第一篇 理论篇

第一章 坚决打赢脱贫攻坚战的时代机遇与现实挑战

察雅县地处藏东深山峡谷地区，人均耕地少、交通不便利、信息闭塞。察雅县是西藏44个国家级深度贫困县（区）之一，农牧区人们的市场意识淡薄，“等靠要”思想较为严重。新时代察雅县脱贫攻坚战打响之际，经济社会发展基础较弱，农牧区贫困发生率高、贫困程度较深、贫困特征明显、致贫原因复杂。察雅县既面临诸多困难与挑战，又面临千载难逢的发展机遇。

第一节 脱贫攻坚的经济社会发展基础

党的十一届三中全会以来，在党中央、西藏自治区和昌都市的亲切关怀下，在援藏省份和援藏企业的无私援助下，察雅县紧紧围绕促进经济社会快速发展的任务目标，努力提高农牧民收入，推进产业结构调整，加强基础设施建设，促进经济增长方式转变，攻坚克难，使察雅县国民经济继续保持平稳较快发展，为脱贫攻坚提供坚实的经济社会发展基础。

一 脱贫攻坚的经济基础

察雅县区域发展条件受限，资源利用程度低，自身造血功能差，支柱产业培育形成尚需时日。2015年，全县生产总值89063万元，人均生产总值为13000元，农村居民人均可支配收入为7058元，与昌都市有一定差距。察雅县要在2020年底前完成经济发展水平接近全市平均水平，只有抓住脱贫攻坚战的契机，付出前所未有的努力，全力推进跨越式发展，才能迎头赶超。

二 脱贫攻坚的社会基础

2015年底，察雅县公路里程少、通达性差，85%以上为砂石路面；电力设施落后，现有电力条件无法满足人民群众生产生活用电需求；城市供排水管网不完善，排污设施差；通信干线密度小；农业机械化程度低，水利设施老化，抵御自然灾害能力弱。师资力量薄弱，教学质量不高；卫生资源配置不合理，公共卫生服务体系不健全；城乡广播电视、体育文化及农牧业服务等设施滞后，无法满足广大群众需求。

三 脱贫攻坚的治理基础

察雅县始终把脱贫攻坚作为最大政治任务和第一民生工程，深入学习和贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，围绕既定的“狠抓河谷经济，破解瓶颈制约，加大对外开放，统筹城乡发展”和“六县六化”县域发展思路，不断解放思想，创新思路，增强政府治理能力，为经济社会长治久安和高质量发展提供强有力的组织保障。

第二节 贫困状况、特征与致贫原因

察雅县属国家级贫困县，是我国“三区三州”深度贫困地区西藏片区44个深度贫困县之一，在昌都市属于贫困面广、贫困程度深、贫困人口多的县。确保2020年贫困人口全部脱贫，实现居民人均可支配收入比2010年翻一番，接近昌都市平均水平，任务艰巨。

一 贫困状况

（一）贫困人口占比较大

贫困人口包括一般贫困人口、低保人口和特困人口。2015年底，察雅县总人口13735户66080人，非农牧业人口2403户3950人。2015年底，察雅县识别建档立卡贫困人口4526户20829人，约占察雅县农牧民总人口数的33%，约占昌都市17.05万贫困人口总数的12.2%。

（二）贫困人口分布较广

2016年，建档立卡精准识别过程中，察雅县识别贫困人口4165户20815人，主要分布在察雅县13个乡镇138个行政村。其中，荣周乡、巴日乡、香堆镇、烟多镇、王卡乡贫困人口分布较多，贫困程度较深。

二 贫困特征

察雅县的贫困特征是“深、后、难、弱”。具体如下。

（一）贫困程度较深

2015年底，察雅县识别建档立卡贫困人口20829人。贫困发生率高于50%的有王卡、巴日两乡，贫困发生率高于20%的村有97个。

（二）基础设施滞后

2015年之前，察雅县与周边五县（区）“六大通道”尚未全部打通，交通网络建设仍存在“死胡同”现象，尤其是地处深山峡谷区的农牧民，由于交通不畅，走出大山的机会不多；信息闭塞，农牧民与外界交流有限；农田、草场等基础设施建设滞后，生产方式较为传统。

（三）群众增收难

察雅县自然灾害频发，广大农牧民面对的来自自然的风险较高，易陷入“灾害发生（自然风险）—风险暴露增加—社会脆弱性增加”的困境。农牧业是察雅县最主要的就业领域，农牧业易受冲击，灾害恢复困难，加重了农牧民脆弱程度。察雅县人民群众文化水平普遍较低，位于“大三岩”片区、“大骨节”病区建档立卡户较多，因病返贫、因灾返贫的隐患大。

（四）产业支撑能力弱

察雅县产业总量少、规模小、链条短，传统农牧业和庭院式经济、小农经济特征明显，现代化程度低，产业规模、效益和抗风险能力不强，产品销售渠道不宽，品牌效益不明显。

三 致贫原因

察雅县致贫既有自然地理原因，也有历史文化原因。这两种原因相互交织，加重了整体贫困，给脱贫攻坚带来了诸多困难。只有精准识别致贫原因，才能更好地打赢脱贫攻坚战，实现脱贫摘帽。

