第一章 绪论

第一节 问题的提出

一 研究缘起

当今时代，以互联网和智能手机为代表的新媒体迅猛发展，推动人类进入到了信息社会。新媒体改变了人类的信息交流方式和信息传播方式，深刻影响到人类社会的经济、政治、文化、社会和思想观念等各个层面和领域。“信息就是权力，表现为一种认知、判断、选择、行动的能力”。[1]新媒体削弱了社会对信息和信息流动的控制，改变了信息在社会各阶层、群体之间的分布，从而给政治生活带来了强大的冲击力和影响力。作为一种技术手段和传播手段，新媒体具有分权化、平等、自由、无中心等特征，与民主政治的本质要求天然契合，推动了人类社会的民主化进程和民主政治的发展。

现今世界各国的民主发展进入了一个新的阶段。在不放弃选举民主的基础上，世界各国都在大力引入参与式民主和协商民主的理念和形态，形成选举民主和参与式民主并存并举的局面。参与式民主和协商民主的主体一般是公民，而参与和协商的对象主要是政府的公共决策。新媒体环境下的公民参与公共决策指的是公民通过新媒体途径或渠道参与或影响政府的公共决策过程。这是当前世界各国公民参与公共决策的一种新的并且迅速发展的重要形式。在当代，各种社会问题相互交织，越来越复杂化，因此其解决需要调动各方面的力量参与，包括各级政府、专家、利益团体、利益相关者和一般公民等，这就带来了参与机制和过程的复杂化。新媒体渠道的公民参与在推陈出新、不断发展的同时，还不稳定和成熟，机制制度建设落后，更增加了参与过程的复杂性。因而在世界各地都出现了很多参与效果差、效率低下的现象。因此，公民如何实现有效参与公共决策就成为一个世界各国学术界和政府共同关注的问题。

自改革开放以来，随着社会主义市场经济发展带来的利益多元化，政治体制改革带来的公众参与空间的扩大以及公民权利和参与意识的觉醒，中国的公民政治参与呈现出越来越扩大和深入的趋势。其中，公民参与公共决策是公民政治参与最为重要的方面之一。在此过程中，我国党和政府审时度势，按照“既积极又稳妥”的方针，积极推动和引导公民参与公共决策的发展。早期党的政策方针强调“决策民主化和科学化”, “建立社会协商对话制度”。2000年以后，我们党开始明确提出“公民”“公民参与”的概念，党的十六大报告提出“扩大公民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。党的十七大报告首次提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”和“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，强调“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。在党的十九大上，习近平总书记代表党中央强调“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”,“有事好商量、众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，并提出“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。在中国，公民参与公共决策有和社会主义协商民主相结合并纳入协商民主理论和制度体系之内的趋势。

在党中央的号召和动员下，中国的公民参与公共决策有所发展，但也遇到了各种体制制度的、观念文化的尤其是地方和基层政府层面的障碍和阻力，处于实际进展缓慢的状态。然而，以互联网为代表的新媒体的出现，彻底改变了这种局面。从1994年接入互联网到2002年，中国网民人数基数少，网络舆论影响力较小。2003年的孙志刚事件标志着新媒体对政府公共决策的影响力真正形成。此后，新媒体舆论参与、影响甚至改变政府的公共决策的事件层出不穷、不胜枚举。同时，政府也对新媒体环境下的公民参与做出了制度化的努力，如重大决策网上征求意见、决策者与网民对话讨论、网上民意调查、立法草案网上征集意见、政府部门开设微博、地方民生实事项目征求民众建议等。可见，新媒体的出现使得公民参与公共决策有了良好的表达渠道和舆论平台，新媒体环境下公民参与对政府公共决策过程产生了不容忽视的重要影响。新媒体区别于传统媒体的特征使得公民参与的一些障碍和阻力大为弱化。同时新媒体与传统媒体密切配合、紧密合作，极大地促进了公民参与公共决策的扩大和发展。

然而，新媒体在发挥对公民参与公共决策的激活效应的同时，也带来了一些新的问题。比如参与主体的结构性失衡、参与过程的无序化和分散化、信息超载和虚假信息的泛滥、产生非理性群体心理、增大舆论管理和引导的难度等。这些问题一言以蔽之，就是公民不能有效参与或参与的有效性问题。这里的有效性是政策科学视角下的有效性，而非政府官员或公民一方的有效性。新媒体环境下公民参与公共决策虽然已经常态化，但还远没有实现制度化、规范化、程序化。要实现有效参与，必须技术—制度—文化三管齐下，其中制度建设最为重要。面对时代和社会政治发展的需要，为“扩大人民有序政治参与”、实现“科学决策、民主决策”，本研究欲寻找出新媒体环境下公民有效参与公共决策的制度建设路径。

二 研究意义

（一）理论意义

国内外对中国网络时代公民政治参与的研究，大多是从互联网或网络的视角出发，立足于新媒体视角的研究较为少见。本研究聚焦于新媒体环境下公民有效参与公共决策问题。在爬梳回顾新媒体理论、参与式民主特别是协商民主理论以及各种公民有效参与理论模型的基础上，建构出适用于新媒体环境下公民参与公共决策的理论基础和有效参与的衡量标准，形成一个整体性的分析框架和思路，并运用这个思路和框架分析现阶段中国新媒体环境下公民参与公共决策的各种制约因素。具体来说，本研究将侧重于从信息舆论传播的视角、沟通有效性理论的视角和知识社会学的视角分析新媒体环境下公民参与公共决策问题，进而从制度建设的角度提出解决该问题的思路。这将有助于改变目前该领域学术研究薄弱的局面，填补了某些学术空白，增加该领域的学术积累。

（二）现实意义

当前，中国新媒体环境下公民参与公共决策实现了初步制度化，但仍存在着参与无序和低效的问题。特别是从政策科学的视角看，公民参与并没有给公共决策过程带来太多效用，并且反而经常存在一些负面影响。本研究从解决这个问题出发，以实现新媒体环境下公民参与公共决策的有效和高效为目标，运用较新的和综合的理论视角，力求提供一个解决问题的新的思路和框架。按照党中央的要求，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”，同时“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果”，本研究将立足于制度路径，设计出新媒体环境下公民有效参与公共决策的制度建设的思路和框架，以促进公共决策的科学化和民主化，实现新媒体环境下公民参与公共决策的制度化、规范化和程序化。