第三节 中国金融立法

建设社会主义市场经济，其根本目的就是要建立法治化的市场经济。与此相应，金融立法对于促进中国金融业持续稳定、健康发展，带动中国经济发展具有十分重要的意义。当前中国的金融立法与金融改革同步推进，进入全新阶段。加强金融立法是金融法治的基本前提，同时也是防范金融风险、促进金融发展的重要保障。金融立法的好坏直接关系到金融改革的力度和效果。

一 计划经济体制下的金融立法

新中国成立后的30年，由于实行高度集中的计划经济体制，我国金融事业发展缓慢，以行政手段管理和规范金融活动，国家计划在相当程度上等同于法律，再加上该时期金融信用领域狭小，资金运行效益低下，信用形式单一，金融机构结构单调，银行经营管理手段的行政化，金融对整个国民经济的调控作用十分微弱。因此，此阶段的金融立法几乎是空白，没有得到应有的重视。其中主要的金融法规有：1951年颁布的《中华人民共和国关于禁止国家货币出入境的办法》、《妨害国家货币治罪暂行条例》，1963年国务院发布的《关于严格禁止预收、预付货款的通知》，1977年国务院发布的《关于整顿和加强银行工作的几项规定》和《关于实行现金管理的规定》等。

二 改革开放初期的金融立法

1978年以后，原有的计划经济体制已不适应时代发展的需要，进而实行了金融改革和改革开放战略，金融立法迎来了一个历史发展时期。这个时期我国的金融立法可以分为两个阶段。

第一阶段：从1978年底中共十一届三中全会的召开至1983年年底，为金融立法的初创时期。基于适应工作重心的转移和对外开放的需要，我国开始重视金融立法工作。此阶段的金融立法成果主要有：《中华人民共和国金银管理条例》（1983年6月15日国务院发布）、《国务院关于整顿国内信托业务和加强更新改造资金管理的通知》（1982年4月10日）、《中华人民共和国财产保险合同条例》（1983年9月1日国务院发布）等。

第二阶段：从1984年中国人民银行履行中央银行职能始至1992年，这个阶段是我国金融立法的全面发展时期。在建立有计划的商品经济体制思想的指导下，我国金融体制改革全面展开。为了适应金融体制改革，国务院以及中国人民银行等政府金融管理部门制定和颁布实施了大量的金融法规，比如1986年1月发布的《银行管理暂行条例》。

三 社会主义市场经济条件下的金融立法

基于1992年邓小平同志南方谈话、党的十四大确立的建设社会主义市场经济体制的目标，我国金融体制的总目标得以最终确立，金融改革得以进一步深化，金融立法步入崭新的历史时期。

1995年《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》和《保险法》四部金融法律的相继出台，标志着中国金融法律框架的初步形成。《中国人民银行法》第一次以法律的形式确认了中国人民银行是中华人民共和国中央银行的法律地位，赋予中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理的重要职能。《中国人民银行法》的颁布实施为金融法律体系框架的建立奠定了重要的基石，成为中国金融法律体系框架的核心，是中国金融法制建设的一个重要里程碑；《商业银行法》和《保险法》分别对中国金融领域内占主导地位的两大类金融机构的设立、变更、终止和业务经营活动原则作出了明确规定，1995年颁布实施的《保险法》作为保险业的基本法律，填补了中国保险立法中的众多空白；《票据法》对金融活动中的票据类型和票据行为进行了规定。这三部金融法律的颁布和实施为金融机构的规范经营活动和维护金融秩序的稳定，提供了强有力的法律保障。从此，我国金融基本法律规范欠缺的局面得以改变，我国金融法体系基本形成。

同时，1995年6月通过的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》、1997年3月新修订的《刑法》对金融犯罪的定罪量刑作了明确规定。在金融证券领域，自中国证券市场建立以来，证券市场法制建设力量得到加强。1998年12月制定并颁布了《证券法》，2006年1月新修订的《证券法》及《公司法》开始实行。目前，中国已初步建立起以《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》为主导，包括行政法规、部门规章和规范性文件在内的证券市场法律法规体系。在金融保险方面，2002年对《保险法》作了修改。目前我国已初步建立起以《保险法》为核心，包括《海商法》、行政法规、部门规章和规范性文件在内的保险法律法规体系。

