一研究会的成员包括大藏省官员西原直廉、渡边诚等人，或可证明此时日本政府已经对亚洲开发银行的构想表示了关注。[12]1963年，研究会完成了《亚洲开发银行设立计划书》，就设立目的、资金来源、组织结构等问题进行了初步设想，成为日后亚洲开发银行项目讨论的基础。

然而计划书完成后，渡边武等人考虑到亚洲各国与日本的历史问题、现实政治等因素，不赞成由日本首先提出建立这一区域银行。直到继泰国在1963年第五次亚洲及远东经济委员地域内贸易促进会议上提出希望成立供给输出入资金的地域银行后，12月的亚洲经济合作部长会议再次提出成立亚洲开发银行的议题，日本才将已有的亚洲开发银行计划置于亚洲区域内进行讨论。鉴于日本的经济实力以及在亚洲的特殊位置，在日本对亚洲开发银行计划表示赞成后，亚洲及远东经济委员会试图推动日本参与主导亚洲开发银行的成立。日本自吉田茂时期起，也以“桥梁”这一概念定义日本在国际社会中的位置。[13]于是日本开始尝试在亚洲开发银行的成立问题上，面向西方与亚洲展开政治运作，在双方之间发挥桥梁作用。

（一）争取域外国家加盟

亚洲开发银行筹建之初，日本就强调需要邀请域外发达国家参与投资。1962年制定计划书时，渡边武认为，随着日本在世界经济中地位的提升，日本需要对发展中国家特别是亚洲地区的开发承担更大责任。但日本并不具备这个能力，还有可能招致受援国的误解，因此应当邀请亚洲之外关心亚洲开发的有实力的国家共同合作。[14]亚洲开发银行首先需要得到的是美国对此构想的认同及出资。日本看到美国通过区域性组织强化与欧洲、拉丁美洲关系后，认为美国与亚洲的联系尚显不足，此时加入亚洲开发银行符合美国的利益需要。于是在日本最初的设定中，亚洲开发银行的起始资金以10亿美元为目标，日本与美国各出资3亿美元，占同样的出资比。[15]但到1965年在惠灵顿会议上公布关于成立亚洲开发银行的报告书时，美国对参加这一区域组织持保留态度。没有美国加入，日本就要独自承担大量资金，大藏大臣田中角荣公开表示这于日本是不可能的。[16]在这种情况下，渡边武前往纽约拜访了前世界银行行长尤金·布莱克（Eugene R.Black），之后又赴华盛顿与美国国务院、财政部官员进行了会谈，劝说美国参加亚洲开发银行的建设。日本的坚持及美国对亚洲开发的实际需要使美国的态度最终发生了变化。1965年4月，约翰逊总统在霍普金斯大学的讲话中表示计划对东南亚开发投资10亿美元，这成为亚洲开发银行得以成立的重要节点。6月28日，美国表达了参加亚洲开发银行的意愿，表示愿意出资总资本的20%（即2亿美元），同时提供1亿美元的特别基金。随后美国国会认可了2亿美元的出资，但没有同意特别基金的计划。[17]约翰逊总统同时提出任命尤金·布莱克组建小组参与东南亚的建设。因此渡边武认为，尤金·布莱克在劝说美国加入亚洲开发银行的过程中也发挥了重要的作用。

