第一章 社会保障法概论
第一节 社会保障法的产生与发展
人类早期社会通过家族、亲族的血缘共同体和近邻、地区的地缘共同体进行生活互助。进入资本主义原始积累时期以后，阶级矛盾激化，社会秩序混乱，1601年在英国制定了具有较强治安色彩的《救贫法》，对一些贫困者进行救济。该法1634年修改，新的《救贫法》开始逐渐褪去治安色彩，向近代的公共扶助和社会福利制度的立法方向发展。
伴随产业革命的产生发展，广大劳动者沦入贫困、疾病、残疾、工伤（职业病）、衰老等不受保护的境况，有必要由国家承担起责任，通过立法对此加以保障。以德国1883年制定的《疾病保险法》为肇始，社会保障法开始在世界范围产生发展。
一 日本二战前的社会保障立法
就第二次世界大战以前的历史而言，1853年美国以炮舰威逼日本打开国门，史称“黑船事件”，日本被迫结束锁国时代，幕藩体制也随之瓦解。1868年日本明治维新，日本政府在政治上建立君主立宪政体，在经济上推行“殖产兴业”，学习欧美技术，使用动力机械，使钢铁、煤炭、纺织等行业得到迅速发展，出现了以财阀为象征的资本家阶级以及大量聚集在工矿企业的劳动者阶级。明治维新使日本成为亚洲第一个走上工业化道路的国家，逐渐跻身于世界强国之列。甲午战争以后，日本的近代工业得到了迅速发展，但随着社会形态的急速变化，加剧了贫富两极分化[1]，劳动问题成为广泛关注的社会问题，为了保障劳动者的生活，解决社会贫困问题，促进资本主义的发展，社会保障制度开始萌芽。
（一）社会救助立法
1874年日本制定了《恤救规则》，这是近代日本社会扶助制度的起源。该制度以血缘、地缘扶助为原则，给付对象为13岁以下的儿童以及没有生活来源的70岁以上的独身者，给付内容只为有限的食物。此后，虽然1890年向国会提出了课以市町村救助义务和扩大救助范围的《穷民救助法案》，1897年向国会提出了课以市町村救助义务、从所得税中支出费用的《恤救法案》以及《救贫税法案》等，但因为种种阻碍这些法案均未被通过。
随着产业化的发展，以前的血缘、地缘的相互扶助作用不断下降，特别是1929年世界经济危机和1930年日本“昭和危机”使国民生活陷入贫困，《恤救规则》无法应对，于是日本于1929年制定了《救护法》（由于财政困难，延至1932年实施），救护对象主要限于65岁以上人员，即实行有限救助原则。虽然当时还没有对所有贫困者实行基于一般扶助原则的救护，但该法课以市町村的救护义务，救护费用由国家补贴二分之一。该法还规定了养老院收容制度，而且除了生活扶助以外，还包括了医疗、助产、就业、丧葬补贴等救济内容，因此该法在一定程度上具有了近代社会保障的性质。
作为特定领域的社会扶助法，日本于1899年制定了《行旅病人及行旅死亡人处理法》（至今仍未废止）和《罹灾救助基金法》，1917年制定了《军事救护法》，1937年制定了《军事扶助法》，1937年制定了《母子扶助法》，1941年制定了《医疗保护法》，1942年制定了《战时灾害保护法》等等。通过这些法律对国民生活加以保障。
需要提及的是，日本社会保障法的产生受当时政治、经济、宗教的影响很大。政治上存在官僚统治下的官尊民卑的社会环境，许多社会保障的法律规定旨在保护官僚以及家属，比如1875年的《官役人夫死伤补贴规制》，1884年《官吏恩给令》，1890年《官吏遗族扶助法》等等。经济上由于日本存在较强的家族私有企业的特征，家庭连带的思想受到重视，使社会保障制度在“官”之外又体现出“民”的特征。同时，儒家思想给很多日本人的生活态度带来影响，这些都成为日本社会保障法产生的特有背景和土壤。
（二）社会保险立法
