“十三五”时期全国水利发展总体思路和目标任务

水利部规划计划司

“十三五”是全面深化改革的攻坚时期，是全面推进依法治国的关键时期，也是有效破解新老水问题、根本扭转水利建设滞后局面、构建国家水安全保障体系、加快推进水利现代化的重要时期。“十三五”时期水利改革发展要着力补短板、破瓶颈、增后劲、上水平、促发展、惠民生，构建适应时代发展要求和人民群众期待的水安全保障体系。

一、指导思想

贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，紧紧围绕全面建成小康社会宏伟目标和全面深化改革的要求，以节水供水重大水利工程建设为重点，全面提升水利基础保障能力；以农村饮水安全、农田水利建设等民生水利为基础，努力提供基本公共服务产品，保障国家粮食安全；以落实最严格水资源管理制度为抓手，促进经济社会发展方式转变；以江河湖泊系统治理和生态修复为着力点，大力推进水生态文明建设；以深化水利改革和强化依法治水为突破口，构建现代水治理体制机制，加快推进水利现代化进程，提高国家水安全保障水平，为实现经济社会可持续发展提供更加坚实的水利支撑和保障。

二、基本原则

（一）坚持把人民群众利益放在首位

把保障和改善民生作为水利工作的根本出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水利问题，推动水利基本公共服务均等化，使水利发展成果惠及广大人民群众。

（二）坚持水资源高效利用

牢固树立全社会节水观念，把节约用水贯穿于经济社会发展和生活生产全过程，严格实行用水总量控制和定额管理，提高用水效率和效益，加快实现从粗放用水方式向集约节约用水方式的根本转变。

（三）坚持把水资源承载能力作为刚性约束

按照人口经济与资源环境相均衡的理念，强化需求管理，以水定需、量水而行、因水制宜，全面落实最严格水资源管理制度，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

（四）坚持江河湖泊系统治理

树立山水林田湖是一个生命共同体的思想，统筹自然生态各要素，综合考虑上下游、左右岸、地表地下、城市乡村、工程措施和非工程措施，协调解决水灾害、水资源、水环境、水生态问题。

（五）坚持政府市场协同发力

全面深化水利改革，创新发展体制机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的主导作用，着力推进水利重要领域和关键环节的改革攻坚，使水利发展更加充满活力、富有效率。

（六）坚持依法治水科技兴水

加快完善水法规体系，加强水行政执法监督，强化对水资源水环境依法管控，依法保护江河湖库和水利工程设施。更加注重科技创新的关键作用，着力加强水利信息化建设，力争在水利重大科学问题和关键技术方面取得新突破。

三、发展目标

“十三五”时期水利发展的总体目标是：到2020年，通过加快建设、强化管理、深化改革，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系，推进水治理体系和水治理能力现代化。具体发展目标如下所述。

（一）防洪抗旱减灾目标

重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，大江大河干流及重要支流、重要海堤达到国家规定的防洪标准，中小河流和山洪灾害防治能力进一步提高，重点地区排涝能力逐步提升。重点区域和城乡抗旱能力明显增强。全国洪涝灾害和干旱灾害年均直接经济损失占同期GDP的比重分别控制在0.6%和0.8%以内。

（二）节水目标

最严格水资源管理制度基本建立，节水型社会建设取得明显进展。全国年供用水总量控制在6700亿m³以内，非常规水源利用大幅增加。水资源利用效率和效益显著提高，全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低25%和20%，全国农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

（三）城乡供水目标

水资源统筹调配能力逐步增强，城乡供水保障程度显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，全国新增供水能力270亿m³。城镇供水保证率和应急供水能力进一步提高。农村饮水安全保障程度持续提升，农村自来水普及率达到85%以上，农村饮用水集中式供水人口比例达到90%以上。

（四）农村水利发展目标

农田水利基础设施条件进一步改善，基本完成列入规划的大型灌区和重点中型灌区续建配套节水改造任务。建成一批现代化灌区。新增农田有效灌溉面积3000万亩，发展高效节水灌溉面积1亿亩。新增农村水电装机容量1000万kW，解决200万户农村居民小水电代燃料问题。

（五）水生态环境保护目标

主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标。河湖生态环境水量基本保障，江河湖库水系连通性逐步提高，水生态系统功能逐步恢复。重点区域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制，逐步实现地下水采补平衡。全国重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%，新增水土流失综合治理面积25万km²。

（六）水利改革管理目标

重要领域和关键环节水利改革取得决定性成果，水利投入稳定增长机制进一步完善，水权水价水市场改革取得重要进展，水利工程良性运行机制基本形成。依法治水管水全面强化，最严格水资源管理制度基本建立，水生态文明制度体系逐步建立。用水管理全面强化，城镇和工业用水、大型灌区和重点中型灌区农业灌溉用水计量率分别达到85%、70%以上。