日本就亚洲开发银行议题与美国进行讨论，不仅是争取美国加入并出资，更重要的是对美国加入后日美两国如何在亚洲区域中合作分工进行协调与博弈。在美国表示出资2亿美元后，日本也于1965年6月明确提出了提供2亿美元的出资额。从构想最初的日美两国各出资3亿美元，到美国确认2亿美元后日本做出同样调整，这种变动反映的是日本在对美协调的同时，强调自身作为亚洲的一员能够在亚洲区域开发中占据主导位置的意图。出资额与主导权的平衡一直是日本国内反复讨论的问题。日本既担心美国不肯出资，又担心若出资以美国为中心，会进一步引发政治问题。[18]在日美协调过程中，双方就这一问题达成了共识。美国在出资的同时，注重强调亚洲开发银行的“亚洲性”。在亚洲开发银行的成立宪章即将签署前的一个月，亚洲开发银行的资本总额仍存在1亿美元缺口。按照之前的讨论，亚洲国家与域外国家的出资比为6∶4。在亚洲国家与美国都达到了原定出资配额的情况下，原期望由欧洲出资的2亿美元可能只能筹集到1亿美元。对此，尤金·布莱克曾提议美国考虑在其他国家承担这些资本前，先出资填补1亿美元的缺口。这一提议遭到了财政部部长亨利·富勒（Henry Fowler）的拒绝。除美国收支上的问题外，亨利·富勒还提出，美国在亚洲开发银行中应占据少数位置，亚洲开发银行项目的主导权应该掌握在亚洲国家手中。[19]如果美国突然大幅增加出资额，提升其在亚洲开发银行中的地位与增加发言权，反而会使亚洲国家质疑美国的动机。在1965年10月讨论亚洲开发银行成立相关准备的曼谷会议上，以菲律宾、马来西亚为代表的部分亚洲国家对可能存在的美国等发达国家过多干预银行运行的行为表示了坚决的反对。同时，亚洲国家也坚持亚洲开发银行宪章的规定，强调域内国家出资份额不得低于认缴额的60%。[20]亚洲加盟国家对亚洲开发银行“亚洲性”的强调，使美国在试图利用亚洲开发银行的成立为本国亚洲外交服务时，不得不借助日本为其“代言”。美国承认与支持日本的主导权，应是日本与美交涉的重要成果之一。

然而，对日本主导权的支持也并不意味着美国在亚洲开发银行项目上的全面退让。通过2亿美元的出资额，美国能够获得亚洲开发银行成立初期10名理事中的一个固定席位，并基于投票权与出资额挂钩的原则，在亚洲开发银行中享有高度话语权。而更为重要的是，通过与盟国日本的合作，美国得以在投入远低于日本的情况下发挥影响力。截至1972年，日本向亚洲开发银行提供了1.737亿美元的普通资金与1.226亿美元的特别基金，占亚洲开发银行认捐资金的30%。相比而言，美国仅占11.3%，甚至低于欧洲的14.2%。[21]在投入资金减少的情况下，美国还能保证自身的影响力，这一方面是由于美国在认捐额外的总体实力；另一方面是由于作为美国在亚洲太平洋地区的忠实盟友，日本需要在主导亚洲开发银行和处理与美国盟友关系之间取得平衡。在日美同盟关系凌驾于战后日本亚洲外交的前提下，美国也不必担心日本此时在亚洲开发银行大展身手，会与美国的主要外交利益相违背。因此，日美双方就亚洲开发银行该如何成立进行的磋商，其实质是两国从各自外交目标出发各取所需，并实现共赢。

除美国外，日本也为吸引西方其他发达国家的加盟做了努力。日本认为，对日美外的发达国家而言，通过亚洲开发银行这样的国际机构进行援助，比单独的双边援助更为灵活有效。[22]但最初日本对欧洲各国是否会参加也并无信心，因此在得到美国加盟的助力后，通过亚洲及远东经济委员会，分别向曼谷以东国家及以西各国派遣两个使节团进行加盟游说。然而，这一活动进行得并不顺利。在欧洲，除荷兰表示出资1000万美元外，法国、德国、意大利等国都没有立刻同意参加。而且尽管荷兰的1000万美元已是欧洲最早提出的出资额，但这个数字在渡边武等人看起来也过少了。[23]欧洲国家的冷淡态度，部分是由于国内政治经济形势不佳，难以给出确切回答；也是出于亚洲开发银行仍是美国亚洲政策一部分的看法，希望与此保持距离。英国之后虽然答应加盟，但只出资1000万美元，这一过低的出资额或也给欧洲国家的出资带来了负面影响。[24]总体而言，日本在争取欧洲国家加盟的任务上没有取得预期成果，这种情况在美国通过其他外交途径换取欧洲国家增加投资额后才有所改善。