截至2003年年底，全国人大先后颁布实施的主体金融法律有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《银行业监督管理法》、《反洗钱法》、《信托法》等多部法律。特别值得一提的是在1995年，全国人大及其常委会先后颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《票据法》、《保险法》以及《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》五部金融方面的法律，因而1995年被称为“金融立法年”。

另外还有由最高人民法院出台的各类金融类司法解释、最高人民检察院出台的涉及金融方面的司法解释等。

这些法律、法规在宪法、金融法的基本原则指导下，形成了以《中国人民银行法》为核心，金融基本法律、行政法规和金融规章为主体，金融方面的司法解释为补充的金融法律体系框架，是相互联结、和谐统一、层次分明的、既适应中国国情又逐步与国际惯例接轨的金融法律制度统一整体，调整着金融关系的不同侧面，为保障金融业合法稳健运行，支持国民经济发展，实现国家宏观调控目标，发挥了重要而积极的作用。我国金融立法与金融改革同步推进、同步发展，金融改革和发展已取得了显著的成就，金融立法工作亦进入了全新阶段。总之，金融立法工作在保护金融改革、建立完善金融组织体系和规范金融业务等方面起到了不可替代的作用，我国金融法制建设已走上了规范化的发展道路。

四 主要金融立法简介

1.《中华人民共和国中国人民银行法》

该法于1995年3月18日由全国人民代表大会通过并公布实施，修订后并于2003年12月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，是一部重要的金融法律。它明确规定了中国人民银行的性质、地位、职能、组织机构、业务、权利、义务等重要内容，确立了“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”的法律地位；赋予了“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”的重要职责；明确了“保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”的货币政策目标；强化了“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人干涉”的权利。《中华人民共和国中国人民银行法》的颁布与实施，为金融法律体系框架的建立奠定了重要的基石，对促进中国金融业的改革和发展发挥了重要作用，成为我国金融法律体系框架的核心。《中国人民银行法》的颁布与实施对于保障中国人民银行依法制定和实施货币政策，加强金融监管，维护金融秩序，保障国民经济健康发展都具有重要意义。

2.《中华人民共和国商业银行法》

该法于1995年5月10日经第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，并于2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过修订。《商业银行法》是根据建立社会主义市场经济体制的要求，结合当时我国金融体制改革的现状及其发展方向，借鉴国际上的通行做法所制定的一部符合我国国情的金融法。首先按照市场原则，把商业银行办成真正的商业银行作为立法起点，确立了商业银行实行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的经营原则和以其全部法人财产独立承担民事责任的法人地位，并规定“商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人干涉”，“商业银行有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款或者提供担保”。同时《商业银行法》还确立了分业管理、分业经营的原则。第一次明确了法人财产制度原则，要求按照公司制规范我国的商业银行，为我国的商业银行建成真正的现代金融企业提供了法律依据。

3.《中华人民共和国保险法》

该法于1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定》修正，2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订。目前适用的就是2009年修订的法律。《保险法》规定了我国开办保险业务、设立保险机构的条件及其业务范围、职责、权利、义务，明确了保险人与被保险人之间的权利和义务的对等关系和原则，对保险业的资金运用范围、方式等内容，对保险合同、保险业监督管理等作了具体规定。《保险法》是规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业健康发展的重要法律。

4.《中华人民共和国证券法》

1998年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过并于2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订的我国第一部规范证券发行与交易的基本法《证券法》出台，其宗旨是规范证券发行与交易行为，保护投资者和债权人的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义经济的发展。对我国证券市场的依法运行和健康发展起了重大作用。

5.《中华人民共和国票据法》

1995年5月10日第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，并于2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国票据法〉的决定》修订。《票据法》的出台旨在为了规范票据行为，保障票据活动中当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展。并对票据类型和票据行为以及票据当事人的权利义务等内容进行了具体规范。

6.《中华人民共和国银行业监督管理法》

该法是2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国银行业监督管理法〉的决定》进行修订，2007年1月1日正式实施的。《银行业监督管理法》是我国颁布的第一部关于银行业监督管理的专门法律。它的颁布适应了我国银行监管体制改革的需要，是我国金融法制建设进一步发展与深化的体现，对于加强银行业的监督管理、规范监督管理行为、防范和化解银行业风险、保护存款人和其他客户的合法权益、促进银行业健康发展，具有深远的历史意义。它从法律上明确了银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动进行监督管理的职责，规定了银监会监管的目标、原则和职责，强化了监管措施，切实解决了当前中国银行业存在的问题特别是监管手段薄弱的问题，为银监会依法履行监管职责、依法加强对银行业的监督管理以及依法行政提供了法律保证。它的主要目的是通过金融监管的专业化分工，进一步加强银行业的监管、降低银行风险，维护国家金融稳定和保护广大人民群众的财产安全，特别是保护存款人的利益。