在社会保险立法方面，1911年制定了《工厂法》（1916年实施），1931年制定了《劳动者灾害扶助法》。受德国《疾病保险法》（1883年）和《工伤保险法》（1884年）的影响，日本1922年制定了最早具有社会保险立法性质的《健康保险法》（但由于主张诊疗自由的日本医师会的反对，该法1927年才得以实施），该法的目的是通过劳动者的生活安定，劳动生产率的提高，劳资关系的协调，实现国家产业的健全发展，因此具有德国型社会立法的性质。但是，该法主要适用雇员在10人以上的工矿企业，只对雇员本人进行180日以内的给付，而不包含雇员家属。此后，1938年制定了以农村、渔村居民为对象的任意加入的《国民健康保险法》，医疗保险开始从劳动领域脱离，向一般国民扩大，这是极具意义的。但该法的目的仍然是为了提高长期战争不可缺少的国民体力（强兵健民），因为当时日本人口大多数从事农林水产业。1939年为了确保战争时期的海上通商而制定了《海员法》，还制定了适用工资劳动者（一般被保险者）的《劳动者健康保险法》（1942年被《健康保险法》合并，至今仍在实施），以实现医疗保险的一元化。
（三）年金和社会福利立法
1941年日本制定了作为民营劳动者年金制度的《劳动者年金保险法》，该法1944年将适用对象向民营以外的劳动者扩大，改称《厚生年金保险法》，由此确立了劳动者年金制度。为了解决战争时期单亲母子家庭的生活贫困问题，1937年制定了《母子保护法》，1938年制定了《社会事业法》（《社会福利事业法》的前身），该法对救贫事业以及养老院、育儿院等社会事业提供帮助和支持，但仍将保护对象限定为贫困且无劳动能力者，《恤救规则》的限制保障的性质并没有实质性改变。
二 日本二战后的社会保障立法
日本完整的社会保障法律体系是在二战以后逐步建立的。二战后美国占领军在日本实行战后民主政策，在制定颁布的新宪法中也融入了美国社会保障法的基本精神。日本的社会保障一直以来实行社会保险和公共扶助两种形式，早期受英国贝弗里奇报告的影响较大。但在近代富国强兵、殖产兴业的官方政策和经营家族主义的民营特征的背景下，德国俾斯麦的社会保险方式受到推崇，并与二战后美国的社会保障思想相嫁接，逐渐发展成具有日本特色的社会保障法律制度。
日本的社会保障在二战以后大致经历了四个发展时期（图1-1）。
图1-1 日本社会保障法的产生背景
资料来源：田村貞雄：《自由経済の変動と社会保障》，《早稲田社会科学研究》1982年第25号。
（一）确立期（1945—1955年）
从二战结束到1955年前后，日本政治经济体制发生了根本变革。同时，这个时期也是日本解决和克服战后社会经济混乱的时期。
战后社会保障领域最初的立法，是1946年为解决战后混乱时期的贫困问题而制定的《生活保护法》，该法提出了最低生活保障、国家承担保护责任以及国民无差别生活扶助三项原则，具有划时代的意义。该法提出的生活保护受给权，为其后日本宪法的有关规定做了铺垫和过渡。但是，该法并没有明确生活保护受给权的权利性质，对在日外国人保障方面也存在很多问题。
1946年11月3日公布了日本国《宪法》（1947年5月3日实施），其中第25条规定，“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利，国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力”[2]，明确了国家完善社会保障制度的《宪法》上的义务。
日本并没有对“社会保障”的概念加以正式定义。受贝弗里奇报告的影响，1950年总理府社会保障制度审议会在向内阁总理大臣提出的《关于社会保障制度的建议书》[3]中认为：“社会保障制度，是对因疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、老龄、失业、多子以及其他贫困的原因，通过保险的方法以及公共负担的经济保障之途径，对陷入生活贫困者，通过国家救助以保障其最低限度的生活，同时，谋求公共卫生及社会福利的提高，使全体国民能够过上作为文化的社会的成员的有价值的生活”，确定了生活保障的国家责任和社会保障制度的基本方向。同年，为了贯彻《宪法》第25条的规定，提高社会保障和社会福利水平，日本对《生活保护法》进行了大幅修改，充实了给付内容，明确了不服申诉程序，强调受给权的保护。现在一般将修改后的《生活保护法》称为“新《生活保护法》”，修改前的该法被称为“旧《生活保护法》”。