（二）与亚洲加盟国家就具体议题的讨论

由于建立亚洲开发银行的构想已经在亚洲及远东经济委员会会议中获得了认可，日本与其他亚洲国家在建立区域性银行问题上已经达成了共识，但在银行具体设定上双方存在一定的分歧，其中最大的分歧在于是否应允许域外国家加盟亚洲开发银行。1964年，渡边武作为专家的一员参与在曼谷举行的亚洲开发银行议题相关会议时，按照此前日本国内计划书的思路论述了自己的观点。当时亚洲国家普遍认为，由于亚洲开发银行区域银行的性质，应只允许亚洲的国家加盟。渡边武则认为，最重要的问题不是亚洲开发银行成立本身，而是为亚洲的开发争取尽可能多的必要资金，成立区域银行不过是实现这一目标的手段。[25]从这一角度来看，亚洲开发银行应不论地域，邀请所有关心亚洲开发的先进国家参与。而亚洲各国拒绝域外国家加盟，是出于对发言权与出资额挂钩，银行会被发达国家控制，丧失作为区域性银行的“亚洲性”的担心。如果一定需要域外国家出资，亚洲各国也希望能限制域外国家在运营上的发言权。[26]亚洲加盟国家作为受援国，关注重点在援助资金问题上；而日本在试图成为亚洲区域合作指导者的前提下，更关注亚洲开发银行是否能具备银行健全运营的能力，以及除眼前短期的银行性质外，亚洲开发银行是否能发挥出该机构长期的“开发特性”。[27]日本与其他亚洲国家在这一问题上的分歧，是双方在亚洲开发银行中扮演不同角色的必然结果。讨论过后，出于实际存在的出资困难的考虑，亚洲国家基本接受了渡边武的主张，亚洲开发银行接受域外国家的出资与参与运营。

但是，关于加盟国投票权中基本票的比例问题，日本最终向其他亚洲国家妥协。日本最初主张遵循世界银行的规定，基本票占全部投票权的10%，而其他亚洲加盟国要求这一数字至少达到20%。[28]在除基本票外的投票权由出资额决定的情况下，基本票比例越高，越有利于发展中国家在亚洲开发银行中获得话语权。出于对基本票比例过高会引起域外发达国家投资的担忧，日本试图降低这一比重，并就此与亚洲国家进行了长期协商。但在这一点上，亚洲发展中国家一直没有让步，日本最终也妥协同意了20%的基本票比例。在出资与运营的关键问题解决后，1966年11月24日，亚洲开发银行在日本东京召开首届理事会，宣告银行成立。日本人渡边武担任首任总裁，银行总部定于菲律宾首都马尼拉，初始成员国31个。

从日本在具体条例上同亚洲其他加盟国的坚持与妥协，以及日本和西方域外国家的协商游说来看，日本在亚洲开发银行成立过程中的主导作用即通过其“桥梁”角色表现出来。亚洲发展中国家希望建立一个由亚洲人控制的“亚洲”银行，而域外发达国家则希望避免区域银行成为一个“借贷者俱乐部”。[29]亚洲国家希望日本作为亚洲唯一的债权国，能在区域援助中发挥关键的作用。美国和欧洲等国则从现实政治的角度希望不要在“亚洲”银行中显得过于强大，但同时希望日本作为美国盟国的一员，维护援助国在亚洲开发银行的利益。

事实上，日本也一直自居为东西方之间的“桥梁”。池田首相曾在电视发言中表示，日本要作为“桥梁”，从物质和精神两方面对亚洲地区积极援助。尽管此时美苏援助额度更大，但（与日本相比）只是不能理解亚洲立场的“无头绪援助”。[30]1965年佐藤首相访美时，表示日本要关注亚洲经济援助，承担西方与亚洲的桥梁责任。[31]这种“桥梁”位置，使日本在战后宪法的限定下，还能够利用经济外交，以亚洲为突破口重建国际地位。在美国深陷越南战争泥潭的情况下，日本填补美国影响力下降后的权力空缺。但这种特殊位置为日本带来外交优势的同时，也带来了一定的阻力，并通过在亚洲开发银行成立过程中的反应，一定程度上影响了日本后续的亚洲外交政策。

三 亚洲开发银行对日本亚洲外交的意义及影响

1966年的日本通产省白皮书认为，1965年及1966年对日本的对外援助而言是划时代的年份，在援助额度大幅提高、援助内容丰富化后，日本相继召开了印度尼西亚债权国会议与东南亚开发部长会议。诞生于这一时间节点的亚洲开发银行，作为战后第一个由日本出资并主导的国际机构，也带有了日本通过对外援助等经济外交手段，“重返亚洲”、重塑国际地位的象征意义。

