第二节 基本建设管理制度简介

水利工程常用的基本建设管理制度包括项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制、质量监督制、开工备案制、安全生产责任制、项目审计制、工程验收制和廉政责任制等。

一、项目法人责任制

从事水利工程建设管理的项目建设的责任主体，具有民事权利能力和民事行为能力的组织称为项目法人，其对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实现全过程负责。

可行性研究报告批准后，县级以上政府负责组建或者委托水行政主管部门报上级政府或其委托的水行政主管部门，组建项目法人。

组建项目法人应具备的条件如下：

（1）法人代表应为专职人员 （熟悉有关建设的方针、政策和法规，有丰富的建设管理经验和较强的组织协调能力）。

（2）技术负责人应具有高级专业技术职称，有丰富的技术管理经验和扎实的专业理论知识，负责过中型以上水利工程的建设管理，能独立处理工程建设中的重大技术问题。

（3）人员结构合理。大型工程项目法人具有高级专业技术职称的人员不少于总人数的10%，具有中级专业技术职称的人员不少于总人数的25%，具有各类专业技术职称的人员一般不少于总人数的50%。

（4）有适应工程需要的组织机构，并建立完善的规章制度。

项目法人主要职责如下：

（1）组织初步设计文件的编制、审核、申报等工作。

（2）按照基本建设程序和批准的建设规模、内容、标准组织工程建设。

（3）根据工程建设的需要组建现场管理机构并负责任免其主要行政及技术、财务负责人。

（4）负责办理工程质量监督报批手续、主体工程开工备案手续。

（5）负责与项目所在地地方人民政府及有关部门协调解决工程建设外部环境问题。

（6）依法组织工程项目的勘察、设计、监理、施工及材料和设备的招标，签订有关合同。

（7）组织编制、审核、上报项目年度建设计划、落实年度建设资金，按照概算控制工程投资，用好、管好建设资金。

（8）负责检查现场管理机构建设管理情况，包括工程投资、工期、质量、生产安全和建设责任制情况等。

（9）负责组织制订、上报在建工程度汛计划，安全度汛措施，并对在建工程安全度汛负责。

（10）负责组织编制竣工决算。

（11）负责按照有关验收规程组织或参加验收工作。

（12）负责档案资料的管理，包括对参建单位所形成的档案资料的收集、整理、归档工作进行监督和检查。

二、招标投标制

招投标，是招标投标的简称。招标和投标是一种商品交易行为，是应用技术、经济的方法和市场经济的竞争机制的作用，有组织开展的一种择优成交的方式。可以这样定义：招投标是招标人对工程、货物和服务事先公开招标文件，吸引多个投标人提交投标文件参与竞争，并按招标文件规定选择交易对象的行为。

招标投标制度是市场经济活动的产物，在竞争日趋激烈的建筑市场中，有效规范了市场竞争行为，确定了各方在建筑市场中应遵守的规则和程序，搭建了规范有序的竞争平台。其内容包括：

（1）公开、公正的原则。

（2）全面招标原则：凡是符合招标条件的工程项目都宜以招标方式确定承包单位。

（3）资质审查原则：所有投标单位都要经过严格的资质预审，符合项目要求的投标单位才有资格参加项目投标。

（4）合理低价中标原则：选择的中标单位应是在满足招标综合要求的前提下，报价较低且合理。

（5）透明公正原则：整个招标过程务必有充分的透明度，各部门间积极配合、全面沟通、信息共享，杜绝暗箱操作。

（6）保密原则：要做好标底、投标文件、评标、定标等内容的保密工作，以防影响招标的公正与效果。

相关内容详见第二章。

三、建设监理制

建设监理是建设工程监理的简称。指的是具备相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，并代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。其特性主要表现为监理的服务性、科学性、独立性和公正性。建设监理制度是我国基本建设管理的一项基本制度，明确规定监理单位是受项目法人的委托。其依据是国家批准的工程项目建设文件，有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，其行为是对工程建设实施监督管理。相关内容见第三章。

四、合同管理制

企业合同管理是指企业对以自身为当事人的合同依法进行订立、履行、变更、解除、转让、终止以及审查、监督、控制等一系列行为的总称。其中订立、履行、变更、解除、转让、终止是合同管理的内容；审查、监督、控制是合同管理的手段。合同管理必须是全过程的、系统性的、动态性的。合同管理全过程就是由洽谈、草拟、签订、生效开始，直至合同失效为止。不仅要重视签订前的管理，更要重视签订后的管理。系统性就是凡涉及合同条款内容的各部门都要一起来管理。动态性就是注重履约全过程的情况变化，特别要掌握对自己不利的变化，及时对合同进行修改、变更、补充或中止和终止。