该时期社会保障的特征以“救贫政策”为主，主要以生活保护为中心加以实施，比如1950年的社会保障费近半数用于生活保护支出。1947年制定了《儿童福利法》（《儿童虐待防止法》和《少年教护法》同时废止），1949年制定了面向一般残疾人[4]的《身体残疾人福利法》，这两部法律与《生活保护法》一起被称为“福利三法”，其基本原则是由国家承担生活保障和福利服务的责任。这些法律体现了美国占领军为了彻底排除日本军国主义而禁止对军人实行优惠待遇的意向，但这些法律也都保留了对战争孤儿和战争负伤者等战争受害者进行救济的性质。
在社会保险领域，1947年制定了《劳动基准法》和《工伤保险法》[5]，规定雇主对劳动者的工伤承担无过失责任，并完善了《失业保险法》。这些法律不但构建了劳动保险制度的基础，也促使1951年以禁止转嫁国家责任等为社会福利事业基本原则的《社会福利事业法》的制定，标志着日本迈出了从“战时国家”向“福利国家”转变的第一步。此外，1951年制定了《国家公务员工伤补偿法》（《地方公务员工伤补偿法》于1967年制定），1953年还制定了《公务员退职补贴法》以及《日雇劳动者健康保险法》（1984年废止）。
总之，该阶段日本《宪法》规定了社会保障是国家责任，作为社会保障基础的“福利三法”得以建立和完善。
（二）发展期（1955—1973年）
从1955—1973年第一次石油危机爆发，日本进入经济高速增长时期。在这个时期，由于经济发展使战后财政紧张状况得以缓解，社会保障制度得到快速发展，实现了国民皆保险、国民皆年金的目标，标志着日本福利国家的确立。
在此阶段，作为“防贫政策”的社会保险部门得到迅速发展。1958年制定了《国民健康保险法》，1959年制定了《国民年金法》，因此，健康保险和公共年金覆盖了全体国民，确立了国民皆保险、国民皆年金的体制。1973年修改《工伤保险法》，通勤交通事故被纳入保险范围。1974年将《失业保险法》改称为《雇佣保险法》，劳动保险领域的立法得到迅速发展。1973年修改《老人福利法》，实现了老人医疗的免费化，同时对保险者家属的医疗费也由国家负担50%提高到70%，还实行了高额医疗费支付制度，正因为如此，1973年被称为日本的“福利元年”，
在社会福利法领域，由于20世纪60年代经济高速发展、税收大幅增加，为了保持和提高日本的国家地位，在以前“福利三法”的基础上，1960年制定了《精神薄弱者福利法》（1998年改为《智力残疾人福利法》），1963年制定了《老人福利法》，1964年制定了《母子福利法》（1981年改为《母子及遗孀福利法》），由此实现了“福利六法”的体系，确定了社会福利法的基础。
在家庭补贴法的领域，1961年制定了《儿童抚养补贴法》，对母子福利年金加以完善，对单亲母子家庭提供经济补贴。1964年制定了《重度精神薄弱儿童抚养补贴法》，对智能残疾儿童的监护者提供经济补贴，1966年该法又将适用范围扩大到身体残疾儿童，制定了《特别儿童抚养补贴法》（1974年改为《关于特别儿童抚养补贴等支付的法律》）。1971年制定了《儿童抚养补贴法》。
在年金法的领域，除了上述的《国民年金法》以外，1953年制定了《私立学校教职员共济组合法》，1958年制定了《农林牧渔团体职员共济组合法》（这两个法都是从《厚生年金保险法》中分离独立出来，但后者2002年与《厚生年金保险法》再度统合）。此外，1956年制定了《公共企业职员共济组合法》（1997年与《厚生年金保险法》统合），1958年全面修改了《国家公务员共济组合法》，1962年制定了《地方公务员共济组合法》。
总之，该时期强化了社会保险制度的防贫对策，保险的给付对象不断扩大，给付内容不断丰富，确定了国民皆年金、国民皆保险制度，社会保障立法从“福利三法”扩大为“福利六法”。1973年实行老人医疗免费制度，该年被称为日本的“福利元年”。
（三）调整期（1973年至20世纪80年代末）
1973年的石油危机结束了日本经济高速增长期。从国际上来看，美国、英国等发达国家开始质疑和否定“完全雇佣”和“福利国家”政策，对社会保障制度加以修正。从日本国内来看，由于财政恶化，不得不发行赤字国债（特例公债）。在此背景下，中曾根内阁提出“日本福利论”，强调社会保障费用的合理以及给付与负担的平衡。