亚洲开发银行对日本亚洲外交的象征意义，源于日本在其中的主导地位以及日本构想的自发性。战后为重返国际社会，日本也曾加入致力于经济开发援助的国际组织。1954年，日本加入科伦坡计划，开始了对亚洲地区的开发援助。但此时日本经济刚刚开始复兴，且英国主导下的科伦坡计划带有明显的维护原殖民利益的色彩，日本在这一组织中的援助额度、发挥作用都相对有限。池田内阁时期，日本试图通过加入前身为欧洲经济合作组织（OEEC）的经济合作与发展组织（OECD）来融入国际社会，但经济合作与发展组织成立之初，日本并未受到加盟邀请。尽管日本一直是欧洲经济合作组织下设机构发展援助委员会（DAC）的成员，这一度仍引发了日本对被西方孤立的恐惧。[32]虽然池田勇人内阁将日本与美国、欧洲并列为自由主义阵营的三大支柱，但作为其重要的海外市场，美国由于财政问题开始实行美元防卫政策，欧洲先进国家又组建了经济内向的欧洲共同体，日本在经济上是被另外两者孤立的，在国际组织中也处于相对边缘的位置。而在亚洲开发银行中，日本彻底改变了这一局面。日本以最大出资国之一的身份主导亚洲开发银行成立的同时，还通过由日本人渡边武担任首任总裁，使日本在亚洲开发银行中的领导地位逐渐制度化。由日本人担任亚洲开发银行历任总裁成为一种非正式的惯例，按照规定，只有在总裁丧失工作能力或辞职的情况下，才会选举新任总裁。历任日本总裁成为日本在亚洲开发银行中影响力的象征，也是维持其影响力的手段。[33]另外，日本政府与亚洲开发银行管理阶层之间也形成了紧密的体制上的联系。迄今为止，亚洲开发银行的10位总裁中，9位都曾在日本财务省（原大藏省）任职。这种紧密的联系也使得日本政府能持续不断地对亚洲开发银行施加影响。

另外，亚洲开发银行构想是由日本创立的，这意味着日本将亚洲开发银行视为其“重返亚洲”，在亚洲地区重塑国际地位的一环，而不是单纯为美国的冷战战略服务。在国会答辩中，佐藤荣作特别强调，亚洲开发银行是由日本主导、联合国支持的区域开发构想，而非美国一国的构想。[34]经济企划厅长官高桥卫在接受问询时表示，亚洲开发银行是一个经济机构，与越南战争等政治问题无关。[35]尽管在冷战国际背景下，将亚洲开发银行与政治语境彻底剥离是不现实的，但在亚洲开发银行成立后的运营方针上，日本确实尽力分离经济与政治，以避免在亚洲地区的援助过程中涉及敏感的政治问题。而对战后以贸易立国的日本来讲，经济就是最有效的外交手段，这与美国等西方大国有所不同。从这一点来看，亚洲开发银行成立对日本的意义在于，这是日本尝试脱离美国冷战战略进行经济外交的开端，也是日本在亚洲地区践行自主外交，通过“重返亚洲”重塑其国际话语权的开端。

然而在主导亚洲开发银行成立的过程中，日本也受到了一定的阻力与挫折，促使日本进一步对其亚洲外交政策进行了审视。战后日本不断尝试重建与亚洲各国的联系，首先通过战后赔偿重新开始与亚洲部分国家的经济接触，随着自身经济发展逐渐加大对亚洲国家的援助力度，并以1966年通产省《经济合作白皮书》提出要以“积极强化对邻近亚洲各国的援助”为节点，将这种援助的倾向政策化。[36]但亚洲各国，尤其是曾在战争期间受到日本殖民统治的国家对日本仍有所戒备。具体到亚洲开发银行的成立过程中，亚洲国家对“桥梁”日本的感情也是复杂的，最为典型的表现就是围绕亚洲开发银行总部选址的竞争。日本一直对由其承担最大出资额的亚洲开发银行将总部定在东京一事寄予厚望，并将此视为日本更为便利地主导亚洲开发银行的方式之一。在亚洲开发银行总裁与总部选址可能无法兼得的情况下，日本政府以全力争取总部为方针。担任总裁呼声最高的渡边武本人也认为，总部一经设立便难以变更，因此一定要争取设立在东京。如此一来，不仅银行所需资金在世界市场上方便调配，日本政府也便于给予亚洲开发银行更多的关注。[37]在日本看来，日本作为亚洲开发银行最大的出资国之一与基本构想的制定者，总部设立在东京是理所当然的。但亚洲其他国家也对总部选址表现出兴趣，并且表示考虑增加出资额，以利于选址的竞争。在明确清楚总部选址应与出资额挂钩的情况下，这种竞争现象是值得注意的。最终结果也证明，对总部位置的竞争，实际上是亚洲国家对日本主导权的一种制约方式。1965年12月1日，经过三轮投票后，菲律宾首都马尼拉以一票的优势胜出，日本东京失败。