一个企业的经营成败与合同及合同管理有密切关系。企业的经济往来主要是通过合同形式进行的。施工合同往往有多个文件组成，但其优先顺序不同，优先解释次序如下：合同协议书；中标通知书；投标函及投标函附录；专用合同条款；通用合同条款；技术标准和要求 （合同技术条款）；图纸；已标价工程量清单；其他合同文件。

在商定合同条件时都要规定双方应承担的义务，发包人一般义务包括：遵守法律；发出开工通知；提供施工场地；协助承包人办理证件和批件；组织设计交底；支付合同价款；组织竣工验收 （组织法人验收）；其他义务；专用合同条款中的补充约定。

承包人一般义务包括：遵守法律；依法纳税；完成各项承包工作；对施工作业和施工方法的完备性负责；保证工程施工和人员的安全；负责施工场地及其周边环境与生态的保护工作；避免施工对公众与他人的利益造成损害；为他人提供方便；工程的维护和照管；其他义务。

五、质量监督制

质量监督是指为了确保满足规定的质量要求，对产品、过程或体系的状态进行连续的监视和验证，并对记录进行分析。企业的质量监督：可以分为企业内部的微观质量监督和企业外部的宏观质量监督。而企业外部的宏观质量监督又可以分为行政监督、行业监督、社会监督三类，其中最主要的就是由政府部门实施的行政监督。它主要是按行政区域分级负责的宏观质量监督。

质量监督行为包括：质量监督申请与批复，项目划分与确认，质量监督计划，实施过程监督，质量核备，质量核定，质量监督报告。

质量监督主要内容包括：

（1）复核工程参与方的资质及其派驻现场的项目负责人的资质。

（2）监督检查项目法人 （建设单位）、监理单位的质量检查体系和施工单位的质量保证体系以及设计单位现场服务等。

（3）对工程项目的单位工程、分部工程、单元工程的划分进行监督检查和认定。

（4）监督检查技术规程、规范和质量标准的执行情况。

（5）检查施工单位和建设、监理单位对工程质量检验和质量评定情况，并检查工程实物质量。

（6）在工程竣工验收前，对工程质量进行等级核定，编制工程质量评定报告，并向工程竣工验收委员会提出工程质量等级的建议。

根据工程质量事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，工程质量事故分为四个等级，其划分标准如下：

（1）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故。

（2）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。

（3）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。

（4）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者100万元以上1000万元以下直接经济损失的事故。

小于一般事故是质量缺陷。

六、开工备案制

水利部2013年第35号公告取消开工审批，水建管 〔2013〕331号通知要求项目法人在工程具备开工条件后自主确定工程开工，同时规定项目法人应当自工程开工之日起15个工作日内，将开工情况的书面报告报项目主管单位和上一级主管单位备案，以便督察管理。其中：

1）需向水利部和流域管理机构备案的项目须经省级水行政主管部门审核同意后方可向水利部和流域管理机构备案。

2）由省级水行政主管部门审批初步设计 （或实施方案）的项目，还需报省级水行政主管部门备案。

水利工程开工应具备如下条件：项目法人已设立，初步设计已批准，施工详图设计满足主体工程施工需要，建设资金已落实，主体工程施工、监理单位已通过招标等方式依法选定并签订合同，工程阶段验收、竣工验收主持单位已明确，质量安全监督手续已办理，主要设备和材料已落实来源，施工准备和征地移民工作满足主体工程开工需要等条件满足时，即可开工。

七、安全生产责任制

安全生产责任制是根据我国的安全生产方针 “安全第一，预防为主，综合治理”和安全生产法规建立的各级领导、职能部门、工程技术人员、岗位操作人员在劳动生产过程中对安全生产层层负责的制度。安全生产责任制是企业岗位责任制的一个组成部分，是企业中最基本的一项安全制度，也是企业安全生产、劳动保护管理制度的核心。

安全生产监督行为包括：安全监督申请与批复、开工安全评估、施工过程安全监督、安全监督报告、调查核实举报等。

安全监督检查内容如下：

（1）要求被检查单位提供有关建设工程安全生产的文件和资料。

1）制度性文件：安全管理机构、安全管理制度、安全责任书、安全生产合同等。

2）实施性文件：施工方案和安全预案、安全措施和方案、安全生产交底资料、安全培训证明材料等。

3）资格性文件：安全生产许可证、专职安全员上岗证、资格证等。

（2）进入被检查单位施工现场进行检查。

（3）纠正施工中违反安全生产要求的行为。

（4）对检查中发现的安全事故隐患，责令立即排除；重大安全事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，责令从危险区域内撤出作业人员或者暂时停止施工。