四、主要任务

（一）全面加强节水型社会建设

一是全力推进农业节水。进一步把农业节水作为一项重大战略来抓，大力发展高效节水灌溉农业。二是加快推进工业节水技术改造。大力推广工业水循环利用等节水工艺和技术，加快淘汰落后用水工艺和技术。三是切实做好服务业和城镇生活节水。加快城镇供水管网改造，降低供水管网漏损率。大力推广使用城镇生活节水器具。四是鼓励非常规水源利用。加强城镇污水处理回用设施建设，提高再生水利用率。因地制宜建设城镇雨水综合利用工程。支持海水淡化和直接利用。五是构建节水产品市场准入机制。建立完善节水市场准入标准和强制性认证管理制度。制定国家工业节水技术、产品和设备清单目录。六是大力宣传节水和洁水观念。积极开展节水宣传教育，营造亲水、惜水、节水的良好氛围，使爱护水、节约水成为全社会的良好风尚和自觉行动。

（二）着力增强防洪抗旱减灾能力

一是进一步完善防洪抗旱减灾体系。继续推进防洪工程建设，完善大江大河干流、重要支流重点河段、重点城市和重要经济区防洪减灾体系。加快实施抗旱应急水源工程建设，逐步完善重点旱区抗旱体系。二是继续实施重要支流和中小河流治理。加快列入规划的244条重要支流治理，继续推进中小河流重点河段治理，实施江河湖泊水系国土综合整治，加大山洪灾害防治力度。三是加强城市防洪排涝建设。完成全国重点城市防洪排涝工程达标建设，健全城市洪涝预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，提高城市防洪减灾能力。四是健全防汛抗旱应急管理体系。完善各级各类防汛抗旱预案，加强防汛抗旱应急抢险队伍建设，提升防汛抗旱应急处置能力。五是进一步加强防汛抗旱指挥调度。加快建成国家防汛抗旱指挥系统，强化各级防汛抗旱指挥机构建设，加强水利工程科学调度，提高防洪抗旱减灾能力。

（三）加快实施节水供水重大水利工程

一是加快重大农业节水工程建设。加快实施大型灌区续建配套和节水改造，推进区域规模化高效节水灌溉工程建设。二是加快重大引调水工程建设。实施陕西省引汉济渭、甘肃省引洮二期、云南省滇中引水、引江济淮、吉林省西部供水等工程。加快南水北调东中线后续工程、西线工程前期论证，为工程科学决策提供扎实基础。三是加快重点水源工程建设。在西南等工程性缺水严重的地区，建设一批骨干水源工程，增强城乡供水保障和应急能力。四是加快江河湖泊治理骨干工程建设。实施西江大藤峡、淮河出山店、黄河古贤等流域控制性枢纽工程，加快东北三江治理、长江中下游河势控制、黄河下游治理、进一步治淮、太湖水环境综合治理、蓄滞洪区建设等。五是加快新建大型灌区工程建设。在东北平原、长江上中游等水土资源条件较好的地区，新建一批大型灌区，增强重点地区粮食产能和农业综合生产能力。

（四）进一步加强农村水利建设

一是实施农村饮水提质增效。通过工程改造、升级、配套、联网等方式，进一步提高农村饮水安全保障程度和质量。二是加强农田水利建设。基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务，加大小型农田水利设施建设力度，打通农田水利“最后一公里”。三是完成灌排泵站更新改造等建设任务。四是积极发展牧区水利。以东北牧区、内蒙古高原牧区、蒙甘宁牧区、新疆牧区、青藏高原牧区为重点，加快牧区水利建设，重点实施高效节水灌溉饲草料地建设。五是加强农村水电建设。加快电气化县建设、小水电代燃料生态保护工程建设和农村水电增效扩容改造，推进绿色小水电建设。六是推进农村河塘整治。开展农村小河道、小河沟、小塘坝、小湖泊的清淤疏浚、岸坡整治、河渠连通等集中整治，改善农村生活环境和河流生态。

（五）大力推进水生态文明建设

一是加大水资源保护工作力度。严格按照水功能区管理要求，控制入河湖排污总量。加强重要饮用水水源地保护。完善应急预案，提高突发水污染事件应急处置能力。二是加强水土保持生态建设。推进重点区域水土流失治理，加快坡耕地综合整治和生态清洁小流域建设。强化水土保持动态监测，提升综合监管能力。三是推进河湖水生态保护与修复。推进生态脆弱河湖的生态修复。加强河湖水资源生态调度。大力开展水生态文明城市创建。四是实施江河湖库水系连通。加快河湖水系连通工程建设，构建现代化水网体系。五是加强地下水超采区治理与修复。加强华北、西北等地下水超采区综合治理，减少地下水开采规模，逐步实现地下水采补平衡。加强地下水监控体系建设。六是创建生态友好型水工程。工程建设与生态保护相结合，构建人水和谐的水工程体系。深化工程环境影响评价。