在医疗保险领域，由于老人免费医疗导致医疗费激增，1982年制定了将老人免费医疗改为个人部分负担制度的《老人保健法》，同时，设立从各医疗保险中公平负担老人保险费的老人医疗保险制度。此外，对与高龄者医疗有关的老人保健设施、老人探访护理、退休人员医疗制度化等制度进行了改革。对高龄者以外的医疗保险者，其个人医疗费的负担比例也有一定提升。1984年制定了与医疗改革配套的《社会福利、医疗事业团法》，这样在原有福利六法的基础上，加上《老人保健法》和《社会福利、医疗事业团法》，福利八法的体制得以建立。
鉴于高龄化、少子化、核心家庭化社会的到来，空巢老人越来越多，以前由家庭成员对老人实行护理变得越来越困难，通过社会的、公共的制度和设施来护理老人成为社会保障事业发展的必然要求。为此，1989年日本制定了《高龄者保健福利推进10年战略》，提出了对高龄者护理的政策目标。
在年金保险法的领域，1985年大幅修改《年金保险法》，实行全体国民统一的基础年金制度，年龄在20岁以上的所有国民都必须加入国民年金保险，家庭主妇以及适龄学生也不例外。
在公共扶助法、社会福利法、家族补贴法的领域，1985年以后，国家的费用负担比率分两个阶段下调，地方公共团体的负担比率增加。这一方面减轻了国家的财政负担，另一方面也明确了地方公共团体在社会福利领域的作用。这样，以前属于国家机关委托给地方的福利事务，成为了都道府县和市町村的应有事务，促进了地方分权化和地方福利、保健、医疗一体化的发展。
总之，在这个时期，积极推动医疗保险等方面的配套改革，建立了福利八法的体制。另外，不仅强调通过政策调整以减轻社会保障的国家负担，还根据社会经济状况的变化，尝试对战后形成的社会保障机制进行调整。
（四）改革期（20世纪90年代至今）
20世纪90年代以来，面对严重的高龄化、少子化问题，日本对社会保障进行了一系列改革，集中制定和修改了许多相关法律。
1991年通过对《老人福利法》等8个有关福利法律的修改，以完善市町村社区老人健康福利，推进居家福利服务，建立面向残疾人、儿童、高龄者的综合福利政策。1994年修改《失业（雇佣）保险法》，对老龄者和取得育儿休假者实行雇佣继续给付制度，失业保险的对象从原来的对失业者的给付向被继续雇佣的劳动者给付的方向发展。1995年社会保障审议会发表《关于社会保障体制再构筑的建议》，提出社会保障要坚持普遍性、公平性、综合性、权利性、有效性五大原则，对其后社会保障制度改革具有重要意义。[6]为了对高龄者提供护理，1997年制定了《护理保险法》（2000年实施），将以前老人福利和老人医疗相分离的高龄者护理制度通过社会保险加以统合。在社会福利领域，将《社会福利事业法》修改为《社会福利法》，并根据该法，对以前实施的政策加以彻底改革。
进入21世纪以后，日本社会保障的理念不断深化和发展，社会保障制度审议会在《社会保障体制的再建（建议）——为了安心生活的21世纪的社会》中指出，“社会保障制度的新的理念是保障广大国民健康与安心的生活”，在2000年中央省厅制定的《面向新世纪的社会保障（意见）》中提出“确立生活保障体系”，设立“社会保障国民会议”等建议。在这些新的理念引领下，2000年修改年金保险制度，规定支付年金的开始年龄从60岁逐渐提高到65岁；2001年为了确立企业年金和个人年金的受给权，制定了《确定给付企业年金法》和《确定缴纳年金法》；2003年实施了残疾人福利支援费制度。[7]
在2008年发布的《社会保障国民会议最终报告》中，又进一步提出社会保障制度是支撑国民生活的最重要的社会基础，要根据国民的愿望加以构建，并要适应社会经济的变化，强化其机能以及国家与地方的协调合作，注重可持续发展，增加全体国民对社会保障制度的信任和加入的积极性。2013年12月5日，日本制定了《社会保障改革法》，力图确立给付与负担相平衡的持续可能的社会保障制度。2014年通过了《疑难病患者医疗法》，以减少疑难病患者的医疗费用负担。2016年制定了《年金改革法》，提高公共年金制度利用的持续可能性。目前，日本社会保障法的各项改革仍在持续进行之中。
表1-1 日本社会保障主要法律制度一览表
（续表）
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