生产安全事故报告和调查处理程序如下：

（1）特别重大事故、重大事故逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。

（2）较大事故逐级上报至省 （自治区、直辖市）人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。

（3）一般事故上报至设区的市级人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。

安全事故分级及标准见表1 1。

八、项目审计制

项目审计是指审计机构依据国家的法令和财务制度、企业的经营方针、管理标准和规章制度，对项目的活动用科学的方法和程序进行审核检查，判断其是否合法、合理和有效的一种活动。项目审计是对项目管理工作的全面检查，包括项目的文件记录、管理的方法和程序、财产情况、预算和费用支出情况以及项目工作的完成情况。项目审计既可以对拟建、在建或竣工的项目进行审计，也可以对项目的整体进行审计，还可以对项目的部分进行审计。审计的作用表现在以下几个方面：

（1）通过审计，可以及时发现不合理的经济活动，并能提出相应的改正建议，促使项目管理人员最大限度地实现对人、财、物使用的综合优化，从而尽可能降低项目造价，提高项目收益。

（2）通过审计，保证投资决策和项目建设期间的重大决策的正确、可行。项目审计可以对项目决策是否遵循了科学的程序、决策依据是否充分、方案是否经过了优选等做出正确评价，从而避免或终止错误的决策。这一点，对防止盲目投资和建设决策中的重大失误非常重要。

（3）通过审计，可以揭露错误和舞弊，制止违法违纪行为，维护投资者的权益。

（4）通过审计，可以交流经验，吸取教训，提高项目管理水平。任何时期的项目审计都会发现经验和暴露问题，这些经验和问题会帮助项目经理以及企业成长。

水利工程项目审计的重点内容包括：

（1）依据提供的工程资料和财务数据，创建水利工程审计项目表。项目表内容包括项目名称、工程进度、预决算情况、项目金额、工程合同签订时间、工程结束时间等。

（2）查阅水利工程施工合同。

（3）重点审查会计账目：①审查合同金额记账的真实性；②审查合同金额记账的完整性；③审查工程成本；④审查工程费用；⑤审查工程收入。

（4）详细审查票据：①审查票据的合规性；②审查票据的真实性。

（5）现场勘查：①审计工程项目进度；②审查工程项目的质量。

（6）延伸审计工程项目疑点：

1）以银行对账单、银行账户为重点审计内容，重点审查付款单位银行账户、付出银行金额、施工方工程项目账面记录的金额。

2）针对审计疑点问题进行详查。

九、工程验收制

工程验收是指建设工程项目完工后开发建设单位会同设计、施工、设备供应单位及工程质量监督部门，对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验，取得竣工合格资料、数据和凭证。

竣工验收，是全面考核建设工作，检查是否符合设计要求和工程质量的重要环节，对促进建设项目 （工程）及时投产，发挥投资效果，总结建设经验有重要作用。

验收分为法人验收和政府验收。法人验收主要进行分部工程验收、单位工程验收、水电站 （泵站）中间机组启动验收、合同工程完工验收等。政府验收主要是阶段验收、专项验收、竣工验收等。

工程验收主要内容包括：

1）检查工程是否按照批准的设计进行建设。

2）检查已完工程在设计、施工、设备制造安装等方面的质量及相关资料的收集、整理和归档情况。

3）检查工程是否具备运行或进行下一阶段建设的条件。

4）检查工程投资控制和资金使用情况。

5）对验收遗留问题提出处理意见。

6）对工程建设做出评价和结论。

十、廉政责任制

党风廉政建设责任制是指各级党组 （党委）、政府 （行政）及其职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中应当承担责任的制度。党风廉政建设的责任主体为各级党政领导班子及其成员，各级党政领导班子中的正职为本地区、本部门、本单位党风廉政建设第一责任人。

党风廉政建设包括的范围较广，主要是教育、监督和惩处。教育包含党风党纪教育、示范教育、案例教育、警示教育等，监督包含工程招标监督、干部选拔监督、效能监察、党员领导干部廉洁从政监督等；惩处主要是案件办理和一般信访件的处理。此外还有制度建设和廉政责任制建设、惩防体系建设等。工程合同签订时要求项目法人与施工单位、项目法人与监理单位、监理单位与施工单位双方签订廉政合同，并送督查部门将廉政合同纳入招标文件。