（六）切实加强涉水事务管理

一是落实最严格水资源管理制度。强化“三条红线”管理，加强制度考核。建立规划水资源论证制度。加快制定跨省江河水量分配方案。建立水资源水环境监测预警机制。探索建立国家水资源督察制度。二是加强河湖水域管理与保护。落实河湖水域空间用途管制，开展水域岸线登记和确权划界。创新河湖管护机制，落实河湖管护主体和责任。三是推进水利工程运行管理现代化。着力推进水利工程管理制度化、规范化和信息化建设。完善水利安全责任和监督管理制度。四是加强水利建设市场监管。加强水利建设项目全过程质量管理，完善质量管理制度和质量标准体系。健全水利工程质量责任体系、水利建设市场信用体系，建立水利建设市场守信激励和失信惩戒机制。五是加强洪水风险管理。编制重点地区洪水风险图，制定洪水风险管理目标及相应措施。研究建立洪水保险制度。

（七）深化重点领域水利改革

一是完善水资源管理体制。探索建立流域议事协调机制和高效执行机制。积极推进城乡水务一体化管理。二是积极推进水权制度建设。实施水资源用途管制制度。积极推进水资源使用权确权登记。鼓励和引导地区间、用水户间开展水权交易，建立完善水权交易平台，积极培育水市场。三是深化水价改革。积极推进农业水价综合改革，建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。全面落实城镇居民用水阶梯价格制度、非居民用水超计划超定额累进加价。建立水生态补偿机制。四是完善多元化的水利投入稳定增长机制。加大各级公共财政对水利建设的投入力度。建立水利建设中长期贷款财政贴息机制。研究建立节水供水重大水利工程投资基金。鼓励和引导社会资本参与节水供水重大水利工程建设运营。五是推进水利工程建设管理体制改革。因地制宜推行水利工程专业化社会化建设管理。加强水利工程建设市场监管。探索水利工程新型移民安置方式。六是深化水利工程管理体制改革。积极推进水利工程管养分离。推进农村集体所有的小型水利工程管理体制改革。

（八）全面强化依法治水

一是统筹推进重点领域水利立法。加快农田水利条例、节约用水条例、地下水管理条例、河道采砂管理条例等立法进程，开展《中华人民共和国水法》修订前期研究，加强饮水安全、水权制度、流域管理等立法前期工作。二是大力强化水行政执法。加强水资源无序开发、侵占河湖岸线、人为水土流失、河道非法采砂、水利建设突出问题等重点领域执法。建立健全水利行政裁量权基准制度。建立水行政执法和刑事司法衔接机制。三是有效化解水事矛盾纠纷和涉水行政争议。完善水事纠纷预防调处工作机制。加强源头控制和隐患排查化解，建立跨行政区域水事活动协商制度。健全水利行政复议案件审理机制。四是全面加强水利依法行政。推进政府水管理权力清单制度，明晰中央与地方的水管理事权。进一步精简水行政审批事项，改进水行政审批和监管方式。健全水利依法决策机制，严格执行水利重大决策法定程序。全面推进水利政务公开，强化对水行政权力的制约和监督。五是持久开展水利法治宣传教育。深入宣传水法规，健全水利普法宣传教育机制，健全各级水利部门领导干部和工作人员学法制度，探索建立水法律服务机制。

（九）持续提升水利行业能力

一是加强水利科技创新。深化水利科技体制改革，健全完善水利科技创新体系。重点在应对气候变化、水资源承载能力评估、农业高效节水、水环境保护与水生态修复、水灾害防治与风险管理等方面，加大创新研究和示范力度。二是加强水利规划和基础工作。推进重点流域和区域水利规划编制，进一步完善水利规划体系。加快水利工程前期论证，妥善解决好工程建设中移民征地、生态环境、省际之间利益协调等问题。三是加强水利人才队伍建设。吸引高素质人才参与水利建设与管理，健全人才向基层水利流动、向艰苦地区和岗位流动、在水利一线创业的激励机制。四是加强基层水利行业能力建设。完善以乡镇或小流域为单元的基层水利服务机构。大力扶持和发展农民用水合作组织。构建完善的基层水利专业化服务体系。

（十）不断提高水利信息化水平

一是加强水利信息采集站网建设。完善水文水资源、水土保持监测网络体系，提高对水资源、水环境、水生态监控能力。二是建立完善的水量水质监测体系。建立重要取水户、重要水功能区和主要省界断面三大监控体系。建立覆盖城镇和规模以上工业用水户取水计量设施和在线实时监测体系，加强大型灌区及重点中型灌区取用水计量监测。加强重要水功能区、重要饮用水水源地和主要入河排污口水量水质监控。三是大力推进水利信息化建设。建设防汛减灾管理智能系统、水资源管理智能系统。加快建设电子政务平台。推进水利信息化资源整合与共享，建立国家基础水信息平台。

夏连强 周智伟 王九大 罗勇强 黎宝贵 宋博 执笔

周学文 汪安南 高敏凤 审核