7.《中华人民共和国信托法》

2001年4月28日，《信托法》正式颁布。《信托法》出台以前，专门规范信托公司的法律规范是中国人民银行于1986年4月26日制定并通过的《金融信托投资机构管理暂行条例》。但是该条例内容不过33条，并且专门处理对信托投资机构的监管问题，其中根本没有涉及信托作为法律概念在中国整个法律制度中的地位和作用，不能满足中国信托产业的飞速发展。《信托法》的出台使信托制度以法律的形式被确定下来。从制度的角度看，信托的最大功能是为社会提供了一项优良的外部财产管理制度。在许多国家，信托在社会生活的各个方面都得到了充分的应用，财产管理、家产传继、投资融资、商事活动、公益事业、社会保障甚至政治生活，都可以利用信托的组织形式。《信托法》是根据建立社会主义市场经济体制的要求，结合我国信托业的现状，借鉴国际上通行的做法，用法律的手段规范信托行为，保护信托当事人的合法权益，强化对信托业的监督管理，促进信托业健康、规范发展。《信托法》是调整信托当事人之间权利义务关系的一部重要法律。《信托法》的出台有利于形成我国规范的信托市场，为信托业的发展创造良好的外部环境。

8.《中华人民共和国证券投资基金法》

该法于2003年10月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2012年12月28日由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过，并于2013年6月1日起正式施行。

《证券投资基金法》是继《证券法》出台之后规范我国证券市场的又一部重要法律，具有十分重大的现实意义和深远影响。该法的出台促进了证券投资基金业的健康发展，证券投资基金已经成为我国资本市场最重要的机构投资者之一。

同发达国家的市场相比，我国证券市场起步虽晚，规模尚小，但发展很快。全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制，需要全面发挥证券市场功能，进一步扩大直接融资规模，带动社会和民间投资，有效扩大内需，促进经济持续较快增长目标的实现。发展证券市场需要大力培育以证券投资基金为主体的机构投资者队伍，充分发挥机构投资者的重要作用。《证券投资基金法》的颁布以法律形式确认了基金业在证券市场中的地位和作用，有利于机构投资者的壮大和发展，对我国基金业乃至证券市场的进一步发展必将起到重大的推动作用，有助于推进基金公司的诚信建设步伐，切实维护持有人的利益，进一步坚定了中外股东长期投资中国基金市场的信心和决心。

《证券投资基金法》作为基金业的根本大法，对基金涉及的法律主体、基金运作的法律关系和基金活动的基本要求均作了明确规定，确立了基金规范运作的法律框架，界定了基金当事人之间的法律关系，为基金业的发展创造了良好的法律环境。《证券投资基金法》的出台，必将进一步规范基金的运作，增强基金对投资者的吸引力，促进基金业的快速健康发展，使以证券投资基金为代表的机构投资者在证券市场中的比例得以大幅提高、作用得以充分发挥，进而促进证券市场的长期持续发展。

9.《中华人民共和国担保法》

《担保法》由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于1995年6月30日通过，自1995年10月1日起施行。

金融的繁荣依赖于信用保障，担保制度的优劣直接影响到企业融资能力，影响到一个国家和地区引进外资水平。而《担保法》的立法宗旨就在于弘扬对债权的保护。《担保法》是市场经济的法律，其立法宗旨是保障债权的实现，法律制度的设置以债权人的合法权益为出发点，立法的最终目的是通过法律手段提升社会信用道德水平。

上述金融法律、行政法规和规章制度，基本上涵盖了我国金融业务的方方面面，使得我国金融法律规范基本上自成体系。既体现了建立和适应社会主义市场经济发展的金融体制的要求，又解决了当前金融业健康发展的突出矛盾和问题，使金融体制改革在各个主要方面，基本做到了有法可依，标志着中国金融事业已经步入法制化、规范化的轨道。