（一）恶劣的自然生存条件是察雅县贫困的主要原因

1.环境复杂。察雅县属藏东高山峡谷区，呈典型“Ⅴ”字形地貌，不同海拔高度，气候呈明显垂直分布。察雅县位于海拔3000米到4000米的河谷地带，降水较多，气候温凉，适宜农作物生长，但受高山峡谷地形、地貌限制，人均耕地不足1亩。土地资源匮乏，限制农业发展，第二、三产业难以吸纳农村剩余劳动力。察雅县环境恶劣，地广人稀，平均每平方公里不足8.5人，人口居住分散，经济集聚难，发展成本高。施工条件艰苦、难度大、技术要求高、有效工期短、工程成本难控制。虽然察雅县草场和矿产资源丰富，但资源优势需要充分转化为经济发展优势。

2.灾害频发。察雅县地表切割破裂，峡谷幽深，流水湍急，雨季易出现洪水、泥石流等自然灾害。农牧业生产受雪灾、风灾、低温冰冻、霜冻、雹灾、旱灾等自然灾害影响严重，受森林破坏、水土流失、草地退化威胁严重，农牧业产出低。

（二）封闭落后是察雅县贫困的根源

察雅县贫困人口主要分布在偏远、交通不便、信息闭塞的深度贫困乡镇，贫困群众主动接受和使用新技术的意识不强，结合生产生活实际充分利用现代科学技术综合能力弱，受教育程度低、发展能力差、组织化程度不高。主动学习习惯缺乏，对社会经济发展关注度低，属于典型知识能力贫困。贫困群众普遍思想保守，“等靠要”和“红眼病”思想严重，自主脱贫意识差。落后的思想和封闭的文化导致自然生育观。家庭劳动力不足，但子女多，经济负担重。优生优育难度大，家庭教育不到位，影响孩子健康成长，导致贫困代际传递。

（三）导致贫困的其他原因

1.缺乏生产技能。察雅县建档立卡信息系统显示，1517户因缺乏生产技能，无法在第二、三产业就业，仅靠农牧业维持生计，占贫困户总数的36.42%。

2.缺乏劳动力。察雅县缺乏劳动力致贫805户，占贫困户总数的19.32%。缺乏劳动力的贫困户的特点：一是家中要么未成年子女多，需要抚养；要么家中有老年人口需要赡养。二是单亲家庭导致贫困。未婚先育或离婚家庭，子女一般随母亲生活，男方除提供道义上的资助外不负任何责任。未婚生育妇女主要生活在父母家里，其子女则由她们的父母和兄弟姐妹共同抚养，有些未婚生育妇女带孩子单独生活，她们的生活压力极大，生活贫困。

3.缺乏资金。察雅县缺乏资金致贫928户，占贫困户总数的22.3%。从供给层面看，由于贫困群众收入水平低，储蓄倾向低，社会投资少，资本积累小，因此群众的收入水平很难提高。从需求层面看，贫困群众收入低，购买力不足，社会投资受限。

4.疾病致贫。察雅县疾病致贫132户。恶劣的气候条件成为影响农牧民健康的一大因素。关节炎、心脏病、大骨节病等慢性病多发。农牧民缺乏基本卫生常识，健康风险大。营养不良造成体质虚弱、学习能力低下、工作能力有限。

5.基础设施建设落后。察雅县交通条件落后致贫的288户，偏远村落由于交通落后，基础设施薄弱制约经济发展致贫。

第三节 脱贫攻坚面临的机遇和挑战

我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革正在推进，经济高速增长转向高质量发展。在这种经济发展背景下，察雅县既迎来难得的发展机遇，又面临诸多困难与挑战。

一 脱贫攻坚面临的机遇

察雅县脱贫攻坚离不开党中央的特殊关怀、离不开各援藏省市的无私援助、离不开自治区的大力支持和昌都市的坚强领导。在脱贫攻坚的关键时期，察雅县迎来比任何时期都难得的机遇，主要表现在以下方面。

（一）政策机遇

1.国家全面推进打赢脱贫攻坚战。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时强调，实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。2015年1月，习近平总书记在云南强调坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上明确，“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。2017年习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调“以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，强化支撑保障体系，加大政策倾斜力度，集中力量攻关，万众一心克难，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会”。全国的脱贫攻坚战为察雅县精准扶贫和精准脱贫提供了宏观平台。

2.西藏自治区将打赢脱贫攻坚战作为重中之重。2016年西藏自治区政府工作报告指出“实施好全区脱贫攻坚规划，完善专项、行业、社会、金融、援藏‘五位一体’大扶贫格局”。2017年西藏自治区政府工作报告指出，“确保完成13万贫困人口脱贫，20个贫困县（区）、1705个贫困村脱贫摘帽，易地扶贫搬迁16.3万人，贫困人口人均可支配收入增长16%”。2018年西藏自治区政府工作报告强调统筹推进昌都“三岩”片区跨市易地搬迁、高海拔等特殊区域农牧民易地搬迁。高度重视援藏工作，确保援藏资金、人才和项目更多向深度贫困地区、向基层倾斜。2019年西藏自治区政府工作报告明确制订打赢深度贫困地区脱贫攻坚战三年行动计划，深入实施精准脱贫。统筹整合财政涉农资金167.3亿元，25个县（区）达到脱贫摘帽标准，2100个村居达到退出标准，18万人达到脱贫标准。易地扶贫搬迁累计投入144.9亿元，入住21.8万人。昌都“三岩”片区跨市扶贫搬迁完成入住1639人。