竞选总部失败给日本政府带来了巨大的冲击，以至于日本开始反省这意味着其亚洲外交的失败。[38]众议院会议中有议员认为，在提供高额资金后，总部计划的破产显示出日本作为美国在亚洲的“看门狗”招致了亚洲各国的反感。[39]尽管日本政府尝试解释，称“亚洲国家是出于亚洲开发银行作为援助亚洲发展中国家的机构，将总部设定在发展中国家更有利于具体运营的考虑”，“并不能算为日本的外交失败”，但同时认识到亚洲国家与日本之间的隔阂，检讨原亚洲外交存在的缺陷。[40]在亚洲开发银行的成立过程中，亚洲国家一方面防备域外发达国家控制亚洲区域银行，对域内唯一发达国家日本发挥更大作用抱有期待；另一方面又因历史因素及冷战背景，对日本的主导权感到不安。因此既通过阻挠东京成为银行总部来制约日本权力，又全票选举日本人渡边武出任亚洲开发银行总裁，确保日本对银行的热情。对亚洲国家来说，成立区域银行是经济需要，也是政治问题。除历史因素外，造成这种防备与隔阂的关键在于日本亚洲外交的动机与目标。

战后初期，日本的亚洲外交首先服务于冷战局势下的对美协调，其次是如何在失去中国大陆市场的情况下，快速借力亚洲挽救日本经济。在这种目标的指导下，日本的亚洲外交很容易使亚洲各国感到极强的政治色彩与经济侵略卷土重来的威胁。而到60年代中期，日本经济实力的提升决定了日本有能力在对美协调的同时追求自主外交，其亚洲外交的目标也逐渐转为通过援助亚洲各国来主导建立亚洲区域秩序，提升日本国际地位，亚洲开发银行由此得以成立。但其成立过程的曲折也暴露出，在外交目标的阶梯递进后，日本如何取信于亚洲各国尚需调试。因此作为日本代表参加亚洲开发银行成立会议的经济企划厅长官藤山爱一郎在回应日本竞选总部失败问题时称，“（日本）要立足于亚洲一员的身份”，“增加与亚洲国家的亲近度”，“今后的外交，特别是经济外交，必须适应对方国家的国情”。[41]事实上，日本也开始将外交重点进一步向亚洲倾斜，其对外援助几乎全部流向亚洲地区。1968年，三木武夫外相在国会外交演说时提出将为亚洲开发银行设立农业开发特别基金，并表示将立足于此机构，以强化东南亚多边经济合作、解决亚洲南北问题作为后续的外交重点。[42]在1969年举行的亚洲开发银行年会上，日本宣布计划在五年内将对亚洲地区的援助增加两倍。[43]在与亚洲各国的外交中，日本与美国采取的外交方式也逐渐产生差异。美国在对外援助的同时不吝利用经济制裁手段实现政治诉求，日本往往在政治问题上表现得相对低调，外交态度也更为柔和。对于以经济立国的日本而言，由于与亚洲国家的地缘关系而与美国产生差异是自然的。这是日美亚洲外交以及其在亚洲开发银行中的定位所决定的。

结语

从1962年亚洲开发银行构想提出，到1966年亚洲开发银行最终建立，日本在其中发挥了主导作用。它是战后日本重返亚洲并谋求地区领导地位的新亚洲外交的反映，不仅具有鲜明的经济意义，而且也有深层的政治外交意义。

作为战后第一个由日本主要出资并主导的国际机构，亚洲开发银行的成立是日本战后亚洲经援外交的阶段性成果。战后日本从输出市场的需要与重返国际社会方面考虑，多次提出亚洲区域开发构想，并在冷战局势、日美关系的动态变化、本国经济实现高速增长的有利条件下，最终亚洲开发银行的成立得以实现。借助经济外交的手段，日本将经济利益与提高国际地位、参与区域秩序建设的政治目的相统一，向加强自身在亚洲以至国际范围内的影响力迈出了重要的一步。

从战后日本外交的整体脉络来看，无论是亚洲开发的阶段性成果，还是遭遇阻力后日本对其亚洲外交政策的调整，都体现出了日本在亚洲开发银行构想中的自主性。主导亚洲开发银行的成立意味着日本自发构想并完成了一次自主外交的尝试。随着日美在亚洲地区的合作对接及日本参与构建亚洲区域秩序的不断深入，日本后续在亚洲开发银行的运营中也越来越展现出其自身的自主性和主导性，扮演了美国与亚洲的“桥梁”角色，寻求“近邻外交”与“对美同盟”中新的平衡。可以说，日本通过区域构想、政治运作塑造亚洲开发银行并为其健全发展不遗余力的同时，亚洲开发银行也为日本的亚洲外交提供了一个绝好的舞台，对日本战后在亚洲及世界国际地位的重塑和提升发挥了积极作用。

（作者简介：宋志勇，南开大学世界近现代史研究中心和日本研究院研究员；曲畅，南开大学日本研究院硕士研究生）

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[1]相关研究主要有臧扬勤：《美国、日本与亚洲开发银行的建立》，《近现代国际关系史研究》2013年第2期；刘兴宏：《亚洲开发银行各成员体之间的权力分配研究》，《东南学术》2013年第1期；张江河：《亚洲开发银行的地缘政治动机与运作溯析——亚洲开发银行成立50周年地缘政治纪事》，《吉林大学社会科学学报》2016年第6期；郑敬娥：《亚洲地域主义中的“亚洲性格”考察——以亚洲开发银行（ADB）的创立过程为中心》[『アジア地域主義における「アジア的性格」の考察―アジア開発銀行（ADB）の創設過程を中心に―』]，《广岛和平科学》2005年第27期；铃木宏尚：《池田政权与高度成长期的日本外交》（『池田政権と高度成長期の日本外交』），庆应义塾大学出版社，2013；保城广至：《亚洲地域主义外交的方向：1952—1966》（『アジア地域主義外交の行方：1952～1966』），木铎社，2008；万明：《亚洲与西方之间的日本》（Japan Between Asia and the West），劳特利奇出版社，2015；等等。

[2]《国务院致某外交代表团电报》（“Circular Telegram from the Department of State to Certain Diplomatic Missions”），1961年3月17日，《美国外交档案》（FRUS）第10卷“对外经济政策”，档案号：98。

[3]《国际开发署署长（贝尔）给约翰逊总统的备忘录》[“Memorandum from the Administrator of the Agency for International Development（Bell）to President Johnson”]，1964年12月9日，《美国外交档案》（FRUS）第9卷“国际发展和经济防御政策·大宗商品”，档案号：23。

[4]波多野澄雄、佐藤晋：《现代日本的东南亚政策：1950—2005》（現代日本の東南アジア政策：1950～2005），早稻田大学出版社，2007，第16页。

[5]《美国会议记录摘要》（“United States Summary Minutes of Meeting”），1954年11月9日，《美国外交档案》（FRUS）第14卷“中国与日本”，档案号：827。

[6]荒井利明：《东盟与日本：东亚经济圈构想的方向》（『ASEANと日本：東アジア経済圏構想のゆくえ』），日中出版社，2003，第184页。

[7]保城广至：《亚洲地域主义外交的方向：1952—1966》（『アジア地域主義外交の行方：1952—1966』），木铎社，2008，第212页。

[8]《国际开发署署长（贝尔）给国家安全事务总统特别助理（邦迪）的备忘录》[“Memorandum from the Administrator of the Agency for International Development（Bell）to the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）”]，1964年12月21日，《美国外交档案》（FRUS）第9卷“国际发展和经济防御政策·大宗商品”，档案号：25。

[9]渡边昭一：《冷战转变期的国际开发援助与亚洲》（『冷戦変容期の国際開発援助とアジア』），密涅瓦书房，2017，第350页。

[10]通商产业省编《经济合作的现状与问题》（『経済協力の現状と問題点』），通商产业调查会，1966，第36页。

[11]《会议纪要》（“Minutes of Meeting”），1965年10月12日，《美国外交档案》（FRUS）第9卷“国际发展和经济防御政策·大宗商品”，档案号：42。

[12]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第24页。

[13]吉田茂：《回想十年》，中央公论新社，2015，第156页。

[14]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第13页。

[15]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第12页。

[16]《第46回国会众议院预算委员会会议录》（『第46回国会衆議院予算委員会会議録』）第4号，昭和39年1月31日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=104605261X00419640131 ＆ current=19。