3.昌都市坚强领导全市打赢脱贫攻坚战。按照党中央、西藏自治区和昌都市统一部署，察雅县有效开展脱贫攻坚工作。西藏自治区党委八届八次会议把昌都市纳入藏东经济区，提出加快昌都市发展的一系列政策和措施，推出一系列促进昌都市加快发展重大项目，为昌都市脱贫攻坚创造千载难逢的机遇。察雅县在昌都市具有重要战略地位，西藏自治区和昌都市各项措施的落实，必将为察雅县经济社会长治久安和高质量发展以及打赢脱贫攻坚战注入强劲动力。

4.援藏政策给察雅县脱贫攻坚注入新活力。国家援藏政策是察雅县从落后走向进步、从封闭走向开放、从传统走向现代的重要推动力量。察雅县由原来中国铝业一家对口援藏公司变为中国铝业和重庆市共同援助，援助力量不断加强，充分体现党中央、自治区、昌都市对察雅县高度重视，对各族人民群众无限关爱，有力促进察雅县解决好教育、卫生、就业、产业发展的突出问题。

（二）经济发展机遇

1.新经济为察雅县脱贫攻坚提供新动力。2016年我国政府工作报告指出，“当前我国发展正处于这样一个关键时期，必须培育壮大新动能，加快发展新经济”。新一轮科技革命和产业变革催生新技术、新产业、新业态和新模式。数字经济、平台经济和智能经济可为察雅县产业扶贫、教育扶贫、卫生医疗扶贫提供强大技术、模式支撑。

2.改革开放增强察雅县脱贫攻坚的经济基础。国家“一带一路”愿景和构建沿边开发新格局，将西藏确定为通向南亚的“贸易走廊”。西藏自治区将昌都确定为藏中经济圈与周边其他重要经济区的“中继”节点城市和西藏面向内陆地区的重要窗口。察雅县作为康巴江南、昌都花园、古道重镇，可发挥区位优势和资源优势，融入昌都市经济开发区，借力加大招商引资力度，加强区内外经济交流合作，助力脱贫攻坚。

（三）社会发展机遇

1.和谐稳定的社会局势为察雅县打赢脱贫攻坚战提供保障。察雅县全面贯彻落实习近平总书记“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述，巩固边界，管住重点，抓好常规，化解矛盾，建立机制，强化责任，社会保持稳定，为打赢脱贫攻坚战提供了有力保障。

2.社会主要矛盾转化为察雅县打赢脱贫攻坚战指明了方向。十一届六中全会将我国社会主要矛盾概括为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这是基于当时我国落后的生产力现实做出的正确判断，表现为物质文化产品生产能力落后，供需呈现总量性矛盾。经过30多年的发展，我国社会生产力水平显著提高，2017年党的十九大报告指出：“新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”我国社会主要矛盾不再是供给不足的总量矛盾，而是人们对美好生活需要的结构矛盾。这一转化为察雅县打赢脱贫攻坚战指明了方向、提出了要求。

二 脱贫攻坚面临的挑战

机遇与挑战并存，在看到察雅县脱贫攻坚出现重大机遇的同时，也要清楚地看到察雅县脱贫攻坚面临的挑战。

（一）区位劣势明显，市场经济发展困难

察雅县属藏东高山河谷地区、三江流域高山深谷区、三江北部河谷亚区。山脉河流呈北西至南东走向。地貌由东中高原和西部高山峡谷两大基本形态单元构成，高原又有丘状高原和山原地貌之别。高寒缺氧，地理环境复杂，人口居住分散，难以形成经济集聚效应，影响市场经济发展。复杂的地理条件在一定程度上使察雅县远离经济文化中心城市，其在资金、技术、人才、市场规模等存在巨大劣势。

（二）基础设施薄弱，社会事业发展滞后

察雅县公路里程少、通达性差，85%以上为砂石路面；电力基础设施落后，巴日和阿孜两个乡还未通国电，现有电力供应无法满足群众生产生活用电需求；城市供排水管网不完善，排污设施差；通信干线密度小，设备落后；农业机械化程度低，水利设施老化，抵御自然灾害能力弱。师资力量薄弱，教学质量和办学效益不高；卫生资源配置不合理，公共卫生服务体系不健全；城乡广播电视、体育文化及农牧业服务滞后，无法满足人民群众需求。

（三）经济发展差距明显

察雅县区域发展条件受限，资源利用程度低，造血功能差，支柱产业培育和形成尚需时日，农村居民人均可支配收入与昌都市的平均水平有一定差距。