[17]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第19页。

[18]《第48回国会众议院预算委员会会议录》（『第48回国会衆議院予算委員会会議録』）第5号，昭和40年2月4日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=104805261X00519650204 ＆ current=17。

[19]《财政部副部长（巴尔）致约翰逊总统的备忘录》[“Memorandum from the Under Secretary of the Treasury（Barr）to President Johnson”]，1965年11月18日，《美国外交档案》（FRUS）第27卷“东南亚·地区事务”，档案号：70。

[20]《关于曼-贝尔致总统的反对布莱克先生建议增加美国对亚洲开发银行出资额备忘录的进一步背景观点》（“Further Background Points on the Mann-Bell Memorandum to the President Opposing Mr.，Black's Memorandum Suggesting an Increased U.S.Subscription to the Asian Development Bank”），1965年11月22日，《美国政府解密档案》（USDDO），档案号：CK2349016678。

[21]《亚洲开发银行年报1972年》（“ADB Annual Report 1972”），1973年4月16日，https：//www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/32203/adb-ar-1972.pdf。

[22]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第13页。

[23]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第21页。

[24]《致总统的备忘录》（“Memorandum for the President”），1965年11月10日，《美国政府解密档案》（USDDO），档案号：CK2349439661。

[25]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第15页。

[26]郑敬娥：《亚洲地域主义中的“亚洲性格”考察——以亚洲开发银行（ADB）的创立过程为中心》[『アジア地域主義における＜アジア的性格＞の考察―アジア開発銀行（ADB）の創設過程を中心に―』]，《广岛和平科学》2005年第27期，第35页。

[27]《第46回国会众议院预算委员会会议录》（『第46回国会衆議院予算委員会会議録』）第4号，昭和39年1月31日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=104605261X00419640131 ＆ current=19。

[28]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第19页。

[29]万明：《亚洲与西方之间的日本》（Japan between Asia and the West），劳特利奇出版社，2015，第171页。

[30]保城广至：《亚洲地域主义外交的方向：1952—1966》（『アジア地域主義外交の行方：1952—1966』），木铎社，2008，第226页。

[31]《日美外交防卫问题1965年》（日米外交防衛問題1965年）第2卷，载石井修、我部政明、宮里政玄编《美国对日政策文书集成》（アメリカ合衆国対日政策文書集成）第9期，柏书房，2002，第13页。

[32]铃木宏尚：《池田政权与高度成长期的日本外交》（『池田政権と高度成長期の日本外交』），庆应义塾大学出版社，2013，第10页。

[33]万明：《亚洲与西方之间的日本》（Japan between Asia and the West），劳特利奇出版社，2015，第173页。

[34]《第51回国会众议院预算委员会会议录》（『第51回国会衆議院予算委員会会議録』）第3号，昭和40年12月23日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=105105261X00319651223 ＆ current=22。

[35]《第48回国会参议院商工委员会会议录》（『第48回国会参議院商工委員会会議録』）第18号，昭和40年5月13日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=104814461X01819650513 ＆ current=5。

[36]通商产业省编《经济合作的现状与问题》（『経済協力の現状と問題点』），通商产业调查会，1966，第37～38页。

[37]渡边武：《亚洲开发银行总裁日记》（『アジア開銀総裁日記』），日本经济新闻社，1973，第24页。

[38]《第50回国会参议院日韩条约等特别委员会会议录》（『第50回国会参議院日韓条約等特別委員会会議録』）第8号，昭和40年12月2日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=105014958X00819651202 ＆ current=3。

[39]《第51回国会众议院本会议会议录》（『第51回国会衆議院本会議会議録』）第1号，昭和40年12月20日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=105105254X00119651220 ＆ current=70。

[40]《第51回国会众议院预算委员会会议录》（『第51回国会衆議院予算委員会会議録』）第3号，昭和40年12月23日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=105105261X00319651223 ＆ current=22。

[41]《第51回国会众议院本会议会议录》（『第51回国会衆議院本会議会議録』）第1号，昭和40年12月20日，https：//kokkai.ndl.go.jp/#/detail？minId=105105254X00119651220 ＆ current=70。

[42]细谷千博主编《日美关系资料集：1945—1997》（『日米関係資料集：1945—97』），东京大学出版社，1999，第733页。

[43]万明：《亚洲与西方之间的日本》（Japan between Asia and the West），劳特利奇出版社，2015，第83页。